批而未供土地成因及对策分析——以济南市为例

王长鹏 孔 胃 李昭天

（1.济南市勘察测绘研究院，山东济南 250101；2.济南市自然资源和规划局，山东济南 250013）

为积极促进节约集约用地，以土地利用方式转变推动形成绿色发展方式和生活方式，实现高质量发展，自然资源部《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》把批而未供土地数量作为重要测算指标，明确了各地区批而未供处置具体任务和奖惩要求。本文以济南市为例阐述分析批而未供形成原因及拟处置措施，为推进批而未供处置工作，转变“重增量、轻存量”观念，提高土地资源供给质量和效益，推动自然资源节约集约示范省建设，促进新旧动能转换和高质量发展工作提供参考。

一、成因及分类

土地从征收到供应，需要履行征地方案审批实施、规划条件确定、供地方案审批、供地程序履行等规定流程，由于中间环节较多产生了很多不确定性，导致了土地“批、供、用”在数量上的不平衡，前期数量较少尚未引起足够的重视，经过长期的积累，犹如滚雪球一样越来越大，已经严重制约着土地的节约集约利用[1]。

济南市的批而未供土地处置工作以国家、山东省和济南市批而未供相关文件要求为依据，坚持“以图管地、综合分析”的原则，统筹考虑济南市“一张图管地”和自然资源部土地市场动态监测监管系统成果，采用地理信息技术和遥感技术相结合的方式，梳理2009年以来的建设用地报批和土地供应情况，进行统一坐标系等一系列操作处理之后进行地块上图，以全市高分辨率遥感影像和收集到规划数据为底图，建立“批而未供”地块空间数据库，实行“挂图作战”，进行批而未供土地分布情况分析和用途分析，编制批而未供分布图与台账清单，逐图斑与各区、各投融资平台对接，同时借助移动端进行现场踏勘核实，明确责任主体。目前批而未供形成原因主要包括四个方面。

1.无法达到供地条件

农民认为土地是生存之本，一旦失去了土地，以后的生活难以得到保障，但农民的法律意识也相对淡薄。同时征地货币补偿往往是滞后于周边住宅类房地产价格，导致项目资金难以满足农民的补偿标准，征地拆迁工作难以推进甚至被迫搁浅。征地拆迁工作周期长、多方面的困难使得部分村庄拆掉不到位，甚至整村未拆迁，是造成了大量批而未供的产生。

2.招商项目未能按计划落地

以济南市为代表的二三线城市，城市自身的吸引力不足，招商引资中还处于弱势的一方，前期投入大量的时间和精力运作项目，在政策上也对优质企业有一定倾斜，意图通过项目落地解决就业、促进新旧动能转换、打造和提升城市形象。但是受到发展方向、市场环境影响，企业投资意向发生变化，导致项目未能落地，也是批而未供形成的一种原因。

3.规划发生变化

在自然资源部组建之前，由于土地利用总体规划、城乡规划以及生态功能区划等现行规划的编制管理机构分散、层级结构和编制标准不统一，经常会出现内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题，导致有些用地得不到合理利用和及时审批、供应，同时由于现状地类发生变化，不在原山东省国土资源厅2018年印发的《关于开展批而未供土地调整利用工作的意见》中调整利用范围，由于规划原因造成的批而未供也大量存在。

4.政府项目未供即用

政府为保障公民基本权利，提高生活水平，重点关心弱势群体，开展一系列民生工程。民生重大工程建设直击民生痛点、难点，惠及面广，既有托幼等领域的补短板，也有养老、医疗等社会服务体系的提质量。民生工程的建设周期比较短，项目在供地手续尚未完善的时候，已经开工建设，后期由于种种原因没有补充完善相关资料。2009年至今，此类问题经过十多年的积压，产生的批而未供问题日益凸显。

二、处置措施

解决批而未供的产生需要批和供两手抓。坚持提前谋划、深入对接，实行容缺受理、净地征收，加快审查报批，提高征收效率。认真贯彻执行土地管理法，完善土地征收管理办法，探索研究集体土地上房屋征收和补偿办法，开展征地区片综合地价标准调整，深入推进征地信息公开，维护被征地群众合法权益。同时加快土地供应流程再造、规范管理，研究出台“点状供地”等政策，引导区县、平台和项目走“存量发展”之路，接下来的审批、供应从三方面入手。

1.严格实施精准供地，严格执行“净地”出让规定

对于拟出让土地应具备动工开发所必须的基本条件，未达到净地出让条件的一律不得办理出让手续，对基础设施配套不到位的建设用地减缓供应。在城镇开发边界以外，根据地域资源环境承载能力、区位条件和发展潜力，结合项目区块地形地貌特征，依据建筑物占地面积等点状布局，按照建多少、转多少、征多少的原则点状报批，根据规划用地性质和土地用途灵活点状供应。

2.实行企业投资项目承诺制，鼓励推行“标准地”供地方式

统筹协调相关部门提出单位能耗和排放标准、投资强度、亩均税收以及规划、人防、消防、配套设施等建设条件，一次性公示、纳入土地出让条件。打造“标准地”招商模式，推进土地资源和项目资源精准对接、高效配置。企业拿了“标准地”后，需要签订“标准地”投资建设合同，如无法达到约定的指标值，需承担相应的违约责任，并且及时在土地市场动态监测监管系统中对于该企业列入失信名单。

3.新增用地计划指标进行精准化、项目化配置

建立项目储备库，由发改、工信、自然资源、生态环境、住建、招商等部门对拟用地项目的产业政策、投资计划、资金落实、环境影响、规划符合性、用地标准等内容进行联合审查，确保新建项目的质量。建立招商责任追究和项目达产优惠政策兑现机制，确保拟用地项目按时开工建设，提高项目供地率。

三、处置效果

截至2019年底，济南市对2009年以来批而未供图斑进行梳理的基础上，明确责任主体，对批而未供图斑“销号式”处理，该年度各区、各平台已处置到位1204.75公顷，超额完成省自然资源主管部门下发的年度任务。在下一步工作中，济南市将继续建立定期通报制度，严格落实奖惩措施，建立源头防范机制，加强动态监管，提高土地资源供给质量和效益。