沈阳经济区土地城镇化质量提升研究初探

文/辽宁省国土资源调查规划局 石水莲 王思琢

北京大学城市与环境学院 李婧怡

沈阳经济区土地城镇化质量提升研究初探

文/辽宁省国土资源调查规划局 石水莲 王思琢

北京大学城市与环境学院 李婧怡

过去20年间，我国经历了世界上最大规模最快速度的城镇化进程。大量人口由乡村向城镇转移的同时，土地作为城镇化的空间载体也发生着快速城镇化的变化，然而城镇建设用地的低质扩张导致国土空间结构失衡、空间利用效率不高、农业空间不断萎缩、生态安全受到威胁等负面效应。为此，本文着重对沈阳经济区土地城镇化质量进行分析，查找存在问题及原因，并提出提升土地城镇化质量的对策建议。

一、沈阳经济区土地城镇化质量存在的问题

（一）城镇生产空间比重高、生活空间不适度、生态空间质量低

沈阳经济区半数以上地区工业用地比重超过30%，城市市区尤为明显，且多数地区呈持续增加趋势。城市生产空间过大，严重挤占生活、生态空间，居住用地比重不足20%。生活空间相对宜居但不适度，城镇公共服务、道路交通基本能够满足人们需求，但人均居住空间普遍偏大，城市市区人居关系匹配较好，开发相对适度，而多数县市超过人均居住用地标准。生态空间质量偏低，城镇地区缺少相对集中的公园绿地，供居民游憩的公共绿地不足，因而整体质量有待于提高。

（二）城镇建设非良性集约，经济人口反向变动

沈阳经济区东部山地地区城镇建设空间集约高效指数较高，甚至高于市区，但其“集约”表征并非良性，主要表现在三方面：一是城镇空间规模小，二产比重高，仅采矿用地比重将近50%。二是虽然该地区地均固定资产投入和产出水平较高，但产出投入比偏低，基本达不到1.0，表明大规模的固定资产投入并没有带来均衡或更高的产出水平，土地利用经济效率仍待提升。三是经济密度与人口密度不匹配，前者提升的同时，后者大幅下降,土地集约利用仍有待向健康、良性方向发展。

（三）乡村空间过度粗放，城乡结构亟待调整

沈阳经济区农村居民点用地面积都远超国家标准规定的150平米/人，乡村建设空间布局散乱，土地集约利用水平偏低。城市远郊区存在大量空心村，西部地区农村居民点布局多且散，宅基地空置，东部集中在山脊农田和道路两侧，空间发展受限，土地利用相对集约。

（四）城区快速低质扩张，空间利用协调度低

沈阳经济区快速土地城镇化地区主要集中在中部平原地带，以各市市区和环沈阳市县为代表。除沈阳市区外，大部分市区的土地集约利用程度不高，城镇空间利用优势未显现。多数城市市区近年来城镇建设空间质量虽有小幅提升，但城镇扩张侵蚀非建设空间的强度不降反升，土地城镇化的负向效应显著，致使各类空间利用不协调。

（五）重点开发优势未显，生态保护力度不足

沈阳经济区重点开发区分布在中南部地区，国土开发强度和土地城镇化率均处于平均水平。目前重点开发区中绝大多数市县仍以农业生产功能为主导，与其重点进行大规模工业化、城镇化开发的功能定位存在一定差距，城镇建设空间的主体功能优势还未显现。尽管重点生态功能区中自然生态空间质量均相对较高，但近年来东部区域内各县自然生态空间质量呈现不同程度下降。

二、沈阳经济区土地城镇化质量提升对策建议

（一）集约化：工矿用地整合升级，乡村空间减量瘦身

1.调整产业用地空间布局

整合现有工业园区和开发区，优化产业用地空间布局，科学确定产业集聚区规模和范围，促进园区向城镇集中，企业向园区集中。

2.促进低效产业转型升级

全面清理低效工业用地，建立健全工业用地退出机制。对现有工业园区和开发区进行全面清查，按照保证重点、区别对待、有保有压的原则，对闲置土地进行收回和处置，并鼓励企业进行低效用地再开发，支持企业提高开发强度和容积率，促进低效、低端产业用地逐步退出。

3.积极开展乡村空间整治

以乡村建设空间减量化为目标，积极开展乡村空间整治，分类引导乡村聚落归并，重点发展保留的中心村，稳妥撤并自然村，适时拆除空心村，逐步优化村庄用地布局。

（二）适度化：城镇空间理性扩张，人地关系协调发展

1.划定开发保护双向边界

科学划定城镇开发边界和城镇周边永久基本农田边界。依据区域自然地理条件、城镇发展现状、资源环境承载能力，因地制宜划定城镇开发边界，充分协调各类空间规划中规模控制和约束性边界。合理利用边界内的新增城镇建设空间，加强对存量建设用地的挖潜利用，禁止边界外除独立选址建设项目外的各类建设行为。同时，完成城镇周边永久基本农田划定任务，通过刚性约束，实现开发与保护的双向控制，逐步形成合理的空间开发格局。

2.提高新城新区发展效率

严格规范新城新区建设，整合城镇发展空间，控制新城新区数量，提高新城新区发展效率和质量。对符合规划已建成的新城新区，加快产业和人口导入，吸纳过剩的房地产库存，完善公共服务设施建设，实现从粗放走向集约、从低效迈向高效的发展转型。

3.全面落实农业人口转移

健全农业人口转移制度，按照《辽宁省人民政府关于推进户籍改革的意见》，放开小城镇落户限制，逐步使符合条件的农业转移人口落户城镇。

4.促进土地城镇化方式转型

转变以侵占非建设空间为主导的土地城镇化方式，将乡村建设空间整治作为新增城镇建设用地的主要来源，因地制宜探索就地城镇化、就近城镇化等新型土地城镇化方式。

（三）绿色化：绿色空间增量提质，适度补偿重点监测

1.推进绿色生态城区建设

拓展城镇绿色生态空间，推进绿道网建设，维护城镇山清水秀景观，因地制宜调整城镇建设空间、农业空间和生态空间布局，逐步形成结构合理、功能互补的绿色生态空间格局。推进城镇水岸景观建设，在连绵山体、主要河岸海岸、交通干线两侧建设多层连片的绿色生态景观长廊，推进森林进城、森林围城。

2.加快建设生态安全屏障

构建以东部山地生态屏障、西部丘陵生态屏障为基础，以辽河流域生态走廊为骨架，以省级以上自然保护区、风景名胜区、森林公园、重要湿地为节点的生态基础设施格局。严格控制工业化和城镇化开发，提升区域生态服务功能。

3.建立耕地生态补偿机制

建立耕地、生态空间保护补偿机制，从土地出让金、新增费、耕地占用税等资金中提取一定比例设立绿色空间保护基金，根据不同质量、区位的生态用地的空间发展权价值或非市场化功能价值，合理确定补偿标准区间。

4.实施绿量动态监测评估

探索科学、快速、精确的绿量动态监测方法，建立绿量动态监测评估体系。定期对全域范围内的农作物生长情况、绿色植被数量以及质量进行监测。

（四）协同化：中心城市辐射带动，城乡统筹同步提升

1.发挥中心城市扩散作用

强化沈阳中心城市功能，围绕沈阳核心区建设，健全以先进制造业、战略性新兴产业、现代服务业为主的产业体系，提升要素集聚、科技创新、高端服务能力，逐步将沈阳建设成为国家中心城市和国际化大都市。

2.加快培育区域新增长极

在发挥沈阳中心城市扩散作用的同时，打造区域新的增长极，全面提升区域空间利用质量。按照省委、省政府的部署，把沈抚新区打造成辽宁新一轮振兴的重要经济增长级，在产业发展上全力构建一体、两翼、五区的协调互动发展新格局。鞍山和营口作为辽中南城市群中的特大城市和港口城市，具有先天优势和后天发展潜力。鞍山市依托鞍钢，推进传统产业向中高端迈进，全力打造经济隆起带和黄金连接带，从区域发展理念、产业结构调整上做好“互补发展”和“融合发展”。营口作为沈阳经济区重要的出海口，发挥辽宁自贸区营口片区的作用，利用临港优势，立足渤海，面向东北亚，加快建设环渤海重要的临港产业基地和现代化港口城市，力争成为区域发展的重要增长极。

3.促进城乡实现均衡发展

城乡统一规划、全盘考虑，兼顾公平与效率，使城乡在整体上实现和谐共进、均衡发展。通过新农村建设的各项工作，做大做强中小城镇，特别是小城镇，使其成为承接城市影响、协调农村发展的有效集聚中心。同时，抓好农业产业化，着力培植农民增收产业，以县域经济发展为引导，选择适合本地发展的特色农业产业，从政策上、资金上等予以重点扶持。积极发展非农产业，通过农副产品深加工和发展轻工业产业，提高经济效益，促进城乡良性互动、共同发展。

4.统筹国土空间协调利用

推进城乡建设空间、农业生产空间、自然生态空间协调发展。树立绿水青山就是金山银山的发展理念，土地城镇化既要适度开发建设，提高城镇空间利用效率，又要充分保障腹地“山水林田湖”共同体的安全。强化国土空间综合管控，在探索“两规合一”的基础上，逐步建立建设与保护并行的空间规划体系和管控规则，实现国土空间“一张蓝图”的全要素布局和综合管控。（作者系国土资源部公益性行业科研专项辽宁“一区一带”土地城镇化质量提升技术研究(201411015)项目组成员）