土地整治促进农村发展的思考

文/辽宁省土地整理中心 刘 刊 李虹晔

土地整治促进农村发展的思考

文/辽宁省土地整理中心 刘 刊 李虹晔

“十三五”是全面建成小康社会的决胜阶段，土地整治及相关涉农项目建设，是促进广大农村地区脱贫攻坚，共同建设小康社会的重要途径和手段。本文就如何整合相关涉农资金与项目，更好的发挥土地整治在促进农村发展中的作用提出了几点建议。

一、我国农村发展现状

改革开放以来，随着家庭联产承包责任制的不断巩固和完善，改变了农村经济格局的同时，奠定了经济发展和后续改革的基础，调动了农业生产者的积极性，为我国农民脱贫起到了重要作用，推动了农业生产的快速发展，极大地改变了我国农业生产和农民生活。2006年，农业税全面取消，对于减轻农民负担、增加农民收入，调动农民生产积极性，巩固农业基础地位，促进城乡统筹发展具有重要意义。党中央、国务院一系列强农惠农政策的颁布实施，让农村发展面临前所未有的历史性机遇，对于改善农村生产生活条件、促进农村经济快速发展、农民持续增收发挥了重要作用。

同时也要清醒的看到，农村发展还面临诸多问题：土地特别是耕地资源不断减少，人多地少给农业发展造成严重威胁；耕地质量退化、空气污染、灌溉水污染、酸雨等成为影响粮食产出率和农产品质量的重要因素；农村剩余劳动力过多，农业很难实现规模经营，直接影响农产品商品率和劳动生产率的提高；农产品生产成本不断上升，收益持续下降，农业的比较优势相对较弱；水资源缺乏及污染问题，成为制约农业发展的主要因素。

二、农村土地整治发展现状

土地整治源于土地管理法第41条中的土地整理，自上世纪90年代发展至今，土地整治的内涵不断拓展，功能不断完善，在保护耕地、促进土地节约集约利用方面发挥了不可替代的作用。

当前，农村土地整治呈现出以下特点：

1.土地整治目标由以增加耕地为主，逐渐发展到保障粮食安全、促进城乡统筹发展、保护和改善生态环境等多目标并重。

2.土地整治的战略地位不断提升。土地整治规划上升为各级政府批准、部门发布实施,土地整治任务成为各级政府履行耕地保护责任的重要组成部分；土地整治工程技术人员成为首个正式列入职业分类大典的土地类职业。

3.土地整治的投资渠道不断拓宽。土地整治项目投资由以新增建设用地土地有偿使用费为主，拓展到新增建设用地土地有偿使用费、用于农业开发的土地出让收入、耕地开垦费、土地复垦费等多种资金渠道，连同相关涉农部门用于高标准农田建设的专项资金、社会资本投入等,土地整治资金已经突破了国土部门专项资金的范畴。

4.土地整治公众参与度与群众满意度不断提高。经过多年实践探索，土地整治活动引进了公众参与制度，从规划到实施的各个环节，涉农部门、乡镇政府、农村集体经济组织、土地相关权益人等主体广泛参与，对于优化项目规划方案和保障工程质量起到了积极作用。

通过土地整治项目建设，有效解决了项目区及周边农业基础设施条件差、农民生产生活不变的问题，服务和促进了农村发展、农业提质增效、农民增收，群众对农村土地整治，特别是高标准农田建设的整体满意度明显提高。

三、土地整治在促进农村发展中发挥的作用与不足

(一)土地整治促进农村发展过程中发挥的作用

1.改善农村基础设施和生产生活条件。通过土地整治,特别是高标准农田建设，项目区田间道路通达度达到90%以上，改善了农村交通条件，提升了农民生产生活便利度；新建和改建农田灌排工程，提高了灌溉和排水标准，改善了农田灌排条件。

2.促进农业提质增效、农民增收。通过土地整治，提升耕地质量，引导农业适度规模经营，为现代农业发展奠定了坚实基础；通过高标准农田建设，提升农田抵御自然灾害的能力，稳定了粮食产能，农民通过粮食增产、项目建设过程务工、承包经营权流转等多种方式增加了收入。

3.保护和改善农村生态环境。通过土地整治,减少了水土流失面积，促进了沙化和盐碱化土地治理，有效改善了项目区及周边农田生态环境,提升了农田防护能力。

(二)存在的不足

1.缺乏统筹规划，与相关涉农项目、资金整合不到位，多头规划、多方投入，项目实施和资金投入零散且容易重复，缺乏聚合效应，各项涉农项目对农村地区发展的整体推进效果不明显。

2.项目管理和资金拨付审批环节繁琐，项目实施周期较长，投资见效慢；项目总投资中用于测量、设计、审核及缴纳税费等支出比例较高，挤占用于工程投入的费用比例。

3.土地整治在改善耕地质量方面仍然存在短板。在土壤改良、农药及化肥用量调节、土地污染治理、盐碱及沙化土地防治等方面未能有效发挥作用，或者发挥作用不大。

4.项目建后管护不力。管护经费没有保障，工程维修管护不到位或不及时，使用年限达不到设计要求，不能发挥长期效益。

四、土地整治促进农村发展的建议

1.由各级政府主导，统筹涉农规划，整合涉农资金，一张蓝图绘到底，整体规划、共同投入，各负其责，共同加强农村基础设施建设，促进土地节约集约利用，改善农村生态环境。

2.改革项目管理方式，减少中间环节，压缩用于支付中介费用的成本，提高项目资金用于工程建设的比例；推广农民自建、财政奖补及社会资本参与投入和建设管理等土地整治实施模式，鼓励和引导土地适度规模化经营，充分调动受益主体参与土地整治的积极性和主动性。

3.研究制定土地整治专项资金使用管理办法，修订土地开发整理项目预算定额标准。当前，新增建设用地土地有偿使用费由政府性基金预算转列为一般公共预算后，建议研究制定新的土地整治专项资金管理办法，替代财政部、国土资源部2012年印发的《新增建设用地土地有偿使用费资金使用管理办法》；修订土地开发整理项目预算定额标准，拓展土地整治专项资金支出范围，将土壤改良、建后管护与利用经费纳入项目预算范围。

4.加强项目建后管护，提高管护经费投入。按照谁受益、谁管护原则，分类落实工程管护责任，将农田、灌排设施、道路、防护工程等移交给受益主体或专门机构进行管护，明确管护责任人、管护责任与权益，签订管护协议；拓宽管护经费来源渠道，建议研究探索出台办法，将项目招标结余资金、不可预见费等用于项目后期管护经费。