放权并非“放水”，增效不是增量

日前，《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》（以下简称《决定》）公布，在社会上受到了高度关注：下放用地审批权会影响耕地保护红线吗？房价地价会上涨吗？城市会重走“摊大饼”的老路吗……对这类猜测，一些业内专家强调，国务院决定授权和委托下放用地审批权，是为了增效而不是增量，是为了放权而并非“放水”，其主要用意和目的是要提高工作效率，提升用地审批速度，改变以往土地审批时限长的弊端，让“放管服”改革的成效落到实处，把审批放下去、把监管抓上来。这次国务院下放用地审批权，放出来的是效率和调整范围，而不是放开约束规模和限制指标。

非试点省份用地审批权下放较为审慎

《决定》的一项内容是授权，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项和国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围内，按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院授权下放给各省、自治区、直辖市人民政府批准。这是一项全国普惠的授权，各省级人民政府均享有。另一项内容是委托，将永久基本农田转为建设用地和永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的土地征收审批事项，国务院委托部分试点省、自治区、直辖市人民政府批准。

对此，中国国土勘测规划院地政研究中心高级经济师卢曦表示，具体来看，这两项内容中共涉及四类情形：第一类是对国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围内，按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地；第二类是在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地；第三类是将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项；第四类是将永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的土地征收审批事项。前两类土地审批权由国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准，而后两类土地审批事项由国务院委托给部分试点省（区、市）人民政府批准，试点期限为一年。

中国土地估价师与土地登记代理人协会副会长岳晓武表示，此次《决定》全面下放了8个试点省（市）的用地审批权，包括用地预审和先行用地审批；对其他省份则是把《土地管理法》中的授权机关进行了明确，赋予了省级自然资源部门部分用地预审权。

对于北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆8个试点地区而言，审批权改革力度确实比较大，这预示了今后用地审批改革的方向。试点期限内，8个试点辖区内的所有农用地转用和土地征收，包括“圈内”（“圈内”即土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内的土地）批次转用、圈外单选项目农用地及基本农田转用，永久基本农田和其他超过面积权限的土地征收等，都由地方人民政府审批，不用再报国务院审批。

对于非试点省份而言，用地审批权下放较为审慎。今后8个试点省份之外的其他省份建设用地的各项审批权限可以理解成以下几部分：一是“圈内”批次农用地转用，省会城市和100万以上人口城市由省级政府审批，其他城市由省政府或其授权机关批准，村庄、集镇批次转用可由省政府授权的设区市政府审批。二是圈外单独选址项目农用地转用，涉及永久基本农田的，报国务院审批；不涉及永久基本农田的，报省政府审批。岳晓武强调，由于耕地的80%以上划入了永久基本农田，单选项目实际上很难避开永久基本农田，实际上绝大部分单选项目，特别是水利、交通等线性工程用地转用仍须报国务院审批。三是土地征收不变，征收永久基本农田、超过35公顷耕地或超过70公顷其他土地的，要依法报国务院批准。

进一步深化“放管服”改革 提升地方用地自主权

关于《决定》的作用和意义众说纷纭：有人说是为了土地财政，有人说重在乡村振兴，还有人说是为了应对疫情后的基建项目……那么，在业内专家看来，《决定》有哪些意义和作用呢？

“《决定》可能将改变国家二十多年来的计划管理用地模式，使刚性的审批制度转变为相对柔性的指导性管理制度，进一步做实了深化‘放管服’改革。”在卢曦看来，《决定》有利于管理层更好地调整职责。下放一定的审批权，可以让国务院和自然资源部将工作重心从强化审批转移到强化监管上来。同时也使省级人民政府担起职责，实现了审批与负责的责权统一。“《决定》能充分调动省级人民政府的积极性和创造性。省级政府在促进经济发展和调整年度用地供应计划上有了更大的自主权，对优化管理流程、提高审批效率、发挥地方政府效能等都是十分有益的。省级政府离市县区更近一些，能及时掌握市县用地情况，也能直接监督基层，有利于土地审批由指标控制变为用途管制，更有利于优化各地的空间布局。”

山西省阳城县自然资源局工作人员赵云雷表示，《决定》能让国务院和自然资源部腾出更多精力从宏观上作决策，从耕地保护红线，生态保护红线，城市边界线“三线”上严格把控，从督察上促使地方强化监管，依法问责垫后，这样会更有利于耕地保护和地方发展。他期待这种审批权的下放，将来能纳入法治轨道，依法管理。

岳晓武表示，简化用地审批层级，提高土地审批效率，对于提升地方用地自主权、科学规范用地等都有积极意义。在规划、计划等宏观控制的前提下，将具体建设用地的审批权赋予地方，可以让地方有更自主、合理安排土地利用，同时减少上报国务院审批的流程，可以提升审批效率，减少程序性违法用地的产生。

还有业内专家认为，《决定》将有利于进一步消化存量土地资源，提高土地利用效率。存量土地产生的原因比较复杂，但城市批次建设用地是造成这一现象的根源之一。近些年来在计划指标用地制度管控下，一些地方为了不浪费稀缺的用地指标，在没有具体用地项目的前提下，每年都通过按土地利用年度计划集中分批次，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地。因此，便出现了所谓的“批而未用”“批而未供”的土地现象，造成土地闲置问题。这次国务院下放用地审批权至省、自治区、直辖市人民政府，将有助于盘活存量土地，提高土地管理效率，也可盘活部分存量土地。各地再也不用为了赶进度、赶时间报批土地了。据悉，自然资源部最近也提出了改革土地计划管理方式，不再采取因素法分解指标，实行土地要素支撑跟着项目走等。这些举措都将进一步助推加大土地的盘活力度。

放权并非“放水”用地规模并未放宽

《决定》出台后，有些人担心土地供应会“放水”，会影响耕地保护红线，城市会重回摊大饼的老路，对此，岳晓武认为，放权并非“放水”。《决定》明确各省、自治区、直辖市人民政府要按照法律、行政法规和有关政策规定，严格审查把关，特别要严格审查涉及占用永久基本农田、生态保护红线、自然保护区的用地，切实保护耕地，节约集约用地，盘活存量土地，维护被征地农民合法权益，确保相关用地审批权“放得下、接得住、管得好”。各省、自治区、直辖市人民政府不得将承接的用地审批权进一步授权或委托。岳晓武进一步分析，这意味着用地审批的内容和标准并未发生变化，地方政府在审批用地时，仍要严格执行国土空间规划和土地利用计划，严格控制占用农用地特别是永久基本农田，严格保护生态红线，严格维护被征地农民合法权益，因此，不能像一些人那样过度理解或曲解文件意思。

卢曦认为，获得试点权的省（市）是在调整永久基本农田的布局位置上，得到相对大一些的权限，为能够高效及时使用土地带来一些便利，为支撑高质量发展提供了一些服务，绝不是放大了建设用地的增量和数量。虽然国务院将用地审批权下放，但是国务院也将建立审批工作评价机制，根据土地管理水平综合评估结果，动态调整试点省份。因此，各省（区、市）在执行方面应认真对待，严格保护耕地、节约集约用地，适度把控工作尺度。同时，也须增强土地管理工作水平，特别是在基础性工作建设上要更加重视。如加强基础数据建设、卫片影像存储、变更调查数据更新及有效提取工作等。综合评估将倒逼地方加大投入，建立健全基础工作平台，为用好管好稀缺的土地资源服好务、站好岗。“不能一管就死，也不能一放就乱，地方亟待提升用地审批能力，否则也不排除出现审批不如以前快的可能性。”卢曦说。

具体来说，放权并没有放宽用地“规模”。一些人担心会影响保护18亿亩耕地红线，会重新刺激土地财政等都是多虑了。在下放审批权试点中，并未放开建设用地指标，用途管制还在继续坚持。

耕地保护是用途管制的基本任务和核心目标。《土地管理法》规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途。地方各级政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。这些没变，基本任务和核心目标就没变，用途管制还得继续坚持。

与此同时，耕地占补平衡任务考核不变。可以说，无论什么地区、什么项目，耕地占补平衡指标还是硬任务。依据现有的耕地占补平衡规定，占用耕地后，需要做相应的补充。非农建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。

此外，房地产项目难以受益。《决定》中，对土地指标要优先用于国家战略性产业项目的表述，等于把房地产开发项目排除在外了。目前房地产项目在各地也都不能列入重大产业项目范畴。所以，人们需要进一步提高认识，理解《决定》精神，懂得国家对永久基本农田保护和严格控制耕地占用的基本方针并没改变。防止过度依赖房地产发展的政策导向并没改变。（中国自然资源报）