自由裁量权的嵌套结构与腐败窝案的生成逻辑

储建国 包涵川

（武汉大学政治与公共管理学院，武汉430072）

自由裁量权的嵌套结构与腐败窝案的生成逻辑

储建国 包涵川

（武汉大学政治与公共管理学院，武汉430072）

在当代中国政治生活中，腐败常常以窝案的形式出现，它与政府当中的自由裁量权的嵌套结构有关。这种权力结构以自由裁量性、嵌套性以及一定条件下能够非正式化运作为主要特征，它使得政商关系中的腐败活动倾向于以各个主体之间相互配合的方式进行，还在一定条件下诱使官员为求晋升而层层行贿，形成人事腐败窝案。面临着强有力的外部激励和控制，自由裁量权的嵌套结构内部可能会产生服务于官员私人非法利益目标的、以非正式手段维持的网络，这种网络是腐败窝案的要素之一。未来的治理思路在于，对于自由裁量权的嵌套结构既限制又利用。

自由裁量权；嵌套结构；腐败窝案；反腐败

一、中国的腐败窝案何以生成

一般而言，腐败是官员通过公共权力谋取私人利益的行为。该“公共权力-私人利益”的分析框架出自于世界银行，并成为了目前全球最为通行的对于腐败的定义之一，国内的相关研究也多有采用。然而，这个定义在中国的具体适用性仍值得进一步探讨，首先，要明确“利益”一词的内涵。腐败不仅涉及到物质收益，也经常涉及到官员对于包括权力、地位、荣誉等各个方面的获益；其次，这个定义没有完全说明腐败活动过程的特征。腐败活动必须包含对正式规则的僭越。结合中国政体的特色，这种正式规则不仅要包括法律，显然也应包括党纪和其他有关规定。就此来看，本文之中的腐败可以被定义为官员凭借公共权力，以僭越法律、党纪和其他有关规定的方式，谋取私人物质利益和权力、地位等其他非物质收益的行为。

当今中国的反腐败工作所要面对的基本现状之一就是腐败窝案多发，腐败窝案也可以被称之为集体腐败、共谋式腐败或者团伙式腐败等，其中的一些大案诸如“郴州腐败窝案”、“山东商人‘行贿日记’案件”、“山西官场地震”、“四川腐败窝案”等成为了全社会热议的焦点。通常来说，这种腐败类型可以被定义为多名官员结成同盟、共同进行腐败活动的行为，但是，这个定义仍有待于进一步深入探讨。在现实当中，中国的腐败窝案常表现出以下特征（傅江景，2000；刘圣中，2005）：（1）腐败窝案中不存在十分明确的“团伙利益”，各方多为一己之私展开腐败活动；（2）腐败窝案的官员网络没有明确的正式规则贯彻其中。相反，官员之间联系松散，以非正式手段主导网络运行。不存在类似于黑手党（Mafia）一样的严密规则化的组织形态。除此之外，Andrew Wedeman（2013）和段小力（2015）还发现商人也会配合官员进行腐败活动。据此，对于本文涉及到的腐败窝案而言，一个更为准确的并符合中国化的定义是，在商人或其他社会成员可能参与、配合的条件之下，多名官员为各自利益，按照非正式规则展开的合伙腐败行为。就此来看，部门或单位腐败行为（多以部门乱收费为主要特征，行为指向部门利益的腐败类型），尽管也牵扯到了多名官员，但不构成严格意义上的腐败窝案，而且随着税费管理改革的逐步进行以及行政技术的进步，这种腐败行为在中国已经不断减少（Kilkon Ko，2012），下面的讨论也不再涉及到这种部门腐败的类型。

那么，为什么中国会出现这种腐败窝案？要回答这个问题，首先有必要关注对于腐败成因的一般性探讨，当今揭示腐败成因的研究，多数采用了三种比较主流的视角：（1）“寻租理论”。腐败源于市场经济转轨过程中政府垄断经济资源，刺激了经纪人采用行贿方式获取非法利润，这是一种经济学的视角（倪星，1997；过勇、胡鞍钢，2002等）；（2）“权力制衡”。“不受制约的公共权力必然腐化”成为了这种视角之下的一个经典命题，据此，腐败源于公共权力的滥用，这是一种政治学的视角（汪凯，2005；何增科，2008等）；（3）“委托-代理理论”。腐败源于委托方的信息不充分从而难以监督，以及由主观和客观条件造成的委托方和代理方的目标不一（程同顺，2004；倪星，2009等），这是一种管理学的视角。这三种视角在廉政研究中应用最多，各有特色，也具备相当程度上的解释力，但是他们较为笼统，只能概要地揭示腐败的成因，却显然难以详细说明腐败为什么会以团伙合谋的形式发生。而专门针对中国腐败窝案成因的论述，国内外学界大概有四种解释：（1）传统的政治资源促成集体腐败的发生。人情社会、差距格局和易受他人影响的心理取向导致并扩散了腐败行为（汪明亮，2011），“圈子文化”使得官员之间形成了恩护关系，促使腐败窝案形成（储建国，2014）。另外，Ling Li（2008）还指出，人情文化能够降低腐败的心理成本，使腐败行为“正当化”，集体腐败以此逻辑是更加“合情理的”；（2）腐败窝案产生于“利益同盟”。一些学者探讨了“经济实体-政府部门”存在的共同利益关系，并认为这种同盟关系导致了大量官员和商人互动频繁，并容易出现非法联系，各方为各自利益从而合谋进行腐败活动（刘圣中，2005；Shwan Shieh，2006；Jiangnan Zhu，2012等）；（3）腐败窝案是“权力碎片化”的结果。相对独立、封闭的权力单元构成了特殊的权力配置基础，这种独立性和封闭性为合伙腐败创造了条件（储建国，2014）；（4）腐败窝案的产生是“理性人”的权衡结果。Ting Gong（2002）和雷震（2013）先后指出官员在“成本-收益”权衡的基础上为降低风险和成本，获取更大的腐败收益，会倾向于采用共谋的方式进行腐败活动。

可以看出，当前的研究从宏观到微观、从经济到政治再到文化，揭示了腐败尤其是腐败窝案成因的许多方面，但是这些视角也有其白璧微瑕之处，理由在于以下两点：（1）对于腐败窝案结构和过程的研究应适当结合。一方面，集体腐败的产生离不开一定结构的塑造，特殊的制度结构和文化结构影响了主体的行为方式；另一方面，腐败窝案网络的形成反映了各个主体之间动态的协作关系，显然应融入过程研究的范式。这样看来，当前的研究成果，如“权力碎片化”和“文化背景”等解释路径重视了腐败窝案发生的权力结构和文化结构，却没有充分揭示这种结构是怎样使官员合谋腐败的，而“利益同盟”和“理性权衡”等解释路径虽然重视了动态过程，却没有详细讨论这种过程的结构背景。两种范式应该取长补短，结合起来。（2）根据前面对相关概念的界定来看，以窝案形式发生的腐败，本质上可视为一种官员行为，这种行为必须发生于一定的政府环境之中，而政府的本质是与公共权力密切联系的政治组织。因此，要剖析腐败窝案的成因，就要探讨其背后政府内部治理环境的特征，特别是与之高度相关的权力结构特征，并进而分析在这种特征影响之下，腐败产生、扩散现象的具体过程。可以从文献回顾中看到，这方面前人的研究相对不多，较少有相关论述是在政府治理背景之中展开的。

总而言之，在政府治理的背景中讨论腐败窝案背后的结构以及这种结构之下的形成过程是十分重要的，这也是本文关注的主要问题。以下将首先简要说明政府中自由裁量权及其主要结构特征，揭示腐败窝案产生的政府制度背景，在这基础上结合具体案例详细说明促成腐败窝案发生的具体过程机制，论述自由裁量权的结构特征是如何运作的，最后提出一些关于治理对策的思考。这不仅结合了结构分析和过程研究的长处，也将研究纳入到了与腐败窝案高度相关的政府治理环境之中，亦可在此基础上和以往的腐败和腐败窝案的研究展开互动，共同将这一话题的研究推向深入。

二、自由裁量权及其嵌套结构：腐败窝案的核心要素

（一）自由裁量权

自由裁量权这个概念来自于行政法学领域的“自由裁量行政行为”，在目前的行政法和政府管理领域中多有采用。关于这个概念，一个较为权威的定义出自中国社科院法学研究所编纂的《法律辞典》（2004），他指的是法律规范仅对行为目的、行为范围等作原则性的规定，而将行为的具体内容、条件、标准、幅度、方式等留给行政机关自行选择、决定而实施的行为。而在政府治理领域的相关代表性研究中，曹正汉（2011）认为，下级官员只要不违背上级所定大政方针，均可以因地制宜和更为灵活地行使权力，这实质上也是对自由裁量权的一种描述。而在“行政发包制”模型中，周黎安（2014）认为，上级官员有正式权威和剩余控制权，并且往往关注事务完成的结果，而对下级是否严格按照程序则较少关注，以此，下级官员以拥有自由裁量权的方式掌握了较多的实际控制权。综合上述研究，自由裁量权可以被理解为在承认上级权威以及遵守上级制定的原则性纲领的前提下，在一定程度上，下级官员在执行过程中拥有的自行其是、灵活变通权力。

中国官员拥有的权力具有自由裁量性，它意味着，在政府和社会治理中，官员能够在一定程度上灵活运用规则。这种自由裁量权既源于党政关系下强力政治核心主导了政府的运作，也是作为后发国家的中国快速推进现代化的必然选择。广泛分布的自由裁量权一方面能够塑造“强政府”，为经济和其他社会事业建设提供支持，但在另一方面由于它在一定程度上不受制约的特性，为官员以权谋私提供了空间。

（二）自由裁量权的嵌套结构

这种自由裁量权必须层层下放，因为大量的具体治理任务显然不能够由中央和上级官员直接承担和亲力亲为。但是这种自由裁量权的下放具有一定的风险性，由于自由裁量权以自行其是和灵活变通为特征，下级官员可能会利用权力削弱上级的权威，损害整体的治理目标。为此，中国存在着对自由裁量权的内部管制机制，例如对于下级承揽的行政任务的检查验收权、行政事务的最终决策权、任意的干预权等。不过，在各种方式中，与腐败窝案产生最为相关的方式则是“一把手”对人事行政权的牢牢掌握，这体现在“一把手”能够在下属官员提拔过程中的动议、推荐、考察、讨论决定等各个环节起主导作用。凭借这种权力，据笔者在某机关的田野调查，“干不好就别干了，有的是人干”经常成为部门“一把手”有效威慑下属官员的话语，这有效增强了“一把手”对下级的控制。另外，目前的政府治理采用的是“下管一级”的管理原则，①这使得上下之间人事行政权多存在于上级官员和中级官员，中级官员和下级官员等相邻层级中。综上，实践中不仅产生了曹正汉（2011；2014）所指出的“上级管人，下级管事”现象，还由于“下管一级”的运用使得官员对于“顶头上司”唯命是从，出现了“向直接上级的负责制”（周雪光，2013）。以“上级‘一把手’——中级官员——下级官员”的简单理想状况为例，在这种人事行政体制之下，上级可以通过能够左右中级官员仕途生涯的方式，实际成为中级官员掌握的自由裁量权的上层控制者，而中级官员，特别是部门中的“一把手”也能够采用类似的方式有效控制了下级官员手中的自由裁量权。而在此基础上，上级也可以越过中级对下级官员进行有效控制；但是，另一方面，上级对中级、中级对下级都无暇干预后者在各种较为具体任务中的权力行使过程，任何相对居于下级的官员在受到上级控制的同时也会拥有一定范围内自行其是的权力。以此，上级“一把手”的意志必须靠中级的自由裁量权才可以贯彻，中级官员和下级官员之间亦然。

上述逻辑便形成了政府治理中自由裁量权的嵌套结构。“嵌套”一词原是图像和表格处理领域中的术语，指不同图层或表格之间的镶嵌和套用。这里借指政府管理中的自由裁量权单元之间的镶嵌和套用，大的自由裁量权单元控制着小单元，小的自由裁量权单元又统辖着着更小的单元，如图1所示，每个黑色实线方框可视为一个自由裁量权单元。

图1政府内部自由裁量权结构模式

图1 中显示了自由裁量权的嵌套结构，可以发现不同权力单元之间相互联系，互相之间在一定程度上“牵一发而动全身”。这种权力结构实际上催生了官员之间存在的依赖关系，简而言之，由于相对居于上级的官员统辖了自由裁量权，相对居于下级必须唯上级马首是瞻，又由于相对居于下级官员分享了大小不等的自由裁量权，这些上级官员也必须在具体工作中依靠下级。当这种关系跨越多个层级的时候，就出现了上级和中级官员相互联系，中级和下级官员密不可分的现象，重要的行政事务需要各个官员配合完成。必须指出的是，图1只是一个简单模型图，在实践中这种嵌套的自由裁量权网络会由于现实行政事务的复杂性、政府层级增多导致的治理任务自上而下多次分解、经常性的专项治理运动、以及政府治理中的“条块分割”结构等因素显得更为复杂，相应地，实践中的官员联系网络也会比图1之中复杂得多。

这种嵌套结构也是一种中性意义的政治现象，可以发现，它既实现了上级对下级的有效管辖并使得下级官员不能轻易损害上级目标，又保证了下级官员能够凭借授权独立工作进而保证了其积极性，是一种兼顾积极性、高效性和稳定性的结构。但是，由于这种嵌套性结构创设了官员之间的密切联系，许多违规操作也会倾向于以多方配合的方式进行，为腐败的扩散创设了环境。

（三）以非正式规则运行的自由裁量权及其嵌套结构

结合自由裁量权的特征，它既能够以正式规则运作，又能够在一定程度上对正式规则进行灵活变通，使其以非正式化的方式运行。实践中，自由裁量权及其嵌套结构倾向于以非正式的方式运作，与权力结构所面对的外部激励和控制模式有关。鉴于当今政府的治理任务主要为招商引资等经济发展任务和维稳任务，相应地，目前的官员激励一方面体现在以招商引资为主要内容的相对绩效考核及其相伴生的“晋升锦标赛”模式（周黎安，2007），另一方面体现在基层维稳工作中的出现重大隐患情况下的官员考核“一票否决制”。在招商引资中，相对绩效的考核意味着任务的完成上不封顶，多多益善，政绩优先。而在维稳工作中，政府必须要谨小慎微，预防社会风险。换言之，对于官员而言，他们必须不遗余力地发展经济，又要时刻防备潜在危机，这种激励带来的压力无疑是巨大的，是一种典型的强激励。而为了保证政府运作的稳定性，对于强激励下相互嵌套的自由裁量权动态运作的行政控制，只能是一种与之匹配的强控制。现实中，它不仅表现为量化指标考核以及上下级签订责任状等控制方式，还会经常表现为检查乃至“一杆到底”的彻查等动态化的控制机制。这种强激励、强控制的外部环境深刻影响了自由裁量权嵌套结构的运行方式，并同时产生了正反两方面效果：他虽然在一方面能够促使官员高效地完成工作，却在另一方面经常诱使官员为求晋升尽可能索要或被动接受难以完成的超额任务，还要时刻提防风险、如履薄冰，并用各种手段应对上级检查。进一步地，这导致了官员在全然的正式规则的框架之内难以有效开展工作，经常凭借自由裁量权利用非正式规则等“非常手段”加以应对，体现为合伙数字造假、上下打点迎检、上有政策下有对策等。由此，非正式化的运行方式就经常充斥于自由裁量权的嵌套结构之中，并帮助塑造了中国腐败窝案网络，这将在下文之中结合案例具体呈现。

综上所述，自由裁量权的嵌套结构是一种官员在不同程度上普遍拥有的，以官员能够一定范围内自行其是和能够在一定条件下以非正式规则为运作方式的，内部相互嵌套的政府权力配置结构。它以一定程度上的自由裁量、相互嵌套、一定条件下的非正式化运作为主要特征。这种权力结构是一柄“双刃剑”，既有助于快速推进现代化建设，达成多种积极的治理目标，却也为腐败特别是腐败窝案的发生创造条件。

以下将进一步讨论自由裁量权的嵌套结构在现实政治中的体现，以及这种权力结构促使腐败窝案产生的具体过程。一般而言，中国的腐败窝案大多产生于政商互动和人事行政两个领域，这分别反映了政府和社会互动过程，以及政府内部行政过程中的廉政治理生态。下文通过三个实例加以分析。

三、自由裁量权的嵌套结构与政商关系中的腐败窝案

政商之间是当今腐败的高发领域，当今中国的商人和官员之间的行贿受贿案件经常波及多人。2014年曝光的深圳市沙头角海关涉腐案是一个典型的政商关系中的腐败窝案。截至今，已经查明有几十名官员涉及此案，根据相关报道，此案件的部门情节片段可被概述如下。

走私商人经常要靠行贿谋取利益，深圳沙头角海关某科长郑某某将科室人员分为三个组，分别关照“走私”车辆。在“执法”过程中，各环节“配合行动”，正如副科长卢某某供述说:“具体来讲，科长要同意、安排走私，副科长要对查验进行管理和监督，现场的关员要具体查验和放行，几个环节都必须配合好、协调到，缺一不可。”（吴伟东，2014）；（陈晓英，2014）在钱财分配中，根据各自岗位所承担的风险，按闸放行关员分得500元，当班副科长分得300元，该科负责人分得200元，其余200元作为科室经费。部分起初不愿参与腐败的官员一开始抵触，最后也逐渐适应、习以为常。因为，当大多数人都这么做时，少数人就不得不面临“站队”的问题。（赵瑞希，2014）针对一些举报，海关上级部门表示对下属行为毫不知情。在案件曝光后，各个科室的上级——沙头角海关关长吴某某和党委副书记陈某某也因参与腐败而落马。后经查证，吴某某受贿的35万元中就有21万元来自郑某某（赵瑞希，2014）。

沙头角海关腐败窝案的背后是自由裁量权及其嵌套结构。可以看出，案例中的海关官员能够在较大程度上自主决定放行和通过哪个商人，而不论其是否符合正常程序，还可以自主决定执法人员和执法过程中的分组，这正是官员权力具备一定程度上自由裁量性的体现。在此基础上，如案例中表明的，在沙头角海关中，各个副科长、小组长乃至员工都获得了大小不同的权力，这反映了自由裁量权存在着层次上的分解。但是，如前所述，下级的自由裁量权必须受到控制，以防止其损害上级的利益和目标，在这个案例之中，上级官员牢牢把握人事权的控制方式便通过官场中“站队”的现象体现出来了，下级官员如果不配合进行腐败活动便会被上级和附庸上级的同僚排挤。以此机制，郑某某能够控制下级的三个工作组，而在此同时，郑某某的人事前途受到了更上一级海关关长等人的控制，其行动同样受其制约，为此，他必须将所得的部分赃款上交以求得庇护。可以看到，郑某某所拥有的自由裁量权被牢牢地嵌入进上级主导的更大的权力单元之中。由此，自由裁量权既不断分解，又层层受到控制，在这种分解和控制之间，出现了前文所述的自由裁量权的嵌套结构。

这种自由裁量权的嵌套结构与政商关系中的腐败窝案息息相关。（1）政府权力具有自由裁量性使官员能够影响商业秩序从而进行腐败活动，这是政商关系中腐败窝案形成的首要条件。如同案例中所表明的，如果郑某某不具备查验放行中和调配工作人员过程中的自主权力，腐败活动显然是无法展开的。（2）自由裁量权的嵌套创设了官员之间紧密协作的关系，导致腐败活动倾向于以相互配合的方式进行，这是政商关系中腐败窝案生成的最关键一环。案例表明，由于自由裁量权存在分解，腐败活动的主导者（如郑某某）的意图必须通过下属的配合才可以实现，不仅需要将科室人员按照各个环节的不同进行“分组”，事后的赃款也需要按照事先的分工状况进行分成，而又由于下级的裁量权能够被有效控制，大多数下级官员为了保护政治前途，便会倾向于选择配合上级主导的腐败活动。而郑某某的上司是更大部门自由裁量权单元的实际掌控者，郑某某也会向上级行贿，以寻求保护和规避查处的风险，海关领导在受贿后便随之表示对腐败活动“毫不知情”，更多的官员乃至上级官员就这样参与到了集体腐败之中。（3）官员掌握自由裁量权不仅使官员能够受贿，还诱使企业能够运用行贿等手段牟取不正当利益，这种行贿通常也是多方行贿。正如Jiangnan Zhu（2012）指出，对于企业而言，行贿是具有高度风险性的行为，必须将包括“一把手”、下级工作人员在内的各个级别官员悉数俘获，才能够以最小的风险在最大程度上维护其非法利益。这也在本案例中侧面表现出来，企业虽然不一定直接将财物给予大小官员，但会通过主导腐败活动的一些领导官员（如郑某某）之手，向大小官员通通施以恩惠。

综合上述分析，在当今的政府治理中，存在着自由裁量权的嵌套结构，这种权力结构不仅使得潜在的腐败能够产生，还造成了在政商之间的腐败活动中，大小倾向于凭借各自掌握的权力相互协作，配合进行。从沙头角海关的案例中可以看出，这种政商关系中的腐败窝案过程在于商人主动行贿，“一把手”愿意并能够受贿，下级官员倾向于配合并参与，更上一级领导会进行庇护。个别的行贿受贿便循着这种机制扩大为集体腐败。一些备受关注的腐败大案要案，如厦门远华集团腐败窝案、山东商人“行贿日记”案等都有着类似逻辑，实践中，越是涉案巨大、情节严重的腐败行为，其背后自由裁量权的嵌套就更为复杂，腐败活动就必须涉及到更多的环节，并且以更多官员相互配合的方式进行，其情节就更加错综复杂、骇人听闻。

四、自由裁量权的嵌套结构与人事行政中的腐败窝案

除了政商之间的互动之外，人事行政也是腐败窝案的多发领域，这多表现为近年来频频曝光的买官卖官的案件，而自由裁量权及其嵌套结构同样是促成这种腐败类型的因子之一，这可以通过案例说明。数年前，茂名市爆发了震惊全国的官场地震，共有159人买官卖官，并相继落马，成为了人事腐败窝案中的典型案例。人事行政事务中，官员行贿的目的通常是晋升，而通过观察下级官员行贿的对象、行贿前后的职位变化，可以把握这些腐败案件的发生规律。首先，在相关材料的基础之上（深圳网，2015），茂名腐败窝案中，部分市级政府层面的涉案人员关系可被绘制成表1。

茂名市公安局局长（表中划线）在向市委书记行贿的同时，在其任职期间，这位局长与该部门下属之间也大搞买官卖官（赵扬，2011），如表2所示。

相关材料显示（深圳网，2015），在茂名市领导

表1 茂名腐败窝案中部分市级官员参与腐败前后的职务变化

表2 茂名腐败窝案中某公安局部分官员参与腐败前后的职务变化

与茂名所辖区、县（含县级市）行政官员之间也存在着行贿受贿和买官卖官的关系，如表3所示：

表3 茂名腐败窝案中部分区县级官员参与腐败前后的职务变化

一个县级单位（含县级市）同样存在腐败现象。以化州市（茂名代管县级市）为例，其中也出现了官员之间的合谋腐败行为，并为媒体频频曝光。而化州市的一些领导官员在接受下级官员贿赂的同时，也和茂名市的主要市级领导来往密切（财新网政经频道，2015）。

表1、表2、表3以及化州案例的简要论述共同体现了人事腐败窝案结构的纵向层次性，腐败官员的关系沿着“市级政府——市级政府具体部门”、“市级政府——县级政府——乡镇政府”、“县级政府——县级政府具体部门”、“部门内部上级官员——下级官员”等线索层层延伸。在每个层级之间，大量下级官员特别是直接下级官员向上级行贿，受贿方通常是部门负责人或部门中的个别权势人物，相关官员通常只是在受贿方的职权内部实现调动。概而言之，人事腐败窝案的结构根本上是纵向的，但每一个纵向的层次内部都会由于行贿方的众多从而横向地延展，从而使更多官员涉及其中。

这种现象出现的背后原因在于人事行政活动中的自由裁量权及其嵌套结构。与部分国家将人事行政权相对独立出来状况不同，中国的人事制度融入了政府制度之内，同样受到了政府当中广泛存在的自由裁量权嵌套结构的影响。首先，人事行政当中的权力具有自由裁量性。下级官员的升迁调动往往最终取决于领导的授意，实践中，“上之于下，爱则援破格之词，恶之则以成法相诘”成为了官场常态。其次，这种人事行政的自由裁量权也是具备嵌套结构的。这体现在上级领导掌管了对下属特别是直接下属的人事权力，下一级领导又掌握了对相应的更下一级下属的人事权力，大小权力单元一环套一环。如案例所表明的，市委书记能够决定市直机关和各区县领导的仕途，公安局长在被市委书记左右的同时，能够影响公安局内部官员的升迁调动。而县级领导在向上级买官的同时，也向下级卖官。由此，在这种自由裁量权及其嵌套结构的背景之下，人事腐败窝案的过程在于大多数下级官员为了晋升便会倾向于向上级行贿。上级也可能会向更上一级行贿打点，各级官员层层参与，个别买官卖官行为按照此过程演化成为了人事腐败窝案，也就造成了这种腐败案件的涉事官员出现了纵向上层级的拉伸和每个层级之间横向上延展的特征。

上述只是一个简单和理想化的分析路径，而以下几点使人事腐败窝案的结构会更为复杂，（1）中国存在着大量的副职，且副职多为“分管型”而非“辅助型”（朱光磊，2007），他们掌握实权并统摄具体一个或几个部门工作，介于上下级官员之间，在事实上造成了官员层级的增多，自由裁量权便出现了更多次的嵌套，②如上述案例表明的，副职参与腐败活动通常也是腐败窝案产生的重要一环；（2）如茂名腐败案件所反映的，官员贪腐的线索不仅会沿着“部——厅——局——处——科室”的“条状关系”层层拉伸，还会从沿着“省——市——县——乡镇”的“块状关系”不断延长，而“一把手”则同时成为了多个权力链条的交汇点或顶端。这种多个脉络，一个顶点的结构，使得自由裁量权的嵌套更为多重，人事行政活动中的行贿受贿行为更为复杂，并导致潜在的腐败线索沿着多个脉络分布。

五、自由裁量权的嵌套结构与腐败窝案的非正式网络

上述还不足以揭示腐败窝案形成的全部机理。理由在于，根据对前文对腐败窝案的特征论述来看，窝案的背后大多存在一种以非正式规则服务于官员私人目标的网络，这同样和自由裁量权的嵌套结构相关，并可以通过以下案例反映出来。该片段是本世纪初安徽阜阳腐败窝案形成的一条重要线索，根据相关的材料，可将部分情节整理如下。

王某某任阜阳市委书记期间，依“需要”制定发展规划。市统计部门一开始提出①GDP增长13%，但被认为“太低”，后调到15%，却仍未达王的期望。在“讨价还价”之后，王某某把未来五年经济平均增长目标定为22%（仍不是他理想的28%）（朱光磊，李利平，2007）。这种指标分解下去后，大小纷纷串通并相互“做工作”，串通造假，而具体手段便是通过各种名义上下打点。王某某及其下属为了满足GDP指标开始发展色情产业，他将自己的老下属调任为该市公安局局长，后者将相关提供色情服务的企业设立为“重点保护企业”，并得到王的称赞“有你办事，我放心多了”。而在上级调查期间，王某某和多名官员约定了攻守同盟，一些受过恩惠的企业家还表示要出钱保住王某某（东方法律在线，2015）。

自由裁量权并不是和正式规则完全相互排斥的，但会在一定条件之下为非正式规则的大量运用创造空间，这又在权力的嵌套结构之下涉及到了更多的官员，并且直接服务于大小官员的私人目标，成为了与腐败窝案高度相关的网络。结合案例，这一过程具体如下。

1.强激励和强控制的外部环境会使得官员为一己之私运用非正式规则应对某些行政任务。如同在案例中反映的一样，在官员拥有自由裁量权的前提下，官员可以自主决定经济发展计划等某些重要行政事务。尽管这些任务并不一定用非正式规则完成，但在当前“锦标赛”的晋升模式中，官员更倾向于索要或被动接受超额任务并只能用非正式的手段去应对，这可以体现为案例中的王某某不断讨价还价定出高指标并发展色情产业现象。而且，在频繁的检查活动特别是“一杆到底”的彻查之中，官员不得不用案例中的“攻守同盟”、官官相护等非正式手段掩盖已有的违规操作。

可以看出，在强激励和强控制条件下，行政任务便会超出正式规则的框架，框架以外的真空地带便只能由非正式规则主导了。虽然自由裁量权并不意味着对正式规则的绝对违背，但是强激励和强控制却可能使官员承揽不切实际的任务并时刻面临检查，从而只能寻求非正式规则等“非常手段”加以应付。显然，从案例中可以看出，为晋升从而满足“需要”是上述一切活动的缘起，这并非是为了公共目标，而是服务于官员的一己之私，还在相当程度上损害了公共利益。

2.在这种自由裁量权嵌套结构中，非正式手段的运作会波及到更多的官员。如前所述，自由裁量权的嵌套结构创设了大量重要的行政事务中官员之间的紧密联系并使得官员只有互相配合完成重要的行政任务。相应地，当非正式规则出现之时，它也会随着权力的嵌套结构不断传导，上级采用非正式手段也会激起下级官员用非正式规则实现上级的目标，也就是说，上级颁布的不合法任务也只能通过下级的非法操作才可以完成。正如案例中所反映的，王某某为发展色情产业，需要下属公安局长的支持，而公安局也会随之配合，将相关企业设定成“市重点保护企业”。以此机制，在实践中，非正式的规则会沿着自由裁量权的嵌套结构不断传递，最终形成较为庞大的、波及更多人员的、充斥着非正式化权力技术运作的官员网络。

综上所述，在外部的强激励和强控制并举的外部条件下，官员会凭借自由裁量权寻求服务于一己之私的非正式规则，这种非正式规则便可能会循着嵌套结构催生出官场中的密谋化的非正式网络，该网络与腐败窝案有着密切的联系。一方面，这本身就是腐败窝案产生的基础，两者具有契合性。如案例中显示的，官员不仅通过基于非正式规则的官场网络寻求晋升和封闭信息，还通过财物或以财物为依托的人情交换等方式维持这种网络的运行。参考腐败和腐败窝案的定义，该网络由于其非正式性、私人利益指向性、违规性、密谋性等特征，实际上就是腐败窝案的构成要素，现实政治运作中的常见现象是，哪里有官员之间的密谋活动，腐败窝案就在哪里潜滋暗长；另一方面，这种网络排斥公开化运行，有利于官员之间进行合伙腐败活动。对于网络中的内部官员而言，相互之间是信息充分的，但对于外界来说，这种网络宛如铁幕，外界很难探察内部的真实行为。这会为官员之间合伙进行其他腐败活动（如合伙贪污挪用等）创造极为有利的条件并且增加了查处的难度。更为严重的是，网络的封闭性使得在腐败窝案之中，非涉及腐败的其他犯罪行为会被互相包庇，这造成了现实中一些典型的腐败窝案往往包含着其他犯罪行为，案件的情节往往令人咋舌。

六、余论：利用自由裁量权的嵌套结构贯彻廉政责任制

在既有研究的基础之上，对于腐败窝案的研究既要关注其结构又要关注其过程，并纳入到政府治理研究领域之中。当今中国的腐败窝案主要拥有三个特征：首先是一种腐败现象，又是一种倾向于扩散并且波及多方的腐败行为，还是一种凭借非正式规则密谋合作展开的违规行为。三种特征分别反映了政府权力的自由裁量性、嵌套性以及权力结构能够非正式化运作的特性，进而言之，政府当中广布的自由裁量权的嵌套结构是腐败窝案的形成因素之一。以深圳沙头角海关腐败窝案为例可以看出，这种权力结构在一定条件下促使政商之间互动过程中的腐败行为倾向于以上级主导、下级配合、商人积极行贿、更高级的领导进行庇护的方式进行，进而形成政商关系之中的腐败窝案。以茂名买官卖官案为例，在政府内部人事行政领域中，自由裁量权的嵌套结构令官员为求晋升而层层买官卖官，形成了人事腐败窝案。从安徽阜阳腐败窝案的生成过程中能够发现，在面临强激励和强控制的外部状况下，自由裁量权的嵌套结构会为基于非正式规则运行的、服务于官员一己之私的官场网络的产生创设空间，这种网络与腐败窝案的形成密切相关，又以其密闭性使得其他犯罪行为经常出现于腐败窝案之中。

那么，如何在当下的政府治理环境中遏制腐败窝案的产生？在此必须强调的是，如同前文多次说明的，自由裁量权的嵌套结构不是一种全然负面的政治现象。它虽然可能成为让腐败行为扩散的关键因子，但也有一定程度上的积极意义，对其全盘改变不仅没有必要，而且转型成本过高，目前也不具备相对成熟的客观条件。因此，未来的治理思路只能是对这种自由裁量权的嵌套结构既利用又加以限制，在廉政治理中扬其长，避其短，以下几点是可能的治理之策。

（1）逐步加强有序的公民监督。当今政府特别是基层政府的政务公开程度仍有不足，比如，基层政府的网站大多成为“僵尸网站”，其信息公开程度也过于简略，而知情权的保障正是有效监督的基础性条件。此外，尽管官员晋升、人大代表选举、作风整治等各项事务都明确规定了公民参与、监督的过程和机制，但是在实践中规定流于形式的现象却时有发生。未来或可从此处着手，保障公民能够充分行使监督权，特别是对基层官员的监督权，限制其权力的自由裁量性，并通过监督程度的提高增强既有反腐制度的执行力，从而对自由裁量权进行更加全方位的约束，这也是廉洁程度较高国家的普遍经验。但此处必须指出的是，公民监督必须保证有序性，无序的参与对于反腐败来说不仅不能有效遏制自由裁量权，更在一定程度上冲击了正式制度，使得官员不得不以用非正式规则应对这种无序的利益表达，在客观上使官员拥有的权力必须拥有更大的自由裁量性，反而为腐败的产生创造了条件。

（2）加强副职群体的建设，在“首长负责制”之下进一步优化集体领导。由文中可见，各级部门的“一把手”是自由裁量权嵌套的重要节点，在腐败窝案的产生中起到了关键作用。由此，要限制自由裁量权，就应重点限制“一把手”的自由裁量权，使其难以嵌套。目前，在各种方式中，集体领导相对具有现存的制度基础，政府当中的副职与“一把手”同属“领导班子”序列，并且副职以集体化的方式存在，成为了一个特殊的利益群体，构成了集体领导的基础条件。今后可在此之上进一步增强副职在分管业务部门中的自主决策权，让以群体化形式存在的副职凭借这种权力对“一把手”进行更强的制约，还要加强对副职工作的保障机制，使已经身为副职官员的提拔过程受到领导班子整体的影响，而非仅仅“一把手”个人的影响，以真正实现集体领导。由此，副职群体不仅能在一定程度上制约“一把手”的自由裁量权，更能削弱自由裁量权结构的嵌套性，还凭借其集体化存在的特征造成内部成员之间的互相监督，对于遏制腐败窝案具有一定的积极作用。

（3）进一步调适自由裁量权的外部环境，压缩非正式规则的运行空间。正如前文指出的，强激励和强控制的外部环境经常让行政任务超越正式规则的框架之外，是诱导官员运用非正式规则行政的因素，而一旦政府中出现了大量非正式规则，官员之间的非正式网络就得以形成，腐败行为就会不断扩散。为此，未来或可同时减弱激励与控制，在行政任务的设计之中保障权力与责任、行政资源的投入与回报之间的平衡。比如，可以逐渐“减压”弱化激励并在普遍存在的相对绩效考核方式之中进一步强化对于官员的工作保障机制，使高压任务之下的某些官员过失不至于特别严重地危害其职业生涯，还应当进一步将某些合适的行政任务及其相应的权力分担给企业、社会组织等社会力量，相对地削弱政府责任。以此保障大量的行政事务可以用政府内的正式规则加以完成，摒除官场之中非正式网络的诱发机制，使得官员的个别腐败行为难以传播。

（4）鼓励领导带头廉洁行政。自由裁量权的嵌套结构也可在一定条件下为遏制腐败窝案提供契机。从前文所述的腐败窝案生成逻辑来看，领导的授意是尤其关键的一环。就此而言，相应地，领导的以身作则会沿着自由裁量权的嵌套结构层层传导，以上率下，鼓励下属承担廉洁行政的责任，而下级官员的清廉又会为更下一级官员作出表率。据笔者实地调研，在某些“一把手”能够以身作则、率先垂范的机关，“一把手”能够有效团结副职领导，而副职领导则经常被要求“带好自己的兵”，从而一层一层传递良好的作风。另外，由于嵌套结构的主要脉络是自上而下的，所以，越是高级别的领导，其以身作则所产生的效能就会更大，模范和表率的作用就会更加显著，就更能够有效遏制腐败窝案的产生。事实上，这也是一些东亚国家如新加坡等成功经验，塑造了东亚政体在比较视野中的独特优势。

注释：

①“下管一级”的原则，本应用于党政干部的管理，但是在实践中，此原则在实际上已经广泛应用于一切的政府机关，如在街道办事处，其主任能够主导“股长”的考核晋升，即使这些股长很有可能没有正式编制，不纳入“干部”的序列。诚然，考虑到“中管干部”、“省管干部”的存在，实践中的人事行政体制会更加复杂。

于副职群体具有特殊性，它和部门“一把手”同属于领导班子成员，副职成员的晋升往往受到更上一级领导官员而不是本机关“一把手”的主导。但是，副职官员所在机关的“一把手”也能够在一定程度上影响推荐、考察等环节，这在内部提拔的副职领导的晋升中尤为明显。

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（编辑：部娜）

D035

A

1009-4997（2016）05-0069-09

2016-10-12

储建国（1971-），男，安徽潜山人，法学博士，武汉大学政治与公共管理学院教授，博士生导师,研究方向：比较政治、中国政治；包涵川（1992-），男，武汉大学政治与公共管理学院中外政治制度专业硕士研究生。

教育部哲学社会科学重大攻关项目“当代中国政治制度的实践发展与理论创新研究”（13JZD022）。