西北地区发展要生态优先突出优势

杜庆昊 丁茂战

（国家行政学院信息技术部，北京100089）

西北地区发展要生态优先突出优势

杜庆昊 丁茂战

（国家行政学院信息技术部，北京100089）

生态是西北地区最大特色，生态资源是西北地区最丰富的要素资源。根据要素禀赋理论和比较优势理论，坚持生态优先，走生态发展之路，是西北经济可持续发展的必由之路。西北地区具有一定的工业基础，有浓郁的民族和历史文化，自然禀赋特殊，推动西北经济发展必须立足实际，挖掘特色，发挥优势，着力破解制约发展的困境和难题，不断增强内生发展动力和经济发展质量。

西北；生态优先；转型升级

西北地区是我国的“江河源”和“生态源”，是重要的生态安全屏障。西北地区经济发展相对落后，是经济转型升级和扶贫开发的重要区域。西北地区发展要立足实际，一手抓生态建设，坚持生态优先战略；一手抓经济发展，坚持突出地域优势。

一、坚持生态优先发展战略

西北地区要素禀赋有其特殊性。人口资源少，最新的常住人口数据显示，青海、宁夏位列倒数第2、第3位，其余三省也都在中位数以下。城镇化水平低，西北五省城镇化率都在全国城镇化率指标以下。基础设施建设较差，西北地区公路、铁路、民航网的密度远远落后于东部地区，也落后于全国平均水平。西北最丰腴的要素资源就是生态。推动西北地区经济发展，必须打破常规，走体现西北优势的特色发展之路。

生态是西北地区的最大特色。西北是我国主要水源地，孕育着长江、黄河、澜沧江等众多河流，仅三江源就分布着大大小小1.6万个湖泊，是名副其实的“中华水塔”。西北具有丰富的生态种类，新疆的绿洲，青海的柴达木盆地，甘肃河西走廊的戈壁沙漠、牧场雪山等，都是西北重要的生态资源。西北生态地位特殊，存在大量国家主体功能区规划中的禁止开发区或限制开发区，是国家生态屏障的重要组成部分。西北具有丰富的矿产资源，能源、金属和非金属等也都有丰富的储量。只有强化生态特色，发挥比较优势，才能增强西北内生发展动力，提升区域核心竞争力。

牢固树立生态也是生产力的发展理念。***总书记强调，生态就是资源，生态就是生产力。西北地区生态环境脆弱，生态地位特殊，必须走生态发展之路。要重点保护好生态资源，特别是做好对大江大河源头区、草原、湿地、矿产资源以及生物多样性保护，加大对水土流失、土地草场沙化综合治理和污染防治力度，筑牢西北生态发展的基础。要明确西北地区“不发展就是最大发展，限制发展才是真发展”的生态发展理念。要在保护生态的前提下，适度开发生态旅游、生态观光、生态农业、生态加工制造业等产业，让生态成为拉动经济增长的重要力量。

统筹制定与生态发展相适应的发展规划。要树立正确的发展导向，建立和完善生态文明考核评价体系。要统筹规划西北地区的发展，合理确定产业布局和功能区划分。以生态保护为前提，统筹规划好传统产业升级和新经济发展。要以生态资源环境承载力为衡量标准，适度限制人口膨胀和产业扩张。要合理进行城镇化布局，在加强西安、兰州、乌鲁木齐等区域中心城市建设的基础上，限制资源承载力相对较弱的中小城市扩张，推动资源型城市转型发展，逐步形成体量适宜、分工合理的宜居城市群。

二、着力推动传统工业转型升级

西北地区传统工业发展压力较大。由于历史原因，西北地区拥有一批工业城市和大型国有企业，对重工业依存度较高。但近年来传统工业发展降速明显。以甘肃为例，其去年GDP总量占全国1%，工业增加值只占全国0.78%，工业增加值占全省GDP比重也仅为26%；工业增速目前也低于全国平均速度。总的来看，西北地区工业发展增速不断放缓，占比持续降低，形势不容乐观。

通过错位发展提升产品竞争力。西北地区主要提供工业原材料产品，同质化严重，缺乏竞争力，在经济整体去库存的大背景下，发展现状和发展前景不容乐观。要坚持供给侧结构性改革，加大对传统产业改造升级，全面提高产品科技含量，努力增加产品附加值。要与东、中部地区形成错位发展，打造差异化新产品。如酒钢集团，在钢材市场整体不景气的大环境下，及时推出碳钢新产品，进行差异化生产，培育出新的增长点。要适当向工业链条的高端发展，提高工业半成品、制成品的供给比例。

通过兼并重组稳住传统产业。传统产业在西北存在一定程度的“求生不得、求死不能”现象。“求生不得”是因为有些地区受科技、人才和环境影响，产业发展的质量和效率难以比肩发达地区；“求死不能”是因为传统产业仍然是西北的根基，比如甘肃的金昌、白银、嘉峪关等地都是因企设市，不能简单地对企业一关了之。应着力推动西北地区工业企业与东、中部地区企业合作发展，探索让发达地区企业重组、并购西北同质化企业，减少域内企业与域外企业的正面碰撞。要进一步优化产能布局，努力承接东、中部的优质资产和技术转移。

通过市场扩张为产业升级预留空间。产品有市场和销路，企业就有发展的动力。西北地区受人口和经济规模影响，内需不足特征明显。要打通西北五省市场，让各省之间的要素和产品能够在域内自由流动，减少对域外的依赖，从而降低生产成本，提高产品销量。要借助“一带一路”战略帮助西北五省打通面向中亚、西亚和东欧的国际市场，让西北的工业产品远销域外，助力西北产能消化和产业升级。要进一步限制政府对水电和其他能源价格的不合理干预，为西北五省营造公平的发展环境。

三、大力发展生态和文化旅游产业

服务业是西北地区经济转型发展的新引擎。近年来，西北地区服务业增速较快，服务业中旅游业贡献较大。今年前三季度，甘肃省旅游业增加值占第三产业比重已超过1/3。西北地区生态资源和文化资源丰富，既有大漠奇观、沙漠绿洲，又有高原草甸、珍稀物种；既有秦汉古韵、西域风情，又有民族特色、传统民俗。西北生态和文化资源基础条件好，前期破坏少，发展潜力大。发展生态和文化旅游产业是实现西北地区新旧动能转换的有效途径。

做好生态和文化旅游资源的保护性开发。要以保护生态和传承文化为基本准则，适度开发、开放生态资源，准确宣传、推介文化历史。对绝对禁止开发的区域，要设定红线和禁区，坚决做到产业出清；对限制性开发的区域，要在最大限度保护生态的基础上，明确开发的强度和范围，努力做到用生态开放促生态保护、促生态发展。要吸取过去“跑马圈地、粗放扩张”式发展模式的教训，采用精耕细作、循序渐进的方式推动西北地区旅游资源开发。

避免重复开发，突出产品个性特征。西北旅游产业要突出区域优势，围绕西北生态保护打造高原湿地旅游和沙漠体验旅游，围绕“丝绸之路”打造秦汉文化旅游，围绕民族特色打造西域风情旅游。要深度挖掘具有浓郁地方特色的生态和文化旅游资源，加强域内文化和旅游资源规划、协调和一体化协作，避免旅游产业同质化现象。目前，河西走廊沿线多地都在打造“丝绸之路”文化旅游资源，项目重叠问题突出。

避免无序开发，提高管理服务水平。西北地区很多地方人迹罕至，基础设施条件较差，旅游开发更应重视总体规划，从而提高景区管理服务水平。要加强交通、住宿等基础设施建设，补齐制约西北旅游产业发展的短板，提升游客体验满意度。要在充分考虑西北地区少数民族较多、民族自治相对复杂的现实情况下，进一步加强立法，严格执法，坚决杜绝高价门票和宰客欺客现象发生。要加强对管理与服务人员的培养，不断提高从业人员的文化认知和驾驭汉语、民族语言的能力，提升服务水平。

四、重视培育特色和新兴产业

特色和新兴产业优中有忧。西北农产品加工业特色鲜明，甘肃张掖的玉米种子基地规模全国排名第一，青海的中草药产业优势明显。军工产业历史悠久，核工业发展基础雄厚。风光资源充足，风电、光电已成为西北电网的重要电源。与此同时，一些长期依靠资源发展的城市，正面临资源枯竭的难题。西北新能源的弃风弃光问题也很突出，比如甘肃酒泉新能源基地设计风光发电2200小时/年，2015年实际使用1184小时/年，产能利用率仅为51%，形势严峻。

深度挖掘特色产业。要大力发展特色农业、生态农业，立足西北特色农作物资源，发展种业、蔬菜、水果等产业，规模化打造特色农业生产基地和健康生态园区，加快农牧产品精细加工和有机食品深度制造。要依托西北雄厚的军工产业基础，大力推动军民融合产业的发展。加强人才培养和资本投入，强化科技创新，将现有中心城市人才资源优势和军工企业技术优势有机结合，打造航空航天、信息技术、新能源、新材料等高新技术产业，增强内生发展能力。

夯实新能源产业优势。要加强顶层规划和协调，特别是国家能源局和国家电网等部门在制定和实施新能源发展战略、规划和政策文件时，应加强政策间的协调，确保新增新能源电力符合实际需求、新能源电力都能入网。要统筹协调好电力调度，推动新能源跨区跨省消纳，扩大西北地区新能源电力的目标销售市场。要加强电力外送通道建设，重点加强河西走廊、兰州到陇东、西北区域省际间主网建设，破解制约新能源电力无法送出的“电网卡脖子”困境。要逐步统一西北地区工业用电价格，加快推动直供电改革，为西北地区新能源发展营造健康的环境。

加大对新兴产业的培育。西北地区在承接中、东部地区产业转移的同时，应当积极引进和培育新经济、新产业。要加强电子信息和软件服务业等信息产业发展，打造一定数量的孵化平台和众创空间。要加快电子商务发展，扶持电商平台建设，打造智能物流网络，设立产业发展基金，扶持中小微企业发展，为西北地区经济发展注入新的活力。要培育生态经济，建立生态恢复责任机制和生态效益补偿机制，大力推广应用节能环保新技术、新工艺、新设备、新材料，推进节能减排，推动发展低碳、循环和生态经济。

五、确保重大政策落地见效

近年来，国家为推动包括西北地区在内的西部地区发展，先后制定了西部大开发、“一带一路”经济带、国家生态文明示范区建设等战略措施，为西北地区发展带来政策利好，推动了西北地区经济发展。但西北在借力政策发展的过程中，也遇到了一些障碍，需要从顶层为其发展清障助力。

要进一步加大投融资力度。西北地区的出口和消费规模有限，一定时期内还要靠投资来拉动经济增长。从投资情况看，主要是民间投资动力疲软。要鼓励、引导民间和社会资本参与西北生态保护性开发、产业发展和基础设施建设等项目投资，通过公私合营等模式引导社会资本向西北有序投入。要拓宽企业直接融资渠道，适度放宽西北地区企业债发行标准，扶持企业挂牌新三板，推动成立区域性股权交易中心，促进域内外企业在资本市场上快速健康发展。要推动交通、能源等一批规划开工的重大项目尽快落地，筑牢西北加快发展的基础。

要进一步加大统筹协调力度。西北地区作为丝绸之路经济带的战略要地，是中国面向中亚国家开放发展的桥头堡。但目前针对西北地区的顶层设计和统筹协调力度不够，各省间角色定位模糊，产业、产能布局不合理。以钢铁为例，西北地区目前布局有甘肃的酒钢集团、新疆的八一钢铁集团和陕西的陕钢集团，都具备1000万吨以上的年生产能力。由于产品同质，在全国粗钢产能过剩、省内需求不足情况下，酒钢集团只能维持一半的生产能力，依托酒钢集团的嘉峪关市面临巨大发展困境。因此，中央层面要进一步做好西北地区顶层设计，重点加强产业、产能统筹协调能力，明确各省在“一带一路”战略上的角色定位，在此基础上合理布局产业、设计产能、协调市场、打通壁垒，避免整个区域产业的盲目性发展。

要进一步加大生态补偿力度。生态优先战略从长远看具有可持续发展的战略意义，但短期看在一定程度上将抑制发展。打破生态优先战略中的发展顾虑，国家层面要继续加大对西北地区的转移支付力度，适当弥补西北因保护生态而失掉的经济发展份额。要加大对西北地区的生态保护补偿，按照“谁受益、谁补偿”的原则，科学界定保护者与受益者权利义务，加快制定、完善涉及各类禁止开发区域和重点生态功能区的生态保护补偿标准，建立生态保护补偿交易机制。要将生态保护与集中连片特困地区脱贫攻坚有机结合，将生态保护补偿资金、国家重大生态工程项目向西北贫困地区倾斜，探索生态脱贫新路子。

（感谢国家行政学院信息技术部副主任刘占顺、信息技术部远程教育处处长邓源源、信息技术部教育技术处刘海军也为本文撰写提供了素材。）

（编辑：部娜）

F062.2

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1009-4997（2016）05-0114-03

2016-09-20

杜庆昊，国家行政学院信息技术部副处长、博士研究生；丁茂战，国家行政学院信息技术部主任、经济学博士。