服务型政府建设与公共服务绩效测评体系构建：以X市的纳税服务为例

于文轩许成委何文俊（..新加坡南洋理工大学；新加坡　67；.西安市地税局，西安　70004）



服务型政府建设与公共服务绩效测评体系构建：以X市的纳税服务为例

于文轩1许成委2何文俊3
（1.2.新加坡南洋理工大学；新加坡637332；3.西安市地税局，西安710004）

【摘要】随着经济转型和城市化的发展，中国政府的治理模式开始从经济发展型政府向服务型政府转变。服务型政府要求政府将公共服务供给置于政府职能工作的中心，满足公众的公共服务需求，提升公共服务满意度。这样一个以公共服务满意度为核心的公共管理形态对传统的强调过程和产出的政府绩效评估模式产生了巨大冲击。在这个转型过程中，一个重要的学术和实践问题是应如何看待公民对公共服务质量的感知和评价。本文围绕这一问题，以服务型政府建设，公民公共服务质量测评的相关文献为基础，探讨公民主观测评对服务型政府建设视域下的公共服务质量测评的重要性。以此为指导思想，本文以纳税服务为例，构建了一个以公民主观评价为核心的公共服务质量测评体系，并收集经验数据，采用因子分析和回归分析等统计方法对这一框架进行了经验检验，对构建以公民主观测评为基础的公共服务绩效测评体系进行探索。

【关键词】服务型政府；公共服务绩效测评；公民主观绩效测评；纳税服务满意；纳税服务质量

一、引言

中国正在经历快速的城市化，2011年中国城镇人口就已超过乡村人口。按照十三五规划中对新型城镇化的规划，2020年中国常住人口城市化率要达到60%，户籍人口城镇化率要达到45%，这对中国政府城市化管理水平和公共服务提供能力的挑战是空前的。为了应对城镇化的发展趋势，2004年以来中国政府领导人提出了建设服务型政府的理念，以实现从经济发展型政府向服务型政府转变为行政改革目标。简言之，服务型政府就是要将公共服务供给置于政府职能工作的中心，并以满足公众的公共服务需求提升公共服务满意度为宗旨的公共管理形态。

服务型政府建设离不开对服务型政府建设的测评。服务型政府建设的公民导向要求政府绩效测评的哲学、内容和方法论都要从传统的以政府内部投入和产出定量数据为主的测评模式向以公民主观绩效测评、强调服务结果的绩效评估模式转换。在这个过程中一个重要的理论和实践问题是，公民对公共服务的感知和测评是否可信、可靠。如果公民对公共服务的感知是不可信、不可靠的，这样一个绩效测评模式很难得到专业公共管理者的支持，以此为基础的公共服务提升也很难实现真正的目的。事实上从20世纪70年代以来，公民主观公共服务绩效测量是否可信和可依赖是国际公共部门绩效管理界富有争议的核心议题之一。这里面涉及价值判断、概念界定、概念可操作化和数据分析方法等一系列问题。对这一研究主题和已有研究进行回顾，对于深化对公民主观公共服务绩效测评价值的认识和在服务型政府建设中正确对待和使用主观公共服务绩效测评有非常重要的理论和现实意义。

在这篇文章中我们首先对服务型政府建设和公共服务测评进行分析和讨论，然后对围绕公民主观公共服务测评的争议进行文献述评和讨论，探讨公民主观公共服务测评的相关理论和方法论问题。其后结合上面两部分的文献述评和讨论，以税收征收服务为例，运用定性研究和定量研究的方法，设计一个以公民主观绩效测量为核心的纳税服务质量测评体系，并收集经验数据对这一体系进行检验，以形成一个科学的公共服务质量的测评框架，对建立以公民主观测评为导向的公共服务绩效测量体系进行探索。

二、文献述评

（一）服务型政府建设和公共服务测评

提供公共服务和管制是政府的两大基本职能，服务型政府的提出有非常鲜明的中国特色。服务型政府作为一种政府行政改革理念和方向，是改革开放以来中国经济、社会发展对政府角色、政府和公民关系的定位的需求不断发展变化的产物。2004年，中国时任总理温家宝首次提出了“服务型政府”的概念，并将之贯穿于其行政管理体制改革和政府职能转变的核心。2013年，温家宝总理强调要进一步推进政府职能转变、机构改革和管理创新，努力建设人民满意的服务型政府。国内公共管理学者围绕服务型政府建设的内涵、[1][2]服务型政府建设的历史和现实背景、[3][4][5]服务型政府建设的实施路径[6][7][8]进行了大量的理论研究。

新加坡南洋理工大学南洋公共管理研究生院连氏中国公共服务项目课题组对中国国内服务型政府建设的相关文献进行了系统的整理和述评，目前的文献从五个视角对中国服务型政府建设的理念和实现路径进行了研究。（1）服务型政府强调的是政府存在的理由是为公民和社会服务，服务型政府是把提供公共服务作为政府存在、运行、发展首位的政府；（2）服务型政府要求中国政府进行相应的政府职能定位与职能的转换，为全社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，以不断满足广大社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求，在此基础上形成政府治理的制度安排，提供经济性、社会性和制度性三种类型的公共服务；（3）服务型政府建设是政府治理模式演进的必然结果；（4）服务型政府需要采纳新的公共管理技术和方法，再造政府流程；（5）服务型政府是一个综合性的概念，服务型政府既强调公共服务提供的质量和结果，也强调公民对服务过程的满意度，强调政民关系的调整和转变，强调民主法治框架的确立。[9]以这样的分析为基础，他们认为“服务型政府并不单纯指政府应该从经济发展型政府向公共服务型政府转变，为公众和企业提供更多更好的公共服务，更为重要的是将服务型政府建设置于新中国成立特别是改革开放以来的历史大背景之下予以审视。服务型政府建设是深化行政体制改革的重点和核心，它不仅仅需要提供优质充足的公共服务，更需要建设阳光政府、责任政府、法治政府和廉洁政府，从而为政府提供优质公共服务提供制度保障。我们需要特别强调服务型政府的公众视角，即构建公众导向的服务型政府，将民众的需要和价值取向置于公共服务的中心位置；在强调基本公共服务体系完善同时，强调政府自身的治理能力和水平的提升，全面推进行政体制改革，打造阳光政府、法治政府、责任政府和廉洁政府、实现服务型政府的全面均衡发展”。

将公共服务的提供放在服务型政府建设这样一个视域下考察，要求对公共服务质量的考察有更整体全面的认识，既要强调公共服务提供的数量和质量的客观维度，更要把公众感知，即公众的主观心理感受、主观满意度放在最重要的位置，既要关注公共服务本身的质量，也要关注公共服务提供的过程和方式。通过将服务型政府建设与公共服务质量维度的建构和测评结合，对推进公民本位的服务型政府建设，进行服务型政府制度建设、能力建设和行政伦理建设，有重要的理论和实践意义。这样的一个认识也是和自20世纪90年代以来，西方新公共管理运动高度重视以结果为导向的绩效测评，强调通过公民问卷获得政府绩效数据，不断改进政府公共服务提供水平相呼应的。

自从20世纪90年代以来中国各级政府开始重视公民对公共服务的测评，不仅仅出现了像珠海、杭州等地的“万人评政府“和武汉的“行风政风评议”这类的大型系统的公民对公共服务的测评活动，公民对公共服务的测评也被整合进了政府的目标责任考核和政府效能考评体系。除此以外大量的以公民主观测评为主的由大学、科研机构、媒体和非盈利组织等第三方机构发起的政府绩效测评活动方兴未艾。[10][11]然而在现实绩效管理活动中，多大程度上公民的主观测评可以被政府官员重视，多大程度上公民的绩效测评可以影响政府决策，政府官员如何看待公民主观测评是一个没有得到足够重视，相对缺乏研究的领域。现存少数的研究和我们的经验观察显示，政府官员对于公民主观绩效测评的质量和作用持有保留的态度。[12][13]事实上即使在美国这个长期强调公民参与，强调公民对政府绩效进行测评的国家，公民主观公共服务测评一直以来都是一个富有争议的话题。

（二）公民主观公共服务测评靠谱吗

美国公共管理学界对公民主观测评是否可靠的辩论开始于1997年Brian Stipak在美国Public Administration Review杂志发表的题为Citizen Satisfaction with Urban Services: Potential Misuses as a Performance Indicator的论文。[14]Stipak石破天惊地指出公民对政府公共服务绩效的主观测评并不能反映公共服务的真正的绩效。这对自20世纪60年代以来，大力鼓励公民参与行政过程，大力鼓励政府官员进行市民问卷调查以提升公共服务绩效的彼时的美国来说，是相当“政治不正确的”。Stipak收集洛杉矶大都会地区的包括服务产出、服务投入、工作量等客观数据公共服务绩效指标和公民对公共服务测评的主观数据，以警察服务和公园文娱服务为例，通过多元线性回归发现即使对公民的个人属性，政府属性和邻里属性进行控制以后，公共服务绩效客观数据的变化并没有引起公民对公共服务主观测评的变化。Stipak进而提出由于统计技术的局限，如果没有进行实验控制，公民主观测评和政府服务绩效的关系是很难建立起来的，同时公共服务质量是多维度的，公民主观测评和公共服务各维度的关系也是非常复杂的。Stipak因此得出结论，公共管理者在使用公民主观测评的时候要非常小心，特别是用来测量公共服务绩效。Stipak的文章一经发表立刻在美国公共管理学界引起争论，沿着这个研究主题美国学者进行了大量的研究。总的说来学者分成两大阵营，以Karin Brown和Philip B.Coulter为代表的学者沿着Stipak研究的轨迹对Stipak的研究进行了细化和深化。在发表于1983年Public Administration Review题为Subjective and Objective Measures of Police Service Delivery的文章中，Brown和Coulter把公民的属性细分为人口学属性、政治态度属性、服务提供属性、服务经历属性和服务期望属性，并把警察服务的维度和公民对警察服务的感知进行了细化，通过对收集来的客观公共服务数据和主观公共服务测评数据进行多元回归，他们发现公民的主观测评受到公民个人的属性的显著影响而不是公共服务客观提供水平的影响。他们指出，“很明显，这里没有证据建议城市政策制定者应该根据社区对警察服务不同程度的满意度在社区间重新分配警察资源或活动”。[15]而在另一个阵营里学者们进行了一系列的规范和实证研究进行了反驳。Rosentraub等人对Stipak的研究进行了批评，指出Stipak对数据的使用有一系列的问题。Stipak选用的客观指标和公民对警察服务的主观评价之间不一一对应。这些零星的客观指标并不是公民所关注的，同时Stipak对客观服务水平的变动对主观测评影响的关系的解释也存在逻辑问题。Rosentraub等人还指出忽略公民对政府绩效测评的重要性会产生严重的后果。[16]之后Parks和Percy又分别以警察服务为例进行了更为深入的经验研究，他们进一步改进了研究概念框架和研究方法，他们的研究指向相同的结论，即公民对公共服务的评价是基于他们对公共服务的感知做出的，公民拥有感知公共服务绩效的能力，他们对公共服务绩效的感知是和客观绩效指标高度相关的。[17][18]Kelly和她的合作者将研究的领域扩展到其他公共服务领域，采用了更为全面的客观指标，并进行了跨地区的研究，她们的研究表明公民主观绩效评估在相当程度上是和客观绩效指标相一致的。[19][20]罗格斯大学的Van Ryzin教授和合作者也对公民主观绩效评估进行了一系列的研究，从概念和方法论上深化和提升了学界对这一研究主题的研究。除了构建公民对公共服务绩效主观测评的概念和探讨影响因素以外，他们的研究也表明公众对公共服务满意度的评价和公共服务的客观评价是相当一致的。[21]然而尽管看起来似乎有更多的经验研究支持公众主观绩效测评，但是由于这一问题的复杂性，现有的研究存在一系列的概念可操作化和研究方法的缺陷，比方说Kelly等人的研究只是将客观指标和主观测量进行了简单的相关系数的审视，现有研究使用的多元线性回归方法存在包括共同偏差和内生性在内的一系列的数据分析的问题。

除了对公民主观绩效测评提供经验支持以外，美国学者对公民主观绩效从价值层面也提供了强有力的支持。Brudney和England认为公共服务的绩效有四个维度：效率、效益、回应性和公平性。公众的主观测评在测量回应性和公平性上有不可替代的作用，以公民主观测评为基础的测评对公共服务测评至关重要。[22]Hindy L.Schachter对已有的主观和客观绩效指标的研究进行了回顾和评论，她批评公共管理者对客观绩效指标的迷信和偏执以及把公民主观测评指标看成是主观的、不可靠的，把政府收集和记录的数据看成是客观的对政府绩效评估带来的负面影响。[23]

通过回顾服务型政府和主客观绩效指标之争的相关文献，我们可以得出以下看法：（1）对公民主观绩效测评的重视是民主公共行政和服务型政府建设的应有之意和必然要求；（2）公民对绩效的感知在很大程度上可以反映政府客观的绩效；（3）政府绩效是个多维度的概念，要对政府绩效的多个维度进行测量；（4）公民对政府绩效的测量也是多维度的，既有对政府公共服务整体绩效的看法，也有对政府公共服务各维度的看法；（5）对政府公共服务绩效的测量、对公民主观服务感知的测量需要采用定性和定量研究相结合的方法；（6）以公民主观服务感知为基础的公共服务绩效测评体系应是多维度的，要既有对结果的测评也要有过程的测评，要采用成熟的科学的研究方法选择指标体系、确定权重和进行加总，以得到尽可能科学的结论。

（三）以公民主观测评为基础的的纳税服务绩效测量体系

在现代政府提供的林林总总的公共服务中，纳税服务是政府核心公共服务之一。各种形式的税务征收不仅仅为政府提供行政运行和公共服务的财务支持，税务征收服务的质量和效果，纳税人对税务征收制度和服务的满意度，也直接影响公民对政府整体服务意识和能力的看法，以及对政府的信任和支持。这里纳税服务指税务征收部门为了“使纳税人履行纳税义务和正当行使权利过程中所采取的措施和服务”，目的是提高纳税遵从度、做到应收尽收。[24]具体包括税收宣传、纳税咨询、申报与涉税事项办理、投诉与结果反馈以及其他个性化服务。[25]相比较于美国、日本以及新加坡等国家，我国虽然早在2001年《税收征管法》明确依法律形式提出“为纳税人服务”，但对纳税服务的研究与实践工作相对起步较晚。2002年税务总局纳税服务处成立，2003年4月国家税务总局下发了《关于加强纳税服务工作的通知》明确了纳税服务指导原则。2005年10月，《纳税服务工作规范（试行）》颁布，这是我国第一个指导纳税服务的纲领性文件。经历了数年的发展，2008年，国家税务总局成立了纳税服务司，随之各级地方纳税服务局纷纷成立。至2010年国家税务局正式提出：“纳税服务与税收征管是税务部门的核心业务”，这标志着我国将纳税服务提高到前所未有的高度。它再不是简单的补充和调节，而是上升到税收工作的核心地位。随着经济社会的不断发展，纳税主体的类型、规模、行业等也日趋多样化，纳税服务机构也将面临纳税服务需求不断多样化的挑战。如何改进纳税服务水平，从而提高纳税遵从度、提升征管机构形象及构建和谐征税关系是税务实践界关注的重要课题。近年来，中国国内税收实践界对纳税遵从问题非常重视，各地都采取了一系列的办法改进纳税服务质量，提高纳税服务遵从。比如黑龙江省纳税服务工作近年来取得了良好进展，税务人员的服务意识不断增强，纳税服务方式也出现了创新，如“三卡合一”软件在全国处于领先地位，此外纳税流程大大简化（如一窗通办、同城通办等等）方便了纳税人。[26]尽管取得了一些成绩，各地税收服务意识在不断增强，但各地发展不均衡，[27]问题依旧突出。例如服务缺位与越位、重形式轻实效、纳税服务社会化程度低、缺乏对纳税服务量化考核的机制；一些办税机构办税程序复杂，忽视了纳税人的实际需求；[28][29]人力资源缺陷，目标价值不清、工作人员服务意识落后的问题还比较普遍[30]；与城区相比，农村纳税服务体系建设状况普遍较为落后，甚至更多存在网点建设、基础设施、人员配备等基础性问题[31]；纳税服务存在隐性侵权的问题，如由于税务人员工作不到位或不作为导致一些纳税人不明情况而丧失某些权利或受到某些惩罚。[32][33]

服务型政府视域下提升纳税服务质量，需要构建政府纳税服务的绩效测评指标体系。这个体系必须是以结果导向，即以纳税遵从和纳税服务满意度的绩效测评体系。构建这个绩效测评体系首先要对纳税服务的内容组成和纳税遵从的决定因素进行研究和科学构建。文献显示，纳税服务包括征税机构为纳税人提供的各项服务，既包括税收信息服务、纳税技能服务、纳税环境服务、行政救济服务、内部管理、征管业务等方面，[34][35]也包括税收信用体系建设、限时纳税、简化程序、沟通与告知等。[36]纳税服务质量好坏的直接检测标准是纳税遵从。纳税遵从指的是纳税人严格遵守税法规定进行申报应纳税额，[37]也可理解为对税法的遵从程度。[38]良好的纳税服务可以降低纳税人的办税成本，[39]从而提高纳税人遵从度。[40]从纳税遵从的角度看，纳税服务就是要以纳税人为中心，考察一切影响纳税人纳税遵从意愿和行为的要素，纳税人对最新税收政策培训宣传、简化办税程序、网上申报、提高办事效率、维权渠道、平等沟通等方面的需求强烈。[41]

从服务型政府建设的视角着手，对纳税服务以及纳税遵从的文献和实践进行梳理和考察，使我们进一步明确纳税服务的意义在于促进和谐征税，改进纳税服务关系，进而提高纳税遵从。纳税服务不仅包含在纳税人办税过程中提供相应的服务，还包括税收宣传、纳税咨询、纳税投诉等保障机制。纳税服务体系可理解为两个方面：一是软件系统，包括服务规范、制度体系和具体办事服务流程系统；二是硬件系统，如办税服务厅、服务厅内部硬件设施设备、办税网站等。长期以来，中国政府管理多是自上而下的以政府为中心的管理模式，税务部门广泛存在着“门难进、脸难看、事难办”等现象。随着经济的发展、社会的进步和公民教育程度的提升，纳税人在尽纳税义务的同时，更希望享受更多的纳税人应该享受的权益，也希望能够得到更高质量的纳税服务。对纳税服务的内涵、外延和组成要素进行经验研究，并对影响纳税服务满意度的纳税服务要素进行实证测度和研究，才可以构建以公民中心的纳税服务绩效测评体系。

三、构建以纳税服务满意度为核心的纳税服务测评体系：研究方法和研究发现

为了从经验上明确纳税服务的主要要素是什么？哪些要素对提高纳税服务的满意度和纳税遵有显著影响，从而构建以公民为中心的纳税服务测评体系。本研究采用了定性和定量研究相结合的方法。在研究的初始阶段，我们选择了X市的税务局作为我们研究的对象，对纳税人代表、市辖区税务局的领导和工作人员进行了多次访谈和焦点小组（focus group）的讨论，初步明确了纳税服务的基本要素。

以此要素模型为基础，我们设计了纳税服务满意度问卷。问卷由三部分组成，第一部分对纳税人基本情况进行调查，例如主要行业、登记注册类型、年缴纳税收规模以及填写问卷者的身份等。设置此项目有助于对不同类型的纳税人需求进行分析；第二部分围绕纳税服务内容展开，包括对宣传方式如报刊杂志、地税网站、电台电视台、现场宣传等的评价，对纳税服务网站的政务公开、咨询互动、法规查询和投诉举报功能进行评价；对地税局提供的如纳税人学校等纳税辅导培训进行评价；对纳税服务热线12366服务的畅通情况、解答及时程度、解答准确性和服务态度等评价；对办税服务厅整洁程度、标识和表样资料满意度评价；对工作人员业务水平、服务态度、仪容仪表和廉洁自律评价；此外还有办税厅服务效率（排队时间、办事效率、一次性告知和一站式办理）、审批制度（审批事项透明度、审批及时性、程序简便性和资料简化程度）、索取完税凭证便捷性、税务稽查、纳税救济、网络办税系统等进行评价，共有8个维度29个题项。所有题项均采用5级Likert量表，测量纳税人的满意度，并用单一题目“对地税局纳税服务工作的总体评价如何（1～5表示非常不满意到非常满意）”来测量对整体纳税服务质量的满意度；第三部分为开放式问题，主要包括纳税人对我国税收制度、企业税收负担、打击违法行为、企业办税成本、税收管理的建议等。

问卷定稿之后，我们将问卷调查对象确定为该市A区、B区、C区、D区等地税局辖区的企业纳税人，通过对前来办税厅的纳税人随机发放问卷进行调查，每个区发放问卷约30～60份。之所选择这些区域，是考虑到城区纳税人种类齐全，大小规模多样，样本具有较好的代表性。

问卷于2014年8月起陆续发放，共计发放问卷230份，回收200份，回收率87%，其中，A区63份，B 区60份，C区35份，D区35份，其余部分来自X市其他辖区地税局。除信息不全、不认真填写的问卷21份，有效问卷179份。问卷回收以后，对各题项进行编码，并录入数据库。

本次调查的对象涉及行业类别众多，包括制造业、建筑业、交通运输、仓储和邮政业、住宿和餐饮业、金融业、房地产业、租赁和商务服务业、文化、体育和娱乐业等等。其中主要纳税人来自住宿和餐饮业、交通运输仓储邮政业、房地产业、建筑业等，分别占到14.0%、12.8%、10.1%和9.5%，说明样本行业类别分布相对均匀（见表1）。

表1　调查对象所处行业分布情况

表2　注册类型

表3　纳税服务要素描述统计

表4　旋转成份矩阵a

调查涉及的企业类型有有限责任公司等11种类型，其中有限责任公司有151家，占最大比例，为84.4%；个体工商户占6.1%，其余类型企业占比例共计不到10%；其中，国有企业，集体企业，联营企业，有限责任公司，港、澳、台商投资企业等类型的纳税人未曾涉及（见表2）。地税缴纳规模在一定程度上反映了企业经营规模。统计数据显示，调查对象中，5万以下、5～50万、50～500万、500万以上等四种规模的企业基本均衡，分别占22.3%、23.5%、25.1%、24.0%。

我们使用STATA 12.0对问卷收集的数据进行了分析。对纳税服务各项要素评分的描述统计显示（见表3），纳税人对大部分服务或有关项目评价分值均不高，除了在办税硬件环境的三个题项上得分超过4分（表示满意），其余大部分为3分及以下（基本满意、不满意或不了解）。频数分析发现，纳税人对不少服务项目要素表示不满意或不了解，例如在纳税宣传方面分别有27.4%和33%的受访者对报刊杂志宣传以及电台电视宣传不了解。

表5　旋转成份矩阵

为了发现纳税服务质量评价的决定因素，我们先采用因子分析对数据进行分析，以发现纳税服务质量满意度的主要维度和验证问卷设计的信度和效度。KMO和Bartlrtt检验对样本数据是否适合进行因子分析，KMO 0.944说明样本构念效度很好；同时Bartlett球形度检验也显示样本数据适合于进行因子分析。我们首先进行探索性因子分析，简化分析维度。依据特征值大于1的原理抽取因子个数，分析得到因子旋转矩阵如表4所示，总计得到三个公因子，即f1，f2，f3。根据因子载荷拒绝原理（因子载荷≤0.5，拒绝），分别将B1c、B3d、B8c、B8d予以删除。根据探索性因子分析的结果，我们发现所有的要素可以归结为3大因子，f1为纳税信息服务因子，f2为纳税大厅服务，f3为纳税培训。探索性因子的分析表明我们问卷问题的构造有一定的信度和效度。为了进一步发现影响纳税服务满意度的影响因素，我们对数据又进行了验证性因子分析。

根据调查设计维度以及各个题项之间的逻辑关联，我们初步设定7个公因子：f1，f2，f3，f4，f5，f6，f7等。验证性因子分析得到成份载荷矩阵如表5。对同时在两个公因子有着较高得分的题项予以删除。根据公因子相关各题项实际内涵,我们分别将公因子f1—f7进行定义如下：f1定义为“办税服务质量”，f2定义为“宣传材料”，f3为“办税效率”，f4为“纳税培训”，f5为“咨询热线”，f6为“地税网站”，f7为“宣传方式”。

为了从7个要素中识别哪些要素对于纳税服务总体满意度有显著影响,我们将7个公因子作为自变量，以纳税服务总体满意度作为因变量进行多元线性回归分析。如表6显示，该多元线性回归模型解释因变量总方差的51.5%，调整后达到49.5%。从模型内各自变量看，各自变量均对满意度产生积极作用。其中作用显著的是税收宣传资料（f2）、纳税培训（f4）、税收宣传方式（f7）、办税服务（f1）与办税效率（f3）等五个因素。根据模型回归系数，可知宣传资料的及时性、实用性和准确性对总体满意度作用最为显著；其次纳税人十分重视培训的准确性、及时性与针对性。原本预期最为重要的办税服务和办事效率两个因素，在此模型中显著性相较于其他三个因素较弱；推测其可能的原因是办税服务与办事效率在近年来的绩效考核、效能建设以及其他各项服务型政府建设的项目中不断得到强化和提高，因此在纳税服务总体满意度评价过程中作用并不突出。这说明作用更为显著的因素有更大的提升空间。随后我们对f1与f3以及其他因子的均值进行比较发现，这两个维度的各项要素的得分显著高于其他因素。根据回归分析结果，绘制纳税服务质量控制因素模型，如图1所示。该模型总结了纳税服务工作内容的关键要素，包含纳税宣传资料、纳税培训等5个维度19个要素，以这些要素为基础，我们可以相应地设计和构建绩效测量指标体系。

表6　因子回归模型a

图1　纳税服务质量要素模型

四、结论

服务型政府建设的核心组成部分就是要以公民满意度作为政府绩效测评的核心。虽然对公民主观测评是否真正能够体现政府绩效测评还存在争论，但是现有的研究从规范和经验层面已经指明，要相信人民群众的智慧和判断力。后现代理论认为社会现实是被主观建构的。公民对公共服务的主观测评是公共服务绩效这一架构存在的前提，公共服务绩效的客观质量可能根本就不存在。不仅仅如此，构建以公民主观测评为核心的公民主观绩效测评体系，并以之为政府工作的推动力和指挥棒，在民主机制上不完善、政府权力过大，民主参与渠道相对不畅通的情况下，对限制政府权力、对政府管理活动进行问责、提升政府活动的响应性和外部责任有非常重大的现实意义。

然而以公民主观绩效测评为基础的公共服务测评体系的构建，需要解决一系列的概念、理论和方法的问题。本研究从服务型政府建设的视角出发，结合文献调研与访谈，通过问卷设计、实地调查与统计分析，识别了影响纳税服务总体满意度的核心因素。这些关键因素包括税收宣传资料质量、网站建设、纳税培训、税收宣传方式以及现场办税服务与办税效率等5个维度19个要素。我们的研究发现，在X市，除了对纳税大厅的硬件设施稍微满意以外，纳税人对纳税服务整体满意度不高。纳税服务的核心不是硬件设施建设，软件和配套服务对纳税服务满意度的提升最为重要。纳税部门需要从税收宣传资料质量、网站建设、纳税培训、税收宣传方式以及现场办税服务与办税效率等角度大力改进工作，提升纳税服务质量，提升纳税服务的满意度。以此研究为基础我们可以构建纳税服务的绩效测评指标体系。

当然本研究在设计方面也存在一些不足之处。囿于资源限制，本研究抽样的样本具有一定局限性，同时本研究的焦点是X市，全国各地市纳税服务工作进展不尽相同，纳税服务工作各阶段重点也不同，本研究的一般性和外部有效性值得在今后的研究中得以进一步检验。未来的研究可以在此基础上，根据纳税服务工作进度与地区经济水平，设计更加具有代表性的调查方案。尤其是可考虑增加访谈的样本量，采用三角验证的方法对每一个代表地区各个利益相关者进行访谈，获取更多质性数据。同时，可以对同一个地区收集多年面板数据进行科学分析以得到比较稳健的统计结果。尽管存在诸多不足，但是本研究以纳税服务为例，对构建以公民主观测评为核心的公共服务质量测评体系提供了有益的探索，可以为广大实践工作者参考和借鉴。

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（编辑：罗梁波）

基金项目：本文得到陕西省软科学重点项目（编号：2011KRZ12）的资助。

作者简介：1.于文轩，新加坡南洋理工大学公共政策与全球事务系助理教授，研究方向：公共部门绩效评价、政府信息公开、公民参与以及量化研究方法；2.许成委，新加坡南洋理工大学公共政策与全球事务系博士候选人，研究方向：公共服务动机、公共部门绩效管理；3.何文俊，西安市地税局新城分局，研究方向：纳税服务管理。

收稿日期：2016－01－27

【中图分类号】D630.1；F812.42

【文献标识码】A

【文章编号】1009-4997（2016）01-0004-09