预算透明能够提高政府廉洁程度吗——基于跨国面板数据的实证分析

张培培温明月（.中山大学　政治与公共事务管理学院，广州　5075；.南京大学　政府管理学院，南京　0093）



预算透明能够提高政府廉洁程度吗——基于跨国面板数据的实证分析

张培培1温明月2
（1.中山大学政治与公共事务管理学院，广州510275；2.南京大学政府管理学院，南京210093）

【摘要】预算透明对腐败控制有重要意义，但鲜有研究对预算透明和政府廉洁程度之间的关系进行实证检验。本文利用公开预算调查、腐败感知指数，以及世界银行等数据构建了一个4年的数据库，对预算透明与政府廉洁程度两者的关系进行统计分析，并用两阶段最小二乘法解决内生性问题。分析结果表明，预算透明是影响政府廉洁程度的一个重要变量，但预算透明与政府廉洁程度的关系是非线性的。换言之，只有当预算透明度提高到一定程度时，才会对提升政府廉洁程度产生积极意义。中国的预算透明度虽然处于上升阶段，但仍未到达拐点，只有建立预算信息公开的监督机制，提高信息公开的完整性，进一步提升中国的预算透明度，才可能会有效改善公众对政府清廉形象的认识。

【关键词】反腐败；腐败治理；预算透明度；预算信息公开；政府廉洁程度；拐点

政府透明管理和公开运作是现代民主法治和民主原则的内在要求（何俊志，2008），而预算透明在学术和实践意义的重要性日益凸显。有学者指出，只有将政府预算向社会公众公开，进而公众可通过对政府预算的监督，以确保他们的纳税未被用于私人目标，未被乱用与浪费，而是将之用在政府向他们承诺的公共事务上（马骏、刘亚平，2010）。现有研究表明，预算透明能够有效提高财政管理、改善政府治理，且IMF、世界经合组织也为推动预算透明作出积极贡献①（Petrie，2003）。有基于此，预算透明能够减少腐败、提高政府廉洁程度吗？这似乎是一个容易推论但未经实证证明的问题。

一、预算控制、透明与腐败控制

预算是控制政府腐败的重要渠道。在现代国家建设的历史上，各国均是从财政领域入手，通过建立现代预算制度，尤其是通过建立预算控制来治理腐败。具体而言，财政史上曾经出现过两种预算模式：前预算与预算。前者曾经在欧洲专制君主国家广为流行，“尽管行政控制与问责程度较低，但国家成功地筹集到可观的财政收入”（Caiden，1988：55）。这一时期的政府财政具有如下特征：持续性、分权化、私有化、权宜性；此外，由于既在政府内部缺乏有效的行政控制又缺乏对政府的制衡，腐败就非常盛行（Caiden，1989）。进入19世纪之后，欧洲各国纷纷建立现代公共预算制度。一方面在政府内部建立行政控制，另一方面建立对政府的立法监督，这就极大地提高了政府在财政上的负责程度，政府财政开始进入一个全新的“预算时代”（Caiden，1989）。这种新的财政体制“被广泛认为是有效率、高产出而且更为公平的”（Webber &Wildavsky，1986：301），它也极大地推进了欧洲国家的廉政建设。行政控制与立法控制的建立不仅减少了在前现代国家极其盛行的侵吞财政资金、中饱私囊的各种体制性漏洞，而且通过建立诸如审计之类的约束机制进一步遏制了以权谋私的动机（Caiden，1988，1989；Webber & Wildavsky，1986：230）。

20世纪初，美国进步时代的改革者也是通过建立预算控制来治理腐败的。在此之前，由于缺乏一个内在一致的预算体制和高效的会计系统，政府内部缺乏预算控制，这同时也使得议会无法有效地监督和约束政府。在这种情况下，很难让行政机构对政府首脑负责，也很难使政府对立法机构负责，并最终对公民负责。19世纪后期，美国的治理开始出现各种问题，其中最引民众不满的当数腐败。例如，城市政府不时爆出腐败丑闻。这最终激发出所谓的“耙粪运动”。“耙粪运动”直接推动了市政改革，其中最核心的改革就是以建立现代公共预算制度为目标的预算改革（Khan，1997：1- 28，59- 92）。对当时的预算改革者而言，腐败并不仅仅是一种“违法”的行为，大量存在的“诚实受贿”（honest graft）的机会亦难逃其咎（Khan，1997：11）。为此，预算改革者们竭尽全力地设计一套以控制为导向的预算体制来杜绝腐败的机会，防止以党魁为代表的政务人员假公济私而无需对人民负责（Cleveland & Buck，1920）。

正如美国大法官路易斯·布兰迪斯（Louis Brandeis）所说，“阳光是最好的消毒剂”，对于治理腐败来说，公开透明是最好的药方（俞可平、何增科，2013）。在各种公开中，预算公开最重要，也最具有实质性。为了约束政府的权力，防止权力被滥用，我们需要了解政府准备开展的活动、正在开展的活动以及已经完成的活动。由于无论政府开展什么活动都需要资金，通过获取政府的财政活动信息，才能更好地理解政府的财政政策背后的意图，政府实际采取的行动，以及掌握政府政策可能产生的后果（ALT，Lassen & Rose，2006）。因此，只有实现了财政透明，政府信息公开才能获得实质性的意义，才能实现对政府的监督。

此外，只有政府的预算是透明的，我们才能有效地判断政府是否将公共资金用于私人目的，是否存在将公共权力用于私人目的。腐败之所以容易发生，从根本上而言，是因为公私界限不清。在这方面，预算制度也可发挥其他任何制度都无法取代的作用。一个恰当设计的预算制度可以清晰地记录政府的活动及其相应的成本并将它们置于严格的监督之下，这就有助于将政府权力限制在恰当的范围。美国进步时代的预算改革就充分地印证了这一观点。对当时的预算改革者来说，“腐败的症结不在于坏人掌权，而在于公权和私权之间的界限不清晰”（Khan，1997：61）。他们因此坚信，“通过将权力限制于恰当的领域并将其公开地赋予特定的机构，预算将有助于杜绝腐败”（Khan，1997：61）。

历史的经验和理论的推理表明预算透明对腐败控制有重要作用，但要验证二者之间是否真的存在因果关系，还需要从实证角度进行验证。为了解决预算透明和政府廉洁程度之间的内生性问题，本文采用两阶段最小二乘法（2SLS）来对两者关系进行验证。

二、文献综述

为考察预算透明和政府廉洁程度之间的关系，本文分别从预算透明和政府腐败的关系、影响政府腐败的因素、影响预算透明的因素三个方面对已有文献进行了梳理，并从中得到本文所需要的工具变量和控制变量。

（一）信息透明与政府廉洁/腐败

预算透明会不会提高政府的廉洁水平？目前学界对这一问题的研究不够充分。学者对预算透明的研究已经表明，预算透明能够影响官员的行为。Milesi- Ferretti（2004）认为，预算透明可以规范官员行为，使其遵守财政规则，不会导致官员们造假账，而会适时调整财政状况，以达到财政平衡。Benito & Bastida（2009）的实证研究也证明了类似的观点，即政府预算平衡和预算透明之间存在正相关：政府披露信息越多，政客就越不能利用赤字实现目标。除此之外，也有研究表明，较高的财政透明度有利于政府更好地实现宏观经济目标，提高支出效率（Kopits & Craig 1998：2），原因在于较高的预算透明度通常也会有较好的财政纪律和财政状况，因此国家的债券评级状况也更好（Hameed，2005；Dabla- Norris et al.，2010；Escolano & Arbatli，2012）。这些研究表明预算透明度与官员的腐败、政府廉洁程度之间可能存在一定的关系，但尚未有实证研究对此问题进行验证。值得一提的是，郭剑鸣（2011）曾对预算公开程度和政府清廉指数之间的关系进行了比较详尽的分析，提出预算公开性指数对政府的清廉程度有很强的支撑作用，但这一研究尚未对影响腐败的其他变量进行控制。因此对这一问题的进一步研究仍是必要的。

虽然直接检验预算透明度和政府廉洁程度之间关系的研究不多，但是，有关政府的信息透明和政府腐败之间关系的丰富文献却为之提供了较好的研究基础。不过，对于政府信息透明是否有利于减少腐败这一问题，目前仍然存有争议，且实证研究结论也并不一致。大多数的学者都认为政府透明有利于减少腐败（Shleifer & Vishny，1993），但是也有学者提出了不同的看法。如有的学者指出，较高的透明度会有过度暴露政府信息的危险，从而可能会导致过度政治化，降低灵活性（Heald，2003）。也有学者担忧，政府过度公开信息，第三方会错误地利用信息，导致不良的后果（Bac，2001）。政府透明本身有双重影响，它能够让政府更加负责，也可能会造成政府有效性的缺失，但是目前对政府信息透明过于推崇，忽视了过于强调政府公开透明可能带来的不便（Heald，2003）。在实证分析的结果方面，学者之间的结论差异更为扑朔迷离。首先可以看到，较多研究腐败的学者都认为较高的信息透明度与较低程度的腐败相关（Klitgaard，1988；Gardiner & Lyman，1989），或者政府信息公开与腐败感知水平负相关（Islam，2006），如果能提升媒体的自由度则利于减少腐败（Brunetti & Weder，2003；Besley & Prat，2004；Chowdhury，2004，Svensson，2005）。但是有些学者的实证结果表明，信息的公开透明对于有的国家来说是能够有效减少腐败的，但是对有的国家来说则不能（Etter，2012），也有的学者并未发现媒体自由度和腐败之间有稳健的相关关系（Lederman，Loayza & Reis Soares，2001），甚至会增加公众对腐败的感知（Costa，2014）。

以上分析表明，信息透明和政府廉洁程度之间的关系并没有想象的那么简单。因此，预算透明是否能够提高政府的廉洁程度也有待进一步探讨。一个猜想是，从总的趋势上来看，预算透明度越高，政府的廉洁程度越高，但预算透明对政府腐败的影响可能也会受到其他因素的影响。因此，对于不同的国家，或者在不同国家的发展阶段，其对政府腐败治理的影响可能存在差异，即：预算透明度和政府廉洁程度之间可能存在非线性的关系。

（二）其他影响廉洁程度/腐败的因素

1.经济发展水平。多数的研究表明，国家的经济发展水平与腐败水平呈现负相关关系。因为一个国家越富裕，就有更专业和工资更高的官员，腐败程度就越小（Bohara & Mittendorff，2004）。也有学者提出，官僚的薪酬越高，则其进行腐败活动以补偿自己的动机就越小。

2.政体因素。在腐败和反腐败的研究中，制度性因素是学者关注的一个重要变量，尤其是政体因素。腐败不只是个人行为，其影响个人行为的背后的制度设计是关键，Rasma Karklins（2005）就直指腐败背后的制度根源。大多数的模型和经验证明，随着民主程度的提高，腐败的程度会下降（Montinola & Jackman，2002；Sandholtz & Koetlze，2000；Treisman，2000）但是也有学者提出，民主和腐败之间的关系是非线性的（Treisman，2000：434）。如果从较长的时间段内观察二者之间的关系可以发现，民主和腐败之间的关系是倒U型的，从非民主国家变为民主国家，由于制度不健全，腐败反而增加，但是随着民主制存在的时间越长，则民主对腐败的治理有累积性的效应（Bohara & Mittendorff，2004）。虽然民主和腐败之间的关系存在争议，但是总体而言，民主制中的民众会获得更广泛的和有效的防止和惩治腐败的手段（Sandholtz & Koetlze，2000）。

3.政府规模。Goel & Nelson（1998）对美国各州和地方政府规模的经验研究证实了政府规模和腐败的正相关关系。Arvate et al.，（2009）对OECD国家和拉美国家的研究表明，在两个样本中，政府规模的增加会增加腐败。有人认为官僚制的扩展、自由裁量权力的增加加剧了发展中国家的腐败（Hope，1985；Tiwari，2012）。相反的观点认为，规模较大的政府能够促进政府各机关相互制衡，提高政府问责程度，因此，政府规模越大会利于腐败水平的降低（La Portaetal.，1999；Billger&Goel，2009）。

4.教育水平。作为信息公开的重要环节之一，预算透明的意义是值得肯定的，但只有预算透明是不够的，特别是对于减少腐败来说，Lindstedt & Naurin（2010）指出，除了提高预算透明度，还需要提高公民利用所获得的信息来反击腐败的能力。公众是反腐的必要工具，公民教育水平的提升有利于提升其监督政府的能力。因此，公众的教育水平也是影响一国腐败程度的重要因素。

（三）影响预算透明度的因素

什么因素会影响预算透明？为何现在财政透明度和参与度的提升不断被强调？Khagram et al. （2013）总结了四个原因：（1）政治转型。政治转型不仅带来了集权的终结，且带来了政治的竞争和选择，反对的声音和监督的权力增加。（2）财政和经济危机。这些危机的出现会迫使政府加强对财政的控制，建立财政纪律的机制，加强对于财政的监督。（3）腐败案例的公开。政府的改革者会对此进行反应，而迫使政府为公众提供更多的财政信息。（4）外部的影响。全球范围内对民主改革者和公民社会的行动者的认同有利于促进共同范式的认可。预算公开的政治经济学有利于提高我们对影响预算透明度的认识。总结以往的研究，我们可以将影响预算透明度的重要因素归结为以下几个方面。

1.经济发展水平。Grigorescu（2003）认为，一个国家越富裕，则越可能实行信息公开透明的法律，因为这些国家不会像贫困国家那样担心收集、处理和公开信息的成本。且Hameed（2005）的研究表明，越富裕的国家，其预算报告就越透明。不仅是预算透明，较高的经济发展水平与各类信息透明度如经济/制度透明和政治透明都呈现正相关关系（Bellver and Kaufmann，2005）。

2.政体因素。一个国家的政治环境与其预算透明度息息相关。政治选举和竞争会增加政府向公众公开其信息的压力（Alt，Lassen，& Rose，2006），且越民主自由的国家，其为公众提供的政治参与和监督机会也越多，其媒体越独立，容易对其政府形成约束（Khagram et al.，2013）。因此，一个国家越民主，则越可能提高其预算公开的水平。

3.立法监督。立法监督和外部审计机关是财政问责的关键机制（Santiso，2005），立法监督可以通过提高对财政信息公开的需求来提高预算过程的透明（Wehner，2007）。Rios et al（2014）的研究则证实了立法监督对预算透明度的积极作用。

4.国内和外部的要求。公民政治参与要求政府提供更多的信息。因此公民的教育水平越高，则越有要求政府信息公开的意识。此外，国际力量也会推动预算透明度的提升和预算参与的提高。比较有影响力的国际组织将预算透明度纳入衡量国家的治理指标，则会对各个国家有明显的引导（Khagram et al.，2013）。

5.财政状况。财政状况对预算透明度的影响可能有三种：Benito & Bastida（2009）认为，国家的债务量越大、财政平衡比率越高，则政府对经济的影响就越大，那么对预算透明的需求就越大。另外一种可能是，赤字越多、财政状况表现不佳的国家，越可能不愿意提高其财政透明度。但是，Benito & Bastida（2009）的实证分析结果却表明政府债务状况与预算透明度无显著相关，而政府的财政平衡状况与财政透明度正相关。

三、模型构建与变量测量

基于上述分析，本文主要聚焦点在于预算透明度与政府廉洁程度之间的关系。其中因变量为政府廉洁程度，自变量为预算透明度，并用两阶段最小二乘法解决其内生性问题。在第一个阶段，本文首先分析预算透明度的影响因素，然后在第二个阶段将这些因素作为预算透明度的工具变量放入影响政府廉洁程度的模型中进行检验。由于本文力图检验预算透明度对政府廉洁水平影响程度的效应，本文也将预算透明度的平方项加入模型中，进而有助于更深入地考察预算透明度和政府廉洁程度之间的关系。

本文构建的回归模型为：

budget_transit代表第i个国家在t时间的财政透明度。Xit代表了影响一个国家财政透明度的解释变量，包括经济发展水平、民主水平、财政状况、立法监督状况、教育水平及受国际组织的影响。α代表常数项，εit代表误差项。

lnCPIit代表一个国家的腐败水平，在实际计算过程中我们对之进行了对数化处理。是由第一阶段的工具变量所预测的各国的预算透明度代表了所预测的预算透明度的平方项。Wit代表了影响一个国家腐败水平的解释变量，包括经济发展水平、民主水平、政府规模和教育水平。

对于国际范围内腐败程度的测量，目前应用最广泛的是透明国际（Transparency International，TI）所建立的腐败感知指数（Corruption Perceptions Index，CPI）（参见Saha et al.，2014；Mathuraand & Singhb，2013；Tiwari，2012）。透明国际自1993年成立以来，1995年首次公布全球41个国家的廉洁指数，此后，逐年公布各国的廉洁指数，直至2014年，该机构已将调查范围扩展到全球175个国家。透明国际所公布的（CPI）采用10分制，0分为最低分，表示最腐败，10分为最高分，表示最廉洁。从2012年开始评分标准有所变化，往年是10分制，而2012年是100分制，即赋值范围为0到100，0表示极度腐败，100表示非常廉洁。为了后续的统计分析，我们将2012年的数据除以10，最终得到的分数也是在1～10的范围内。尽管有的学者对用主观感知来测量腐败程度的方式有质疑（Abramo，2008），但是国际上对国家腐败的测量都或多或少包含了主观评价指标，目前还并未有能够更好测量国家层面的腐败水平的客观性指标。此外，世界银行的治理指数（World Bank’s World Governance Indicators，WGI）中的对各国腐败控制水平的衡量指标（Control of Corruption）也为一些学者所用，②这个指标是综合多个数据库计算得到，其中也包含了透明国际的内容，因此本文不采用这类指标，以免难以解决内生性问题。

预算透明度是本文所要探究的重要自变量，对这一变量的测量方式，本文采用公开预算调查的调查结果。公开预算调查（The Open Budget Survey）是由一个非营利组织国际预算合作组织（International Budget Partnership，简称IBP）所发起的对各国是否给公众获得预算信息的途径和提供参与预算过程的机会的评估，这个项目由全球上百个研究者进行，每隔两年公布一次全球各国的预算公开指数（Open Budget Index），采用百分制，得分越高则预算公开程度越高。目前有2006、2008、2010以及2012年的数据。③本文用之来衡量各国的预算透明度。并对预算透明度的平方项进行了中心化处理。

关于对政体的测量，本文选取“政治类型IV项目：政治特征和变迁，1800—2011”④对世界各国的“政治类型”的测量的这一变量。该项目持续地跟踪全球大多数国家的政治体制变迁的过程，并对每年对各国的国家政体进行评估。它采用了21分制（- 10到10），最大值10是代表巩固的民主制，最小值- 10代表世袭君主制。从正值到负值的变化，代表一个国家的政治类型趋于非民主政体，分值越小代表民主程度越低。其中，该项目对三个特殊时期给予特殊的赋值，分别为- 66、- 77和- 88，这三个特殊赋值分别代表政治上处于暂时中断期（interruption）、政权更迭期（interregnum）和政权的更迭期（transition）。在本文所建立的数据中，有10个观察值具有特殊赋值，分别是8个观察值为- 66，两个观察值为- 88。由于这两个特殊赋值严重偏离了21分值，因此，对于这些特殊赋值，我们将其作为缺失值处理。此外，由于“政治类型IV”项目没有公布2012年的政治类型的数据，对研究造成了一定的影响。因为政体具有相对稳定性，本文利用了Cheibub，Gandhi & Vreeland（2010）对各国的政体的衡量结果进行比照，对于在各个数据库中政体变化相对稳定的国家，本文采用其最近一年的政体赋值补齐数据，对于各个数据库中政体变化不稳定或参照值不完整的国家仍做缺失值处理。

对于立法监督的衡量，笔者参照R os et al. （2014）的研究，将公开预算调查中的问卷问题中与预算立法监督的相关问题抽出，对其取值取平均数。在4年的调查中，与预算立法监督有关的问题共有7个，文后将列出这7个问题。

本文构建的数据库是围绕预算透明度这一指标构建，由于公开预算调查（The open budget survey）的数据只有2006、2008、2010、20124个年份的数据，因此数据库是隔年度的，且由于公开预算调查每年都会加入新的国家，所以本数据库中的101个国家并非全都涵盖了4个年度的数据，本数据库一共包含339个观察值，但不同的变量有缺失值存在。此外，公开预算调查的数据所公布的数据实际反映了2005、2007、2009、2011年各国的预算透明情况，因此，本文其他所有变量所采用的数据均为2005、2007、2009、2011年的数据，但是考虑到内生性的问题，需要将自变量滞后一期，所以对政府腐败程度的测量采用的数据分别为2006、2007、2008年的。表1全面展示了本文所采用的变量、变量测量、数据来源及描述。

由于数据库是隔年份非平衡面板，在统计分析的方法上，本文并未将之作为面板数据进行处理，而利用聚类回归分析的方法来进行分析，将年份作为虚拟变量，以国家进行聚类回归分析。为了解决内生性问题对分析结果的影响，本文进一步采用两阶段最小二乘法进行分析。

四、研究结果

（一）描述性统计分析

表1报告了本文所采用的变量的描述性分析结果。政府的腐败程度、预算透明度、国家经济发展水平等变量之间都存在较大的差异。其中，从表1可以看出，101个国家的廉洁程度相差甚远，最高廉洁程度的分值为9.6，而最低廉洁程度的分值却只有0.8；预算透明度的得分最高为93分，最低则为0。这也代表了本文所建构的数据库涵括了不同程度的政府廉洁和预算透明情况。

图1　变量相关关系矩阵图

图1报告了本文所关注的重要变量分别在4个年份的相关关系矩阵，从中可以看出，经济发展水平、预算透明和政府的廉洁程度之间呈现比较明显的正相关关系，而政府的民主程度、政府规模与政府廉洁程度之间的关系并不明确，而一个国家的国民受教育水平在不同的年份似乎有不同程度的影响。这为我们进行更加严谨地检验奠定了基础。

为了更为清晰地了解我们所关注的自变量和因变量之间的关系，我们也以年份分别对预算透明度和政府廉洁程度绘制二维散点图（见图2），从其拟合曲线的变化情况可以看出，预算透明度和政府廉洁程度之间总体呈正相关关系，但二者之间的关系并不是简单的线性关系，而是有一个先比较平缓，再慢慢变陡的变化趋势。这进一步说明，预算透明和政府的廉洁程度之间可能存在非线性的相关关系。

表1　变量操作化、资料来源和基本描述

图2　预算透明和政府廉洁程度散点图

（二）回归结果分析

首先，本文用聚类回归的方法对预算透明度与政府廉洁程度之间的关系进行了检验（见表2）。模型一显示了在加入预算透明这个变量之前，经济发展水平、国家的民主水平、政府规模和公民的教育水平对政府廉洁程度的回归结果。模型一表明，一个国家的经济发展水平与其政府廉洁程度显著正相关，前者与以往有关腐败影响因素的实证研究结果一致。模型一也显示，一个国家的民主化程度越高，则其政府也会越廉洁，但是这一结果还有待考察。模型二显示，在加入了预算透明度这个变量之后，民主化程度变得不再显著。这说明，较高的民主化程度并不一定能够提升一个国家的廉洁水平，比如像内蒙古、波兰、尼加拉瓜等国家的民主化程度较高，但是政府腐败感知得分却很低（见表3）；印度、印度尼西亚、阿根廷、尼加拉瓜等国家民主化程度相似，但其预算透明度得分越高，其政府腐败感知得分也相对高。模型三显示，当把预算透明度的平方项加入模型中，预算透明度的平方项与政府廉洁程度显著正相关，原本显著影响政府廉洁程度的预算透明度变得不显著。这表明，预算透明度与政府廉洁程度之间具有非线性关系。

表2　分析结果

其次，为了解决预算透明度和政府廉洁程度之间存在的内生性问题，我们利用两阶段最小二乘法对两者关系进一步进行验证。其中，工具变量的选择需要满足两个条件，第一是要与模型的残差项无关，第二是要与内生变量有关。我们选取的工具变量基于的理论是：一个国家预算公开情况受到外部因素的直接影响。外部因素对一个国家的预算透明的影响与本国的状况无关，但是根据前文的论述，国际组织的努力对于提升一个国家的预算透明度有积极的推动作用。由于公开预算调查从2006年开始公布数据，随后每两年公布一次，同时调查的国家范围也不断增加，因此，本文采用一个国家是否在前一次公开预算调查中作为工具变量，如果一个国家在前一次预算调查中出现则记为1，如果没有出现过则记为0。模型四的分析结果表明，一个国家是否在前一年受到公开预算调查对其预算透明度的提高有显著的正向影响，如果一个国家出现在前一次的公开预算调查中，则其预算透明度得分会提高11.67。这进一步说明了本文选取的工具变量与内生变量之间存在显著的相关关系，满足工具变量选取的条件。此外，模型四显示，一个国家的经济发展水平、民主水平、立法监督水平、国民的教育水平和国际影响都对一国的预算透明度有显著的正向影响，这表明一个国家的经济发展水平越高，民主化程度越高，公民的教育水平越高及立法监督水平越高，则其国家的预算透明度越高。而一国的财政状况（财政赤字占GDP的比重）对预算透明度没有显著的影响，且由于数据获取的问题，这个变量会导致94个变量的缺失，因此在分析过程中本文将财政状况这个变量删除。

模型五和模型六报告了工具变量2SLS估计结果。在两阶段的分析中，我们首先根据工具变量等影响预算透明度的因素得到预算透明度和预算透明度的平方项的预测值，其次，再根据两个预测值对政府廉洁程度进行检验。模型五和模型六的分析结果表明与聚类回归得到的结果有一定相似之处，即预算透明度的平方项在0.001的显著性水平上与政府廉洁程度显著正相关，预算透明度本身对政府廉洁程度的影响符号为负，但是并不显著。控制变量中经济发展水平与政府廉洁程度也是显著正相关的，但其他的变量对政府廉洁程度的影响不显著。对工具变量的内生性检验证实了工具变量的有效性。

总之，检验的结果表明，预算透明度与政府廉洁程度之间呈现非线性的关系。换言之，当预算透明度处于低水平时，暂时提升预算透明度并不能改善政府腐败水平，但当预算透明度提升到一定程度时，其对政府廉洁程度的积极影响才会显著体现。通过模型六计算可以得到这个拐点为20.4，即当预算透明度得分超过20.4时，腐败感知指数才会有较大的提升，像玻利维亚、安哥拉、尼日利亚等国家，其预算透明度的得分都相对较低，有限幅度地提升其预算透明度，对其政府廉洁程度的提升并不会很大，但如果能像约旦那样加强其预算建设，促进信息的公开，即使其民主化程度比较低，仍会有利于其国家廉洁程度的提升。

表3　部分国家的预算透明度、民主程度、预算透明得分

图3　中国的腐败感知指数得分和排名

五、结论和讨论

预算透明有利于提升政府的廉洁程度吗？本文的模型分析表明，政府预算透明和政府的廉洁程度之间存在非线性的关系，预算透明度对政府廉洁程度的提高有一定的积累性的效应，并非提高政府预算透明度就能够立即改善政府的腐败状况，而是需要一段过程，只有当预算透明度逐渐提高到一定程度时，才会对改善政府腐败有显著的积极作用。

对于中国而言，本研究提供了一个新的分析视角。自十一届全国人大三次会议上政府报告明确提出“增强财政预算的透明度”以来，中国的预算透明工作不断增强，公开部门预算、公开“三公经费”等的努力都为公众了解政府活动，监督政府行为提供了便利。然而，从透明国际所调查的结果来看（见图3），中国的腐败感知指数一直都未有较大程度的改进，2014和2015年公布的腐败感知指数表明，中国公众对政府腐败的感知较2011、2012年都相对较低，这明显与中国声势浩大的反腐运动有所背离，也似乎与中国预算透明度不断提升的工作有矛盾，引起了公众对腐败感知指数调查的质疑。一个可能的解释是，大规模的反腐活动可能会带来频繁的媒体曝光，增加公众对相关信息的暴露程度，因此反倒引起公众所感知的腐败的增加。由于公开预算调查所涉及的国家中并没有中国，所以我们并无法得知中国的预算公开状况在国际中的得分和位置，不过，根据本文得到的结论可以推论，另外一个可能的解释是，中国的预算透明度虽然处于上升阶段，但可能仍未到达拐点，预算公开透明的工作很难立竿见影，但如果继续加强中国预算信息公开的机制建设，提高信息公开的完整性，进一步提升中国的预算透明度，就能够有效改善公众对政府清廉形象的认识。

本研究仍存在很多不足。第一是由于数据的可得性，所建立的数据库只有4年，因而在构建模型的过程中受到较大的限制。第二，各国存在的制度、文化等差异很大，不可能将更多的变量纳入其中，所以模型的估计上可能存在一定的偏差。在以后的研究中，如果有更加详细的、细化的数据，则能够进一步对这一问题进行更为科学化的检验。目前上海财经大学公共政策研究中心从2009年开始公布对我国各省的财政透明度报告，在这一数据源的基础上将这一议题放置在中国的背景下进行研究，相信能够加深我们对这一问题的认识。

（感谢匿名评审人的意见，文责自负。）

注释：

①为各国系统地推动其财政透明进程，1998年4月16日，国际货币基金组织临时委员会批准发布《财政透明度良好行为准则》和财政透明度问卷，为各成员国提供行动指引。

②如Croix & Delavallade（2011）用政治风险指数，但在稳健性上用了CPI，Bohara & Mittendorff（2004）用的世行的数据，同时也用了CPI的数据。

③公开预算调查（The Open Budget Survey）公布的数据中2006年59个国家；2008年85个国家；2010年94个国家；2012年100个国家。

④另有自由之家的测量指标，但Treisman（2000）指出，使用自由之家的测量维度很难解决内生性的问题，因为“政府腐败”在这个测量中已经包括在内。因此相比自由之家对腐败的测量，Polity的测量对本研究来说更科学。

附：

计算立法监督所涉及到OBI数据库中的问题：

（Q59）Does the executive hold consultations with members of the legislature as part of its process of determining budget priorities?

（Q99）How far in advance of the star of the budget year does the legislature receive the budget?

（Q100）Does the legislature have authority in law to amend the budget presented by the executive?

（Q106）When does the legislature approve the expenditure of contingency funds or other funds for which so specific purpose was identified in the budget?

（Q107）Does a committee of the legislature view and scrutinize the audit reports?

（Q120）Do legislative committees hold public hearings on the individual budgets of central government administrative units（i.e., ministries, departments，and agencies）in which testimony from the executive branch is heard?

（Q121）Does a legislative committee（or committees）hold public hearings on the individual budgets of central government administrative units（i.e.，ministries，departments，and agencies）in which testimony from the public is heard?

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（编辑：罗梁波）

基金项目：本文为2012年度教育部人文社会科学重点研究基地重大项目（项目批准号：12JJD840010）；2013年度广东省宣传文化人才资金项目（项目批准号：XCWHRCZXSK2013-05）。

作者简介：1.张培培（1989-），女，山东淄博人，中山大学政治与公共事务管理学院博士生，研究方向：公共管理、公共预算；2.温明月（1982-）（通讯作者），女，重庆人，南京大学政府管理学院助理研究员，博士后，研究方向：公共管理、公共财政。

收稿日期：2016-02-22

【中图分类号】D630.1

【文献标识码】A

【文章编号】1009-4997（2016）01-0013-11