数字治理理论研究综述

韩兆柱马文娟（燕山大学　公共管理学院，河北　秦皇岛　066004）



数字治理理论研究综述

韩兆柱马文娟
（燕山大学公共管理学院，河北秦皇岛066004）

【摘要】数字治理理论（Digital Governance Theory）发轫于新公共管理运动的衰微与数字时代治理的兴起之际，强调信息技术和信息系统对公共管理的影响。国外对于数字治理理论的研究以英国学者帕却克·邓利维为主，系统概括公共管理在信息时代的各种变化以及数字治理理论的优势。国内学者对数字治理理论的研究重点在译介以帕却克·邓利维为代表的学者文献，介绍数字治理理论的主要内容。本文在文献调查的基础上对国内外学者关于数字治理理论研究的基本情况做出统计分析，按照时间脉络维度，每五年为一阶段，纵向归纳各阶段的核心概念及主要问题；按照空间维度横向梳理东西方关于数字治理理论的相关文献，反映出社会情景对数字治理理论的影响；介绍学者对数字治理理论的五种争论：新公共管理理论与数字治理理论背后的逻辑是否一致？数字治理理论是否会造成政府角色冲突？数字治理理论对治理责任的归属是否明确？数字治理理论是否会加速部门间的冲突？数字治理理论是否算作一种新的理论范式等争论，这些争论推动着数字治理理论的发展。

【关键词】数字治理；互联网+；数字治理理论；网络化治理；数字政府；电子政务；整体性治理

一、引言

数字治理理论是治理理论与互联网数字技术结合催生的新的公共管理理论准范式，它的代表人物是英国学者帕却克·邓利维（Patrick Dunleavy），该理论主张信息技术和信息系统在公共部门改革中的重要作用，从而构建公共部门扁平化的管理机制，促进权力运行的共享，逐步实现还权于社会、还权于民的善治过程。2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。”[1]这要求我国政府在原有行政改革基础上进一步加快转变政府职能，探索对政府治理行之有效的治理理论。2015年3月国务院总理李克强在《政府工作报告》中首次正式提出“互联网+”的战略构想，[2]通过将传统产业与互联网、物联网、大数据等先进的信息技术结合，实现各行业协同发展的新业态。2015年7月，国务院印发《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，[3]制定“互联网+”行动计划的顶层设计，积极推进传统产业与互联网的深度融合。其中，发展政府基于线上线下的网络化公共服务成为互联网+的热点话题，线上（数字治理）的公共服务提供方式具有便利和花费少的优点，对政府和公众都是不错的一种服务提供方式。上述三个政策文件传递出下述要点：（1）政府需要一种有效、能够改善自身弊病的一种管理体制；（2）政府需要一种能够与信息技术结合的治理理论指导自身改革；（3）公众需要一种能够有效与政府进行良好的沟通与互动的数字治理方式。

这种数字治理方式的指导理论是数字治理理论。数字治理理论不同于一般意义（电子政务）的数字治理，但一定程度上说一般意义的数字治理的发展从实践领域丰富了数字治理理论的核心内容，因为治理理论本身就存在多元主体、政府与社会之间边界与责任的模糊性等命题（谭功荣，2008）。[4]数字治理理论发展至今只有20余年历史，但其学说已经影响英国、美国、加拿大、新西兰、荷兰等国家。随着国内外学者对数字治理理论的研究由理论研究的成果颇丰到逐渐涉猎应用领域研究，目前数字治理理论越来越多地受到国内外学者的广泛关注与认同。本文基于上述政策背景与国际背景，对数字治理理论的国内外研究现状进行理论体系与实践领域的文献梳理，重点在于剖析理论部分，找出国内外学者对数字治理理论研究的不足，填补理论研究的空白，促进数字治理理论的本土化发展；对实践领域的探索则有助于克服公共部门改革法理与法律层面和管理思想和技术方法上的问题，应用理论指导实践，促进机构改革扁平化管理机制的构建、提升政府管理绩效、实现善治。

二、数字治理理论的研究现状

（一）数字治理理论的研究概况

1.英文文献概况

数字治理理论植根于西方国家，国外学者对数字治理理论进行了大量的研究工作，对西方国家政府改革产生了深远的影响。自20世纪90年代以来，数字治理理论日益成为西方公共管理领域研究的重要议题之一，并且近10年来又涌现出许多新的研究成果。文章基于Web of Science数据库、Springer LINK数据库和EBSCO数据库，利用“Digital governance”、“Digital governance theory”、“Digital Era Governance”、“E- governance”、“Digital Government”为主题词进行检索，研究领域限定为“Social Sciences”，研究方向为“Public Administration”，检索时间始于1990年，截至2016年1月23日，过滤掉与数字治理理论不相关的文章，仅选取与数字治理理论高度相关的文献进行分析，检索结果如表1所示（检索结果包含中国作者以英文在国际期刊上发表的关于中国数字治理的文章）。

表1　数字治理理论及其应用研究在外文数据库发文数量的比较

从表1可见，学者对数字治理理论及其应用领域的研究自研究伊始发文数量保持稳定，Springer LINK数据库检索结果最丰富，Web of Science数据库检索结果数量较少。三个数据库中有关数字治理理论应用情况的探索成果颇丰，这表明学者不断从实践领域丰富数字治理理论的理论体系。数字治理理论是一个具有包容性的概念，尽管数字政府、电子治理、电子政务称谓各不相同，但三者核心脉络是一致的，通过信息技术重塑政府管理流程，实现办事效率以及服务品质的提升，最终实现善治。此外，笔者通过Google学术搜索引擎以及查阅图书馆外文文献，查阅到与数字治理理论的相关著作共8部，这些著作从产生背景、核心观点、制度构建、产生影响等方面阐述数字治理理论，对于推动数字治理理论的发展以及促进我国数字治理理论的本土化过程奠定了基础。

2.中文文献概况

国内行政学界对数字治理理论的研究始于2006年以后，以复旦大学竺乾威教授为代表。对一般意义的数字治理进行研究则始于2000年，最初主要集中在探讨数字治理理论的应用部分，较多涉猎电子治理、数字政府、电子政府和电子政务的研究，尽管其研究明显带有一定的技术导向性且对数字治理理论的治理范围界定过于狭隘，但这为数字治理理论引入国内奠定了实践基础。2005年以后逐步转入理论译介以及理论与应用同步研究的阶段，丰富了数字治理理论的内涵与治理范围。同时，国内学者对于数字治理理论研究的理性回归则推动了其进一步发展，大有追本溯源并厚积薄发之意。数字治理理论产生于新公共管理运动之后，是治理理论的分支理论，与网络化治理理论、整体性治理理论合称为后新公共管理时期的主要理论。笔者以整体性治理、网络化治理和数字治理为关键词精确检索三者在中国知网的发文数量，检索结果如图1所示。此外，在数字治理理论的实践领域，以数字治理、电子治理、数字政府、电子政务以及电子政府为主题词精确检索各个主题的发文数量，显示检索结果如图2所示。

图1　数字治理理论研究发文数量统计资料来源：作者在中国知网检索的结果。

图2　数字治理相关领域研究发文数量统计资料来源：作者在中国知网检索的结果。

从图1和图2可以看出，国内学者关于数字治理理论的研究普遍存在“轻理论、重应用”的现象，学者对后新公共管理时期管理理论的研究多是进行整体性治理以及网络化治理理论的研究，对数字治理理论进行的研究仍然是凤毛麟角。究其原因有两点：其一，数字治理理论是治理理论与互联网数字技术结合催生的新理论，它与整体性治理强调的整合与协调以及网络化治理理论强调的复合中心的治理形式和自我组织的特征有着一定的理论与实践上的重合（曾凡军、韦彬，2010；张康之、程倩，2010），[5][6]因此，数字治理理论的地位易被弱化；其二，尽管其理念先进，但受到“信息技术决定论”的影响，学者更倾向于应用信息化设施的构建问题，轻视对数字治理理论体系的研究。概而言之，数字治理理论强调的信息化、制度化的观点依然有很广泛的研究空间，学者和研究机构近10年来的研究成果充分佐证了这一事实。

（二）数字治理理论的内涵解读

笔者以数字治理理论产生及发展的时间为脉络，每5年为一个阶段，因文献数量众多，仅选取核心文献核心概念进行解读，以此形成时间维度的脉络分析。另从空间维度出发，横向比较东西方关于数字治理理论脉络核心的异同，从而揭示出社会情景对数字治理理论及其应用的影响。

1.国外纵向维度分析

治理理论产生于20世纪80年代末期，它的提出主要是为解决20世纪70年代西方国家新公共管理运动带来的负面后果。治理理论一经兴起就掀起了世界范围内的改革热潮，并逐渐演变为一种重要的理论与价值追求。治理理论与互联网信息技术的结合催生出数字治理理论——一种运用信息技术重塑公共部门管理流程的新型理论。数字治理理论与整体性治理理论主张的整合与协调的观点有着较强的理论联系，这在回顾数字治理理论的产生以及理论渊源中有所体现。根据相关文献搜索以及各大外文数据库的检索，取得较早有关数字治理理论的文献记载是1996年Manuel Castell的著作《网络社会的崛起》，该书以信息时代的到来对公共管理的治理体系提出的更高要求与挑战进行分析，形成数字治理理论的雏形（Manuel Castell，1996）。[7]笔者以5年为一个时间段，选取数字治理理论的核心文献进行分析，选取结果如表2所示。

表2　国外数字治理理论及其应用研究纵向维度分析

（1）数字治理理论与整体性治理理论的理论渊源。Manuel Castell（1996）较早地阐述了网络社会的崛起对社会发展提供的机遇与挑战。信息技术革命的出现是人类发展史上的一个重大事件，基于信息技术的治理范式与传统治理范式相比具有一些新的特征：其一，信息本身是一种社会发展的资源和动力；其二，新技术效果无处不在；其三，网络化逻辑（networking logic）问题；其四，网络化；其五，特定技术凝聚为高度整合的系统（杨雁斌，2001）。[8]尽管数字治理理论产生时间较晚，但相关理论（整体性治理理论）的出现为数字治理理论的发展奠定了深厚的理论基础。整体性治理理论是新公共管理运动在20世纪90年代末期的修正路线（曾凡军,韦彬，2010），由英国学者佩里·希克斯（Perri 6）首先提出，Perri 6（2002）对整体性治理所作定义如下：整体性治理就是政府机构组织间通过充分沟通与合作，形成有效的整合与协调，彼此政策目标一致且连续，政策执行手段相互强化，达到合作无间的目标的治理行动（叶璇，2012）。[9]Perri 6提出的整体性治理理论是为解决新公共管理遗留下来的碎片化症结提供一种“整合方案”（Christopher Pollit，2003），[10]通过运用重新整合以及整体性治理实现碎片化管理体制的重构。整体性治理理论包含两大主题：重新整合和整体性治理（Perri 6，2002）。[11]其中，重新整合包括：逆部门化和逆碎片化、大部门式治理、重新政府化、恢复或重新加强中央过程、压缩行政成本、重塑公务支撑功能、采购的集中和专业化、以混合经济为基础的共享服务和网络简化；整体性治理包括：互动的信息搜索和提供、以顾客为基础的组织重建、一站式服务、数据库、重塑结果取向的服务、灵活政府流程以及可持续性（Perri 6，2002）。

基于Manuel Castell阐述的网络社会崛起的时代背景和Perri 6指出的整体性治理理论的理论基础，数字治理理论在20世纪90年代末期开始崭露头角，并以其独特的技术导向成为学者逐渐关注的重要议题，一定程度上说数字治理理论的出现正当其时，它为信息时代政府乃至其他公共部门的治理机制提供了新的治理思路与治理框架。

（2）网络社会民主问题的研究。信息时代的到来拓宽了公民参与公共事务管理的渠道，互联网平台具有的匿名性使网民能够真正行使自己的言论自由权利，但是网络中的民主就一定是正确的、代表民意的吗？答案是否定的。美国著名宪法学家凯斯·桑斯坦（C.Sunstein）对网络中的民主问题给予了独到的解析。网络中的民主具有群体极化的特征（C.Sunstein，2003；张敏，2015），[12](P47)[13]此特征下的政治传播受到个人利益的驱使很容易形成民粹主义（Paul Taggart，2005），[14]阻滞网络社会民主制度的发展。C.Sunstein认为，克服这种困境的有效方式是“协商民主”，强调协商民主的审慎作用，它如一种冷却剂，不管是对于间接民主的选择，还是直接参与的讨论，协商民主都能够促使人们作出理性的决策，从而实现有效、有序的网络民主制度（毕竞悦，2009）。[15]充分的信息对民主社会十分重要，C.Sunstein指出两点理由[12](P5)：第一，未经计划的、无法预期的信息接触，对民主而言十分重要，民主的价值所在就是人总是无意间在未经筛选的信息中找到观点和话题；第二，假若无法分享彼此的经验，一个异质的社会将会很难处理复杂的社会问题，而民主制度又能够促进信息的共享，因此形成良好的网络参与回路。这一做法同样适用于发展中国家数字治理的进程，运用广泛的民众通过网络参与优化治理结构（Vikas Nath，2003）。[16]数字网络的迅速发展以及日益数字化的经济活动为国家治理能力带来了一定的挑战。为了避免网络能力膨胀威胁国家治理能力，国家应当采取指令控制数字网络的运行，设计确定的技术硬件与软件标准，克服各种不可控因素。为了保证数字治理理论指导下的网络民主传播途径的顺畅，加强多主体间的合作与数字立法活动尤为必要（Saskia Sassen，2000；Zhiyuan Fang，2002）。[17][18]

上述这些文献呈现出一种共同的观点：尽管互联网数字技术具有开放性、汇聚性等优点，但是其隐匿性却对网络社会中的民主构成了一定程度的威胁。缓解这种威胁可以通过立法、制度、思想教育等路径予以支持和保障。

（3）组织制度与信息技术变革的关系。Jeffrey· Roy在探讨加拿大的电子治理和数字政府时曾指出两组因素对二者的影响，第一个是跨部门的治理，第二个是组织文化和人员的作用（Jeffrey·Roy，2001），[19]这一思想美国著名学者简·芳汀（Jane E.Fountain）在其著作《构建虚拟政府：信息技术与制度创新》中得到了升华。信息时代的政府治理需要改变的不仅仅是信息技术与政府传统管理体制的结合，更多的是政府组织体制、内部组织文化等非信息技术的因素的介入（Jane E.Fountain，2001）。[20]Jane E.Fountain提出一个全新的概念——技术的执行，与之相配套的理论分析框架为：技术不能决定它自己的发展历程，在某个环境中表现极佳的信息系统，在其他情境下也会遭遇失败。原因在于信息系统受到政治、组织、社会安排的中介性影响，信息技术在这些安排中被理解与使用（于春永，2012）。[21]Patrick Dunleavy也对数字治理理论主张的数字化变革的实施条件进行了分析，数字化过程的影响通过政府部门的组织机构、组织内部文化、公民对政府运用信息技术应用态度的转变，而真正的技术变化相对较小（Patrick Dunleavy，2006）。[22](P237)

上述文献关注的焦点在于强调组织环境对互联网时代政府治理的影响，这是公共部门成功发展数字治理的重要思想转变。同样，公共部门数字化改革进行电子商务模式的探索的成败取决于公共部门对这种模式的适应程度、机构的整合程度、技术人员以及技术设备的完备程度等诸多因素的共同作用（Alexei Pavlichev、G.David Garson，2004；Mehdi Asgarkhani，2005）。[23][24]“信息技术决定论”的观点正逐步被管理逻辑、技术逻辑、政策逻辑并举的观点所取代（孙志建，2011）。[25]

（4）数字治理理论与整体性治理理论的区别。数字治理理论的代表人物是英国学者帕却克·邓利维（Patrick Dunleavy），他从新公共管理运动的衰微以及数字时代治理兴起的时代背景阐述数字治理理论。数字治理理论指的是各种变化的复杂性，在这其中，信息技术以及信息处理是各种变化的核心，这一变化与以前任何时候的变化相比，它的波及面更广并且在更广泛的层面上发挥着作用（竺乾威，2008）。[26](P481)Patrick Dunleavy的主张是基于Perri 6的整体性治理理论，主张在公共部门管理系统引入信息技术和信息系统，从而促进公共管理学科对公共政策的感知由边缘化向中心化发展，这一点是数字治理理论区别于整体性治理理论的主要观点。数字化变革具体包括9个要素：电子服务交付、基于网络的效用处理、国家指导的集中信息技术采购、自动化流程新形式、彻底的非中介化、渠道分流和顾客细分、减少受控渠道、促进权力均等主义的行政事务管理和走向开放的管理（Patrick Dunleavy，2006）。[22](P229)Patrick Dunleavy在其后续研究中主张不断引用逐渐出现的大数据、云计算等先进的数据处理技术，加强数字时代的协同公共服务发展，并不断丰富公共部门公共管理系统的“工具箱”（Patrick Dunleavy，2010）。[27][28][29]

上述这些文献揭示出数字治理理论的演变与整体性治理理论紧密联系的同时又具有自身鲜明特色，Perri 6提出的整体性治理理论强调的整合与协调尚停留在理论层面，未提出具体的制度化途径，而Patrick Dunleavy提出的数字化变革则为整体性治理理论提出了具体的路径选择，是对整体性治理理论的补充与完善。

（5）数字治理理论与公民参与。数字治理理论十分关注公民参与问题，借助信息科技创新公民参与形式，公民参与对公共政策的制定发挥了重要作用，一定程度上说，有效的公民参与成为检验公共政策成功与否的重要研判准则。近五年来，公民对“邻避冲突”的社会抗争日益增多（郭小平，2013），[30]并通过知晓、解释、评估、解码以及行动的有效参与框架实现自身利益的诉求（魏娜、韩芳，2015）。[31]信息技术使传统的公民参与向电子参与转变，实现政府和公民自主选择与互动的新形式。有学者从政治、行政与全球化的角度看待数字治理。从政治角度看，信息和通信技术通过增强民主来改变政治体制；从行政角度看，公共机构需要和公民、利益相关者和政府官员一起建立均衡的绩效标准来满足不同人群的偏好；从全球化角度看，数字治理正在成为渗透到各个国家各个行政分支的一个全球化趋势，利用互联网改善教育、医疗和社会保障等领域亦为削弱全球化的负面影响的方法之一（Milakovich，2012）。[32]

应用数字治理理论指导智慧城市实践是治理理论向城市治理领域迈出的重要一步，数字治理理论从理论指导、民主活动、决策过程和公民参与等方面帮助着城市管理者作出更好的决策，从而进一步提升城市的竞争力（Krassimira Antonova Paskaleva，2009）。[33]有学者指出，数字治理理论指导智慧城市实践有助于促进社区的整合能力以及创新公民参与的形式（Roberto Garcia Alonso、Sebastian Lippez- De Castro，2016），[34]信息和通信技术在整合性的知识框架中发挥着重要的调节作用。随着大数据技术、云计算处理的进一步发展，数字治理理论借助先进的信息科技在智慧城市的建设中发挥着越来越重要的作用，而智慧城市建设引入整体性治理和数字治理理论也可以从理论视角完善智慧城市的建设（董礼胜、崔群，2015）。[35]

上述这些文献呈现出两种观点：第一，数字治理理论的出现较好地解决了公民参与的困境以及促进参与方式的创新，并且有助于政策制定者及时发布政策信息；第二，Patrick Dunleavy强调的数字治理理论是社会上整体的运动，但是数字时代的治理是治理，而不完全或主要是数字化过程（竺乾威，2015）。[26](P482)因此，在电子化政府乃至智慧城市的建设过程中，不能盲目追求数字化变革，要以治理为核心。

2.国内纵向维度分析

国内学界对数字治理理论的研究以复旦大学竺乾威教授为代表，他于2008年出版著作《公共行政理论》，书中最后一章系统译介Patrick Dunleavy关于数字治理理论的观点，推动了后续学者对数字治理理论的关注。根据数字治理理论的发展脉络，笔者以5年为一个时间段，选取数字治理理论的核心文献进行分析，选取结果如表3所示。

表3　国内数字治理理论及其应用研究纵向维度分析

（1）一般意义的数字治理。电子政务、电子政府、电子治理是一般意义的数字治理，信息技术是一种最重要的政府管理工具，它是引起当代公共管理变革的最根本动力，而电子政务或电子化政府建设成为当代公共管理发展的基本趋势（陈振明、薛澜，2007）。[36]从公共管理、政府发展的角度看，电子治理能够赋予公共管理和政府更多、更高层面的价值，实现规范、廉洁、责任化的政府管理（王浦劬、杨凤春，2005）。[37]没有高度发展的电子化政府，就无法跨越政府的层级鸿沟，也就无法将数量庞大的行政机构和单位用计算机连接起来，以便向民主提供整合性的服务（彭锦鹏，2005）。[38](P23)电子治理的称谓随着技术进步对公共管理的逐渐调整可能会淡出人们的视野，但它对公民、公民社会、私有部门以及与国家之间的关系等不断出现的新问题紧密结合在一起，仍然产生着持续的影响（Sharon S.Dawes、郑磊、纪昌秀，2009），[39]并与数字治理理论结合不断重塑着政府管理体制、公民参与途径（孟庆国、关欣，2015）[40]、政策制定与执行的有效性问题以及检验政策效果等方面，促进善治的实现。一般意义的数字治理的概念可以界定为：从广义上讲，数字治理不是信息通讯技术（ICT）在公共事务领域的简单应用，而是一种与政治权力和社会权力的组织与利用方式相关联的社会—政治组织及其活动的形式，它包括对经济和社会资源的综合治理，涉及如何影响政府、立法机关以及公共管理过程的一系列活动；从狭义上讲，数字治理是指在政府与市民社会、政府与以企业为代表的经济社会的互动和政府内部的运行中运用信息技术，简化政府行政，简化公共事务的处理程序，并提高民主化程度的治理模式（徐晓林、周立新，2004；徐晓林、刘勇，2006）。[41][42]

上述文献反映出一般意义的数字治理与数字治理理论的联系与区别。从二者的概念来看，数字治理理论范围更加广泛，一般意义的数字治理更多地强调单纯的技术变革对组织的影响。此外，一般意义的数字治理缺乏专门的理论视角予以指导，而多元主体治理的局面并未真正形成（徐顽强、庄杰，2012），[43]因此，这种治理是不完善的。二者的联系在于共同强调运用数字化变革，一定程度上说一般意义的数字治理丰富了数字治理理论的内涵。

（2）后新公共管理体制的形成对数字治理理论的影响。上个世纪90年代正值西方行政学界对新公共管理运动负面后果的反思期，作为对新公共管理理论的修正与继承，后新公共管理初步具备较为完整的理论框架与理论创新。但是，后新公共管理并未超越新公共管理运动，因为它在理论预设、理论主张以及实践环节仍有一定的局限性（尹文嘉，2011，2012，2013）。[44][45][46]也正因此，数字治理理论的产生与发展必然会受到一定理论阻力的影响。但后新公共管理作为一个复合式的概念，使得后新公共管理时代的理论模式呈现出多元化、分散化的特点，并没有一个主导性的理论形态，多种模式间的边界并不十分清晰（孙珠峰、胡伟，2013，2015），[47][48][49]兼容性和互补性为数字治理理论的发展提供了理论基础与发展空间。

上述文献呈现出一种观点，由于数字治理理论的基本观点和整体性治理理论有着很多相似之处，网络化治理理论的出现是为应对网络时代和信息技术革命而提出的，是对数字治理理论的一种扩展，以跨界服务为基本内容的政府治理模式（曾维和，2010）。[50]基于整体性治理以及网络化治理理论各自的鲜明特色，数字治理理论的地位很容易被弱化。

（3）数字治理理论的深化发展。以竺乾威教授为代表的一批学者，从不同视角探讨了数字治理理论的基本观点。数字治理理论在深化发展的过程中，其实践领域的探索不可避免地存在一些不足：其一，管理和政治精英能否利用好数字治理的潜力；其二，新公共管理理论与数字治理理论并存易导致混乱的管理局面；其三，数字治理模式实施缓慢造成政府机构落后于现代理性方法的进程；其四，容易泄露公众隐私；其五，数字治理模式遭到机构化和整合化回换的质疑。（王文凯、肖伟，2007）。[51]整体性治理作为一种解决问题的方式，它不仅是对传统公共行政的衰落的回应，也是对新公共管理改革过程中的严重“碎片化”问题的战略性回应（胡象明、唐波勇，2010）。[52]有学者指出，整体性治理理论有望成为21世纪有关政府治理的大型理论（grand theory）。随着资讯科技技术的不断发展，数字治理理论有效回应了整体性治理理论的制度化途径：建立线上治理基础建设、建立整合型的组织机构和主动型的文官体系（彭锦鹏，2005）。[38](P61-62)

信息技术的发展使新公共管理主张的一些治理方式或是被终止，或是被放弃，究其根本就在于信息技术的重要作用。信息技术使得政府治理由部分走向整体，从破碎走向整合（竺乾威，2008）。[53]数字治理理论传承整体性治理理论的精髓，借助于信息技术的帮衬，采取适当集权能够对公共管理系统产生一定的促进作用。在数字时代的全新环境下，公共管理面临诸多现实挑战，而传统的等级制政府模式无法满足复杂多变的时代需求。新公共管理之后，当公共管理面临现实挑战之际，数字治理理论的出现正当其时（陈水生，2009），[54]数字治理理论契合了时代发展的大趋势，可以说，数字治理理论产生的影响是持续而深远的。有学者认为，整体性治理理论在数字时代的发展是数字治理理论形成的重要条件。信息时代的到来使得政府公共管理出现很多新的治理思路与治理工具，逐渐出现的利用私人公司和非盈利机构从事政府工作的模式，使政府能够从公民的角度考虑，进而实现一种横向的沟通机制。此外，技术的突破降低了合作伙伴间的成本，提高了公民的参与程度（韩兆柱、杨洋，2013）。[55]

上述这些文献反映出如下观点：第一，数字治理理论的产生和深化与信息化背景密切联系，这一联系随着政府网络化管理体制的构建越发紧密；第二，数字治理理论是整体性治理理论在信息时代的扩展，体现出工具理性的价值观念。

（4）相近理论的比较研究。在对公共管理理论的比较研究中，学者大多是将新公共管理与整体性治理、无缝隙政府进行比较研究（韩兆柱、杨洋，2012），[56]对传统官僚体制、新公共管理体制与整体性政府进行比较（彭锦鹏，2005），对整体性治理理论与网络化治理理论进行比较研究（刘波、王力立、姚引良，2011），[57]对传统官僚制、新公共管理、新公共服务和整体性治理进行比较研究（曾凡军、韦斌，2010），对科层治理、竞争性治理、网络治理和整体性治理的差异比较（曾凡军、王宝成，2010），[58]对新公共管理、无缝隙政府和整体性治理三种范式下整合功能的异同分析（王甲，2011），[59]专门针对数字治理理论的比较研究少之又少。笔者通过中国知网检索入口，以数字治理理论比较研究为关键词，相关检索结果仅为一条，即韩兆柱、单婷婷于2015年7月发表在《学习论坛》上的《网络化治理、整体性治理和数字治理理论的比较研究》一文。

他们认为，三种治理模式源于相同的时代背景、同样的治理目标，相互补充与完善。但是，三种治理模式在重塑权力结构方面和理论承袭及批判程度上差异明显。其一，网络化治理理论主张分权，而整体性治理理论和数字治理理论则分别主张集权和权力的协调与重新整合；其二，网络化治理理论是对新公共管理理论批判性的继承，整体性治理理论是对新公共管理理论的质疑与超越，而数字治理理论则是全新的数字时代下对整体性治理理论提出的新要求，它从技术层面解释了数字时代对于整体性治理理论模式的实践要求，是整体性治理理论在工具理性层面的归宿（韩兆柱、单婷婷，2015）。[60]

从上述文献中可以看到，这一时期学者已经开始关注多种理论间的比较，在比较研究中发现区别与不足，力求相互促进。但是，学界对于数字治理理论是否算作后新公共管理的一种理论范式持有争议，加之数字治理理论的地位易被弱化，对数字治理理论的研究仍然有很长的路要走。

3.东西方比较

纵观数字治理理论的国内外纵向维度的研究现状，国外对数字治理理论的研究始于上世纪90年代末，严格来算国内对数字治理理论的研究始于2008年竺乾威教授的著作《公共行政理论》一书。笔者认为，国内外学者对数字治理理论的研究目标是一致的，是殊途同归与理论升华的结合。通过梳理国内外学者研究数字治理理论的差异，能够做到优势互补，扬长避短，促进我国学者对数字治理理论的持续关注以及本土化发展。笔者按照发展脉络、组织制度的重视程度、实证研究、比较研究等区别梳理东西方研究数字治理理论的研究现状并揭示产生差异的原因。

（1）发展脉络差异。国外学者对数字治理理论的研究伊始于时代背景的推动以及相关理论的发展，逐步推演出应用研究，属于社会研究中的演绎逻辑。Perri 6和Patrick Dunleavy对数字治理理论的理念产生、理论框架等知识建构出数字治理理论的“骨骼”。在积累大量理论文献基础上，后续学者进而转向应用领域研究，即“血肉”部分，最终构建出体系完整的数字治理理论。国内学者对数字治理理论的研究从一般性的数字治理角度出发，在实践研究的基础上进而转向理论领域的研究，属于归纳逻辑。尽管国内外学者对数字治理理论开展的研究工作运用了不同的逻辑思维，但最终的目标是一致的，均是通过运用先进的理论指导各国的公共管理实践，实现良善治理。产生这种差异的原因在于社会大环境的不同以及学者对数字治理理论的感知程度不一致。数字治理理论属于西方公共治理的前沿理论，译介到我国尚不足10年，因此，国外学者从理论视角研究数字治理理论是合乎情理的研究路径。上世纪90年代末正是信息科技以及我国实行改革开放政策的迅速发展期，电子政务、电子政府等一般意义的数字治理在我国发展得如火如荼，但依旧未有学者探讨这一现象背后的理论。学者对数字治理理论的感知程度不一致直接影响了数字治理理论在我国的呈现方式是经过多年的一般意义的数字治理逐渐演变为数字治理理论。直到2008年以竺乾威教授为代表的学者正式译介Patrick Dunleavy的数字治理理论的基本内容，真正触碰到数字治理理论的内核，才算开了国内学者研究数字治理理论的先河。

（2）组织制度对技术应用与实施的影响重视程度不同。Jeffrey Roy、Jane E.Fountain以及Patrick Dunleavy等学者十分重视组织制度、组织人员和组织文化对数字治理理论的影响，因为他们深谙单纯的信息技术是“无情”的，它虽然重要，但制度、组织人员才是数字治理理论得以成型的最主要条件和保障。国内学者对一般意义的数字治理研究较多，这种研究最主要的特点就在于它是单纯强调技术变革的促进作用，对于思想层面的探索较少涉及或虽有涉及但不符合严格的治理范畴。这种“唯技术论”的现实导向阻碍了学者对制度等人文层面的关注。从译介到国内的书籍来看，大众熟知的就是Jane E.Fountain的《构建虚拟政府：信息技术与制度创新》以及Patrick Dunleavy《数字时代的治理》两本著作。因此，相关著作译介的缺乏从思想上影响了国内学者对组织制度在信息应用中的重视程度的差异。

（3）实证研究。国外学者对数字治理理论及其应用的研究十分重视实证研究，通过具体的案例分析以及真实获取的实验数据，佐证数字治理理论指导实践的能力。同时，在实证研究的基础上开展比较研究，从横向的案例分析中找出给每个案例在实践中的不足，进而相互学习，共同进步（ClaudioCiborra、DiegoD.Navarra，2005；Yu- Che Chen、Jun- Yi Hsieh，2009）。[61][62]Tony Carrizales对全球范围内一些大城市的城市网站进行纵向评估，焦点是评估政府现行治理实践，对应用数字治理的每一个网站进行评估，从而实现检验政府电子治理的治理能力以及建立完善的电子治理评价体系的目标（Tony Carrizales et al，2006；Jesper Schlager，2010）。[63][64]有学者研究显示，中国的公共管理研究缺乏规范性，经验研究严重不足，很难为公共管理实践提供知识和建议（何艳玲，2007；Wu X，2013），[65][66]这是国内学者对数字治理理论研究缺乏规范的实证分析的重要原因之一。互联网技术的发展使得我们有了更多的发展空间去实施实验研究，因为公共管理的工具箱十分丰富，包括调查研究、文档分析、观察和参与式观察等（马亮，2015）。[67][68]

（4）比较研究。近五年来国外学者对数字治理理论的研究大多是进行规范性的实证研究，从一般意义的数字治理研究出发不断丰富着数字治理理论的治理范围，譬如数字教育问题（Ben Williamson，2015，2016）、[69][70]重视数字治理理论与政府公共价值创造的联系等问题（Luna et al.，2015）。[71]而数字治理理论与其他理论进行的比较研究的空白是研究数字治理理论的一个不完善之处。尽管国内学者对相关理论的比较研究经验丰富，却对数字治理理论的比较研究甚少。究其原因有两点：第一，数字治理理论是治理理论与互联网信息技术催生的新的准范式，理论框架与应用实践均带有明显数字时代全新的属性，其产生时间甚短亦是学者对其进行比较研究不足的原因；第二，后新公共管理有众多理论，数字治理理论与网络化治理理论和整体性治理理论有诸多相似之处，理论地位的弱化导致学者对其比较研究关注度不够。

（三）学界对数字治理理论的争论

数字治理理论的出发点不仅在于应用信息技术重构公共部门数字化的管理体制，还在于推动社会上整体的数字化进程。但是在理论和实践中，数字治理理论仍然暴露出不少问题引起学者的争论与反思：新公共管理理论与数字治理理论背后的逻辑是否一致？数字治理理论是否会造成政府角色冲突？数字治理理论对治理责任的归属是否明确？数字治理理论是否会加速部门间的冲突？数字治理理论是一种新的理论范式吗？数字治理理论应坚持合作、公平的价值取向，突破“3E”的限制（黄健荣、杨占营，2004；欧文·E·休斯，2001）。[72][73]从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定。因此要将数字治理理论与我国公共管理实践相结合，探索适用于我国的数字治理理论（Robert A.Dahl，1947）。[74]

1.新公共管理理论与数字治理理论背后的逻辑是否一致

新公共管理理论的理论基础主要来自于经济学和私人部门的管理理论，数字治理理论的理论基础要从后新公共管理时期的理论渊源说起，主要包括公共价值管理理论、协同理论、网络化治理理论、整体政府理论、无缝隙政府理论（周晓丽，2005；尹文嘉，2012）。[75][76]新公共管理理论主要是将企业部门运用的管理方法引入到公共部门内部，实行企业化的管理方式。新公共管理理论的主要内容包括：（1）借鉴私人部门的管理方法；（2）公共部门产品和服务的市场化；（3）公共服务的顾客取向；（4）实行绩效评估；（5）政府的政策职能与管理职能分离（Osborne D、Gaebler T，1992）。[77]数字治理理论的核心在于服务的重新整合，整体的、大家参与的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化（Patrick Dunleavy，2006）。[78]从二者的理论渊源与基本内容看，二者背后的逻辑并不一致。竺乾威认为，新公共管理理论和数字治理理论两者背后的逻辑是一致的。理由如下：尽管新公共管理理论和数字治理理论在治理方式上有所不同，或者说数字治理理论的一些具体实现方式会随着情况的改变而发生变化，但两者在终极目标上是一致的，在于推崇更加便捷、服务更优质、成本更低廉地为公众提供公共物品和服务。从这一意义上说，治理方式即使有变，精神却是一致的。因此，数字治理理论顺应的是新公共管理理论的逻辑，而不是新公共服务理论的逻辑（竺乾威，2008）。[26](P496)

2.数字治理理论是否会造成政府角色冲突

西方国家一方面宣称他们已经进入“没有政府的治理”，另一方面却在强调“元治理”问题，即作为治理的治理，这种矛盾的主张会使政府陷入角色困境（史云贵，周荃，2014）。[79]从这一角度理解，数字治理理论的确会造成政府的角色冲突。但是Patrick Dunleavy认为，官僚组织形态仍然是数字治理理论的组织载体，信息技术深刻影响着政府的组织形态和运作方式。从这一观点看，数字治理理论不仅不会带来政府角色错位现象，反而能够明确定位政府角色与分配政府职能。

3.数字治理理论对治理责任的归属是否明确

有学者认为，西方发达国家的行政体制改革是建立在缜密的资讯体系、组织体系和人事行政体系之上，并且还要依赖一个持续有力地进行政治参与监督和行政参与监督的主动积极的公民社会。但是，我国公共服务提供中涉及的利益整合问题是多元和复杂的，致使合作项目貌合神离（胡佳，2010）。[80]此外，数字治理理论提倡的一站式窗口、一站式服务的设计理念在根本上也会造成利益均沾所带来的负面影响，治理责任与界限模糊。从这一宏观角度看，包括整体性治理理论、网络化治理理论和数字治理理论对治理责任的归属是不明确的。但是，数字治理理论强调的一站式无缝隙的服务是指公民只需一次性提交必要信息与服务请求，并交由政务网络在较短时间内对政府内部进行相关的咨询处理工作，最后提供明确的令人满意的服务结果。这种一站式无缝隙服务的建立是克服电子政务碎片化和实现电子化政府的核心所在（韦斌，2013）。[81]数字治理理论强调的是通过信息化整合服务实现善治，电子化的行政业务处理流程是需要明确的计算机编程，具体分配各部门的职能与权限，办公人员才可以进行行政业务的处理。从这一微观角度看，数字治理理论对治理责任的归属是明确的。

4.数字治理理论是否会加速部门间的冲突

与数字治理理论一脉相承的整体性治理理论假定“提供公共服务的各种组织机构，不管是属于政府的还是非政府的，都可以按照它设想的途径进行整合，不会被意识形态和阶级利益分开”（Bogdanor，2005），[82]诚然，在治理实践中，各部门的利益纠缠依然给机构整合带来了负面影响。自改革开放以来，国务院共经历了七次规模较大的政府机构改革，大部制改革逐步迈出重要步伐。但是，现行行政体制内部仍然存在诸多问题，譬如机构重叠、职能缺位、越位现象、权力的制约监督机制不健全等。从这一角度看，数字治理理论会加速部门间的冲突。数字治理理论强调在组织结构上实行整合与协调，在实现机制上运用信息化手段进行政府治理工具的创新，它所构建的是一种协调的部门关系，在改革目标上注重公共性的回归，这些价值追求对促进政府行政体制改革仍然具有重要的理论指导与现实意义。从这一角度理解，数字治理理论会缓解部门间的冲突。

5.数字治理理论是一种新的理论范式吗

什么是“范式”？托马斯·库恩认为，“范式是，也仅仅是一个科学共同体成员共有的东西”（托马斯·库恩，1981）。[83]范式与共同体的概念就如同一个硬币的两个面，它能够在描述科学发展中同时或是交替使用，两者的有机结合较为成功地解决了科学发展的规律问题。更为重要的是，科学共同体接受某一范式后，便在这种范式的指导下开展科学研究活动（王诗宗，2010）。[84]Patrick Dunleavy认为范式理论在社科领域中并不完全适用，因为它似乎没有那么“科学”，所以数字治理理论只能算作一种准范式（quasi- paradigm）（Patrick Dunleavy，2013）。[85]后新公共管理时期具有众多理论体系，它们之间是互补而不是替代的关系，并且这些理论正在接受着实践的检验。从这一角度理解，数字治理理论不能称之为一种理论范式，应称为一种具有互补关系的社会治理模式。

此外，Patrick Dunleavy的数字治理理论关于以需求为基础的整体主义的一项措施是数据库的运用。数据库技术不仅是电子化政府的重要支撑，还是政府部门实现信息资源共享和无缝隙服务的重要手段（韩兆柱、单婷婷，2014）。[86]Patrick Dunleavy认为，数据正常的管理情况是把不同的信息放置在不同并且互不相容的系统，这导致数据的匹配性很差，必须有特定的搜索请求。相反，数据存储让具体个例的数据可以横跨多种利益，有利于政府机构预测公民的需求以及分析政策风险（Patrick Dunleavy，2006）。[22](P234)但是，尽管数据库有诸多优点，仍然要面对潜在的数据丢失以及公民隐私的泄露风险。

事物的发展规律本就是批判性的继承，问题也好，争论也罢，都是为了促进数字治理理论的更好发展。数字治理理论的发展不可能一帆风顺，因为当今社会具有高度复杂和高度不确定性的特征，未来发展的不可知因素会持续存在。因此，学者保持一颗时刻的进取心十分必要，坚持以批判的态度审视数字治理理论，并积极对各种批评作出回应，是保持数字治理理论“活力”的关键。

三、数字治理理论研究的评价及趋势展望

（一）研究评价

总结国内外学者对数字治理理论及其应用的研究工作，不难发现，由于国内外学者对数字治理理论的研究出发点不同，国外学者近10年来对数字治理的应用进行广泛地探讨，多篇文献均为实证性研究，研究数据真实可信，更加佐证了数字治理理论指导公共管理实践的治理能力。但是不可否认的一点是，尽管数字治理理论的体系框架不断延伸，国外学者对数字治理理论的研究仍然出现类似本末倒置的现象，即过于注重数字治理理论内涵外延的研究，反而忽视其本质特征。数字治理理论是官僚组织形态在现代信息社会的全新表现形式，它从本质上讲是不否定官僚制的，而国外学者的部分文献却忽视了这个问题。

国内学者近五年来对数字治理理论的理论框架与制度化途径多有关注，已经由最初的电子治理领域逐步扩展至初探智慧城市研究领域，并与大数据、云计算等信息科学技术结合，开发出更加适合公共部门管理自身、管理社会的工具。国内学者对数字治理理论西方经典原著的重新审视也纠正了早期学者对数字治理理论译介的准确性问题。纵观国内学者对数字治理理论的研究，缺乏实证研究依然是其研究工作的不足之处。此外，国内学者对数字治理理论的比较研究关注度依然不足，真正做到与数字治理理论相比较的文章仅1篇，数字治理理论的比较研究是一个亟待填补的理论空白。

尽管国内外学者对数字治理理论的关注时间与研究时间较晚，并存在一些研究问题，但数字治理理论发展至今已取得了显著的成果，相关研究成果已经为英国、美国、荷兰、加拿大、日本、新西兰等国的公共管理实践带来深远的影响。数字治理理论是数字时代全新的治理取向，作为治理理论的分支，坚持民主与公平的取向以及重视信息技术作用于公共部门是数字治理理论区别于其他理论的显著特征，实现了工具理性与价值理性的归一。

（二）趋势展望

通过对数字治理理论进行纵向的时间维度分析以及横向的空间维度分析，笔者系统了解到国内外学者对数字治理理论的研究现状，并发现其中一些研究的不足和下一步研究的方向：

1.国内学者应注重开展数字治理理论的实证研究。实践检验真知，数字治理理论是否可行还需经受实践的检验。当前公共管理研究的趋势是逐渐运用数据与模型说话，定量分析是得出研究结论的重要基础与方法。工欲善其事，必先利其器。国内学者应充分借鉴西方学者对数字治理理论进行应用研究的研究方法，提升实验的规范性，以精确的结果证明研究目标的可行。此外，国外学者在对数字治理理论进行应用研究时也应区分一般意义的数字治理与数字治理理论的区别，避免出现本末倒置的研究现象。

2.注重理论间的横向比较。在上述的纵向横向结合的研究过程中，笔者发现无论是国外，还是国内学者都缺乏对数字治理理论的横向比较研究。国内学者对后新公共管理的主要思想（整体性治理、网络化治理、无缝隙政府）多有比较，横向研究的理论空白亟待填补。笔者认为，数字治理理论与网络化治理理论有诸多相似之处，应单独予以比较，明晰二者不同，改变学界对于二者概念及基本内容模糊的观点。此外，一般意义的数字治理与数字治理理论应进行比较，二者不只在治理内涵有所区别，在实现手段、价值属性、组织制度等方面都存在显著的区别。

3.注重拓展数字治理理论的应用研究范围。反思我国学者对数字治理理论应用的研究，不难发现，学者大多是将数字治理理论作为一种技术应用于政府部门以及非政府部门之间构建扁平化的管理体制方面发挥作用，并没有深入拓展数字治理理论的应用领域，这对于全面研究数字治理理论及其应用而言是不完善的。随着信息时代的持续发展，对数字治理理论应用的研究理应深入扩展研究领域，如发展得如火如荼的智慧城市战略、大数据与数字治理理论的紧密结合等均为数字治理理论进一步发展的趋势，学者应予以充足的重视。

4.注重协同创新研究。2015年10月29日，党的十八届五中全会提出：“坚持创新发展，必须把创新摆在国家发展全局的核心位置，不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新，让创新贯穿党和国家一切工作，让创新在全社会蔚然成风。”[87]理论创新对于提升国家治理体系和治理能力的现代化十分重要。数字治理理论是公共管理理论中较为年轻的成员，学者对其研究要坚持联系其他相关理论，譬如整体性治理、网络化治理理论等，彼此间相互促进，共同学习，并在此基础上形成具有数字治理理论自身特点的创新发展。

四、结语

数字治理理论缘起于新公共管理运动负面后果的反思，作为一种新型的治理理论准范式，它既有效地应对了新公共管理运动带来的碎片化问题，又为数字时代的政府公共管理实践提供了新的治理思路与治理框架。国外学者从数字治理理论的理论框架着手进行研究，逐步发展至应用领域，并拓宽了数字治理理论的治理范围，这对国内的研究学者具有一定的启示意义。而我国学者则从实践领域着手研究，缺乏理论指导，其研究带有明显的技术导向并且缺乏实证研究。近五年来，国内学者开始进行理论框架研究的回归，并逐渐丰富其治理范围。笔者认为，学界尚缺乏对数字治理理论进行理论间的横向比较。因此，数字治理理论的发展应注重开展多种理论的横向比较，坚持理论研究、应用研究、比较研究三者并举，从多个维度出发共同促进数字治理理论的发展，并努力使数字治理理论更加本土化，进一步推动我国国家治理体系和治理能力的现代化发展。

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（编辑：罗梁波）

基金项目：本文为河北省社会科学基金项目“公共治理前沿理论比较研究”（HB15GL010）。

作者简介：韩兆柱（1965-），男，河南沈丘人，燕山大学公共管理学院副院长，管理学博士，教授，硕士研究生导师，研究方向：公共管理理论与方法；马文娟（1990-），女，河北香河人，燕山大学公共管理学院公共管理学科硕士研究生，研究方向：公共管理理论与方法。

收稿日期：2016－02－01

【中图分类号】D035

【文献标识码】A

【文章编号】1009-4997（2016）01-0023-13