农村环境治理的内部结构剖析:基于京郊调研

冯亮（中共中央党校　经济学部，北京　100091）



农村环境治理的内部结构剖析:基于京郊调研

冯亮
（中共中央党校经济学部，北京100091）

【摘要】随着全国农村环境治理由点到面铺开，呈现出治理成果难以巩固的问题，要破解这一难题必须对农村环境治理的内部结构进行研究。农村垃圾治理具有初始投入相对较少、日常运行相对较难的特点，而农村污水治理则初始投入相对较多、日常运行相对较易。鉴于这种差异，农村环境治理需要在充分考虑村庄属性的前提下，对不同的治理内容进行具体分析，因地制宜地解决治理实践中遇到的难题。案例表明，要克服治理成效难以持续的问题，农村环境保护必须着重解决日常运行中的有效监督问题，同时激发地方干部和当地村民的积极性。

【关键词】农村环境治理；治理内容；初始投入；日常运行；有效监督

一、引言

在发展经济的同时，必须加强环境保护和治理，这一点已成为举国上下的基本共识并凝聚为生态文明建设的国家战略。然而，我国环境治理中曾突出地存在“重城市、轻农村”[1]的问题，近年来这种二元分割的局面开始有所改观，政府部门对农村的环境问题越来越重视。2008年7月，国务院首次召开了全国农村环境保护工作电视电话会议，决定开展农村环境综合整治，中央财政为此设立了专项资金。[2]紧接着，在2009年着重通过“以奖促治”加快解决突出的农村环境问题，[3]2010年以来则开始探索对农村环境治理实行目标责任制的考核，[4]并逐步有序推进农村环境的连片整治，巩固扩大此前的治理成果。很快，改善农村人居环境成了政府进一步推进农村环境治理的一个新的有力抓手：2013年10月9日，首次全国改善农村人居环境工作会议在浙江召开[5]；2015年11月5日，第二次全国改善农村人居环境工作会议在广西召开。[6]在此前后，全国各地针对农村环境治理开展了大量的行动，并取得了显著的成绩。截至2014年底，全国5.9万个村庄已开展环境综合整治，直接受益人口达1.1亿多人；至2015年底，全国完成7万个建制村的环境整治任务，超额完成“十二五”规划目标。2015年10月14日，环境保护部部长陈吉宁在南京召开的全国农村环境连片整治工作现场会上要求，各地要扎实推进新一轮农村环境连片整治，“十三五”期间全国新增完成13万个建制村环境综合整治。[7]

农村环境治理随着政府部门的高度重视和大力投入，已经取得了初步成效。随着时间的推移，人们也发现：原先经过环境整治的村庄在面貌取得改观之后，却存在大量成效难以巩固、“重建设、轻管理”的问题。环境治理三分建、七分管，但是怎么建、怎么管才能真正实现持续高效的动态治理？实际上，这其中恰恰包含着政府大力介入农村环境治理的过程中所遇到的根本难题：一方面，在治理过程中，政府难以调动农民的积极性；另一方面，在治理取得一定成效之后却发现成果难以巩固。在有的农民看来，“政府喜欢花‘冤枉钱’，搞政绩工程，大家伙儿觉得没奔头。”而相关政府官员则感到“有的农民习惯‘睡大觉’，等政府包办，建设美丽乡村缺劲头。”[8]以湖南湘潭县的农村环境治理为例，其县委副书记在总结这一工作时写道：“农村环境综合整治所需工作经费大、运行成本高。尽管近年来我县安排了农村环境综合整治专项资金，但依然难以满足农村环境综合整治的需要，成为制约我县农村环境综合整治的瓶颈。……目前，受投入的影响，镇村保洁队伍、考核监督等长效管理和运行机制尚不完善，机构、人员、经费没有得到根本性解决，农村环境综合整治很容易出现反弹现象，治理成果难以巩固。”[9]这样的案例还可以找到很多，这些都表明在很大程度上政府在农村环境治理中遭遇了困局，其根源就在于农村环境治理的内生动力不足，致使农民未能积极参与。农民不积极参与，政府财力有限、独木难支。由于农村污染具有污染源小而多、污染面广而散的特点，政府的大量投入相对于广大农村来说实在有限。对于这一困局，如何“破局”？理论界的研究给出的答案即是“农村环境治理不能让农民靠边站”，“发挥当地人的能动性”。然而，这种回答对于实践者而言显得过于笼统，它没有阐明究竟是在哪一块治理内容以及哪一个治理环节出了问题，它缺少对农村环境治理具体内容的深入分析，因此也就忽略了农村环境治理内部结构的差异性。

要真正实现农村环境治理的“破局”，必须要认真区分其内部结构的差异性，结合具体实例研究不同治理内容本身所固有的基本特征，进而阐明当前农村环境治理的思路和要点，这正是本文的主要目的。鉴于此，本文的论述结构分为六个部分：第一部分为引言；第二部则对相关研究进行综述；第三部分为研究框架与思路的确立；第四部分结合案例对农村环境治理内容进行具体研究；第五部分则立足于案例进行扩展讨论；第六部分为全文小结。

二、农村环境治理研究综述

就农村环境治理而言，在既有的理论探讨中，主要包括农村环境问题成因、农村环境抗争问题和农村环境治理模式三大块内容。

（一）农村环境问题成因

吴桂英（2013）在关于农村环境问题的研究中，比较了传统生存方式与现代生存方式的差异，并指出这种差异是当下乡村环境污染的产生根源。[10]王晓毅（2010）则认为，“知识和权力的转移”是导致今日中国农村环境污染和生态恶化的重要原因，“随着农村知识权力的丧失，农村的决策权力也让位于外来的决策者，发展的结果是农村无法保护自己的环境，而只能依赖于外部的力量。”[11]洪大用（2000）则从体制性角度找原因，认为造成农村环境问题相对城市环境问题更为严峻的重要原因是城乡控制体系的二元性。[1]李楯等（2012）在《中国环境发展报告（2012）》阐明的农村环境恶化的原因则更为具体详尽：农业（种植业和养殖业）自身经营方式的改变，伴随着过量使用农药化肥农膜等；农村生活方式的改变，生活中大量日用工业品的使用导致在缺乏配套垃圾处理的情况下，废弃塑料制品、废电池、废弃电器等所造成的污染更甚于城市；80年代兴起的乡镇企业对农村污染严重；原先位于城市的污染型企业转移到农村；城市废弃物以至于国外的废弃物转运到农村等。[12]以上关于农村环境成因的研究成果基本代表了学界对这一问题的各种认识。

（二）农村环境抗争问题

这一问题可以细分为对农村环境抗争运动的影响因素的研究以及对农村环境抗争困境的探讨两部分。

从影响因素来看，就国外的研究而言，Wall （1999）从比较社会运动的视角对倡导绿色出行的基金环保主义者及其组织进行了深度案例剖析，强调参与成员之间的认同所发挥的作用。[13]Seel等（2002）则通过研究指出了地方性运动团体、媒体建构等在直接行动中的重要作用。国内学者则强调亲属关系、熟人关系以及地方性文化等的重要性。[14]比如，童志锋（2014）对于福建省P县的一起大型村民反污染抗争事件的研究就表明，亲属关系、熟人关系网络是农村环境抗争运动的组织动员基础[15]；景军（2009）对于西北农村的一个环境抗争事件的分析则阐释了地方性文化的独特意义。[16]对于环境抗争运动，与童志锋、景军等强调关系网络和文化因素对环境抗争运动的影响不同，张玉林（2009）则强调地域的差异性以及污染分配的不平衡性。[17]对于这一点，李德营（2015）则从城乡关系和邻避冲突的角度给出了具体化论证。[18]

尽管大型的农村环境抗争事件比较容易获得社会各界的关注，但是农村环境抗争面临着困境却是不争的事实。对此，冯仕政（2007）的研究表明，“当遭受环境危害时，究竟选择抗争还是选择沉默，也是存在极大差异的：一个人社会经济地位越高、社会关系网络规模越大或势力越强、关系网络的疏通能力越强，对环境危害作出抗争的可能性就越高，反之则选择沉默的可能性越高。”[19]特别指出，张玉林（2010）收集的发生于2000年以来的上百起农村环境抗争事件从实证的角度表明，农村地区的环境抗争通常很难成功。[20]除了冯仕政研究指出的原因之外，农民环境抗争方式也决定了其困境。据罗亚娟（2013）对苏北地区农民环境抗争行为的经验研究发现，这些抗争行为的一般性特征为“依情理抗争”。[21]然而随着法治进程的推进，惯例、风俗及习惯等“民间法”逐渐被制度化的“国家法”“排挤”到社会边缘，“情理”的效力大为弱化。司开玲（2011）在此之前就已明确指出，在农民环境抗争中，如何证明自身遭遇到的污染以及污染受害是个重要问题，它将关系到农民维护自身环境权益的程度，从目前的情况看，农民在此过程中受到知识与权力的限制。[22]

（三）农村环境治理模式

对于农村环境治理模式的研究，其实就是对于农村环境治理中政府、市场与社会三者之间关系的研究，其重点就是研究治理主体之间的关系。

由于市场力量介入农村环境治理的实例非常少，因此，对于农村环境治理中市场失灵的讨论往往止于理论探讨。更何况，由于农村环境是一种公共产品，农村环境治理是一项基本公共服务，市场力量在公共产品领域会“失灵”这早已是经济学理论中的常识。冯健（2005）运用经济学的分析方法从供给角度出发，论证了由于“市场失灵”和“政府失败”的存在必将导致农村环境污染及治理不足。[23]

相比较“市场失灵”而言，农村环境治理领域的关于“政府失败”的讨论则要丰富得多，这很大程度上得益于政府介入农村环境治理的不断深入。胡双发等（2008）指出，由于“信息不对称、行政管理的分割性、环境管理的行政色彩浓厚、地方政府的地方保护观念、环保机构的倒金字塔结构以及排斥公众参与决策监督”六大原因，政府主导型的环境管理模式与我国农村环境保护存在着明显的不兼容性，因而对治理我国农村的面源环境污染的作用非常有限，以至完全失灵。[24]

针对“政府失败”，既有研究提出的对策主要体现为两个思路：提高自主治理水平和强化法律对农村环境的保护。论证强化自组织力量在农村环境治理中的必要性，往往意味着一方面是论证政府力量的不足，另一方面论证自组织力量的优势。李颖明等（2011）结合农村环境污染的特点比较了以政府为主体的治理模式和以农民为主体的自主治理模式的优劣，指出农村污染具有污染源小而多、污染面广而散的特点，政府的大量投入相对于广大的农村来说实在有限，需要反思以完全信息为基本假设、以政府为主体的农村环境治理模式。[25]郭桂玲（2015）认为要充分认识到农村非政府组织在农村环境治理中的独特优势，同时也要看到其发展中面临的现实困境，找到解决办法使其在农村环境污染治理中发挥重要作用。[26]廖晓义等（2014）通过总结自己多年“乐和家园”的实践经验指出：乡村环保关键是社会建设，必须从社会治理的角度来看待农村环境治理。[27]对于农村环境保护立法，孙佑海（2008）研究表明需要加快农村环境立法工作，解决立法滞后问题。[28]蔡守秋（2008）研究认为农村环境保护法规的内容主要包括：防治农村环境污染和生态破坏，发展生态农业和农村绿色能源，建设环境优美村镇、生态村镇，实行农村环境综合整治法律。[29]

由于政府力量被定位于农村环境治理这一公共服务的提供者、道义上的责任者，而村庄力量则是农村环境治理的消费者、天然的在场者，对于政府力量与村庄力量的关系也得到了一定的研究。刘兵红（2010）对安徽芜湖一个村庄的深入调研则表明，在以村庄为单位在农村环境治理过程中，政府同时扮演着“代理型政权经营者”与“谋利型政权经营者”的双重角色。[30]李君等（2011）通过调研数据的实证分析揭示了乡镇领导干部参与农村环境治理的影响因素，指出是否接受过环保培训、当地群众对环境问题反映是否强烈、是否设立了乡镇环保机构、是否设有专(兼)职环保工作人员、地方财政是否给予农村环保支持和县级环保部门农村环保工作力度这6个因素对乡镇领导干部的环境治理意愿有显著影响。[31]殷玉芳（2014）通过对实地调研案例的分析证明，镇政府、村委会、村民三方行动者能否有效协调分工对农村环境治理极为重要。[32]

本文研究思路的确立将充分借鉴既有研究取得的成果，关于农村环境问题的成因为理解农村环境治理提供了一个潜在背景，如果说农村环境抗争是农村环境治理的非常形态研究，那么农村环境治理模式则是其常规形态的探索。同时也要看到，既有的研究偏重于治理主体的研究，而缺少对治理内容的比较分析。对于这一研究状况，很大程度上是由于农村环境治理还需要大量的工程技术类研究力量介入，由此也就因“技术分工”而产生了一个研究鸿沟：环境科学、工程技术类的相关研究者专注于研究治理内容以及制定技术规范，而社会科学类的相关研究者则专注于研究治理模式以及制度设计。问题在于，从实践需要来看，治理模式的研究分析尤其需要结合治理内容来进行“具体情况具体分析”。

三、治理内容分析与研究思路

农村环境问题包含着非常丰富的内涵。如果从环境科学的角度来看，则可以从农村大气、水、土壤以及固体废弃物的角度对其进行划分；如果从与农业生产、农村生活的关联性来看，则包括与农业生产相关的土壤污染、农药化肥污染等问题，还包括与农村生活联系较大的饮用水源保护、道路硬化、人畜粪便处理、垃圾处理、污水处理、村庄绿化等内容。不同的分类方式都是为了服务于特定的目的，与上述两个视角不同，在这里我们立足于治理要素本身，从初始投入和日常运行两个特征来进行治理内容的划分，这种划分为下文的案例分析提供了一个基本框架。

（一）初始投入

不同的治理内容所需要的初始投入是不同的。以农村垃圾治理和农村污水治理为例，前者所需的初始投入主要包括收运设备和保洁员工资这两大部分，相比于污水的收集管道以及净化设备的投入，可以说前者的初始投入要比后者低很多。也正是因为这个原因，就全国范围而言，当前阶段的改善农村人居环境是以农村垃圾治理为重点，“污水治理投入更大，国际上的经验告诉我们什么时候必须要建污水处理设施呢？就是水冲厕所普及的时点”。①

换言之，初始投入的差异性也就意味着农村环境治理在地域上具有非均衡性。只有经济相对发达地区才拥有充裕的财政资金与中央政府的专项资金相配套来满足初始投入相对较多的治理内容，而对于初始投入较少的治理内容，则在经济欠发达的地区也是可行的。因而初始投入的多少也就意味着在农村环境治理对经济发展水平具有依赖性的，经济欠发达地区的农村需要把垃圾治理作为当前治理重点而把污水治理作为将来的治理重点，这是在考虑治理成本的约束下的理性选择。

（二）日常运行

日常运行的正常与否关系到治理成效能否巩固，是实现可持续治理的关键。在这里，日常运行的难易程度可以包括后续的追加投入资金多少，但是绝不仅仅局限于此，而主要是指参与的各种行为主体之间的协作配合的难易程度。尽管农村垃圾治理和农村污水治理都面对着数量庞大的行为主体，但是就污水排放而言，排污管道设施的配备往往是给排污水者带来便利，使得其污水排放更加稳定地“锁定”在规范行为中，而垃圾的定点排放则恰恰相反，往往是需要排放者舍弃随地乱扔的便利而付出更多的努力才养成的规范行为。定点排放污水的规范行为是一种稳定态，定点排放垃圾的规范行为则是非稳定态，这就使得农村垃圾治理的日常运行相对较难（参见图1）。

图1　污水排放与垃圾排放规范行为比较示意图

从日常运行的角度来看，农村垃圾治理实际上面临着一种类似“公地悲剧”、“囚徒困境”、“集体行动困境”所揭示的社会两难（Social Dilemma）。[33]即参与个体采取给自身带来便利的最优行为策略，却会导致总体利益受损的次优结果。已有的研究已经非常有力地证明了这样一个事实：在具有公共性的社会领域，这样的社会两难是大量存在的。[34]这也表明，农村环境治理要实现长效治理，实际上面临着一个不易攻克的难题。

（三）研究思路

基于以上两个考察要素的讨论可见，就农村环境治理而言，不同的治理内容具有不同的特征（参见表1），相应的治理难点也会有所不同。鉴于此，本文将采用如表1所示的基本分析框架，对京郊兴北村的环境治理史（1993—2015）进行剖析。②

表1　治理内容与要素特征

四、案例剖析：京郊兴北村的环境治理

由于本文考察的案例跨越的时段长达23年之久，期间兴北村的环境治理情况也发生了很大的变化。鉴于此，下文叙述按照图2所示将村内环境治理划分为两个差别明显的阶段，进而分别考察这两个阶段的污水治理和垃圾治理细节。

（一）兴北村环境治理背景

兴北村位于北京郊区，距离所在地镇政府2.1公里。村庄地貌以平原为主，农户房屋分布较为集中，属于聚居形态的典型村落。全村土地面积1225亩，其中农林用地606亩，养殖用地240亩，墓地10亩，鱼塘74亩，村庄占地295亩。村内常住人口707人，其中本村农业户口576人，非农业119人，常住外来人口12人。全村一共420名劳动力，其中有240人在本村从事农业生产经营活动，占劳动力的57%，外出务工84人，占劳动力的20%，其中外出经商10人，外出务工74人。

虽然地处京郊，但是兴北村从事农业生产经营活动的劳动力占比较高，这是由村庄内部独特的经济结构所决定的。兴北村已经建成4个养殖小区和162栋蔬菜大棚，80余家农户从事养殖业生产，饲养生猪、奶牛和各类家禽，其中以养猪为主，年出栏生猪15000头；120余家进行蔬菜生产，年产蔬菜80万公斤。很显然，兴北村目前的主导产业是畜禽养殖和蔬菜生产。兴北村现有的产业结构的形成有两个关键时段，而这两个关键时段也是村庄内部环境治理的转折点。③

图2　兴北村环境治理阶段划分示意图

第一个关键时段是1993年至1996年期间。1993年村内因机械化集体农场的兴办析出了大量剩余劳动力，无事可做的村民转而外出务工或从事养殖业，很快涌现了近20户养猪专业户，采用的是“人畜杂居”的庭院养殖且规模达到30～50头。由于兴北村是平原聚居的村落格局，庭院养殖产生大量的粪污带来极为严重的环境问题，并诱发大量养殖户与非养殖户之间的邻里矛盾纠纷，促使村集体设法改变既有的“人畜杂居”的村庄空间格局。直到1996年，在上级政府的支持下村庄基本完成猪舍搬迁达到“人畜分离”，形成了4个养殖小区。猪舍搬迁也就意味着对整个村庄“大动干戈的整容”，这就是兴北村环境治理的第一个转折（参见图3）。

第二个关键时段是2003年至2008年期间。2003年兴北村的集体农场解体，耕地按照户头分到了一家一户，村内种植呈现出分散经营、粮食种植与蔬菜种植混杂的局面。由于蔬菜种植的收益要高出粮食种植许多，到2008年左右村内的蔬菜种植已经基本替代了粮食种植，并建成162栋蔬菜大棚。2007年，村庄借助国家支农项目建成连接养殖和种植的沼气站，形成了村内循环经济的新格局，即猪粪投入沼气站作原料，沼气站生产的沼气作为清洁能源供农户使用，沼渣、沼液则提供给蔬菜种植户作为有机肥料。蔬菜大棚和沼气站及其输送管道的建设，意味着对村庄进行第二次大规模建设，这就是兴北村环境治理的第二个转折（参看图4）。

图3　1993—1996年兴北村功能结构变迁简图

图4　2003—2008年兴北村功能结构变迁简图

图4总体上讲，图2提供了分析兴北村的生活污水治理和生活垃圾治理的一个时间维度，以两个关键时段为标志，将1993年至2015年划分为两个部分：A区间和B区间。在A区间，村庄的生活污水治理尚未凸显，生活污水被大量养猪产生的养殖污水所掩盖，养殖业所导致的污水处理是村庄环境卫生的一个焦点，在此期间村内的垃圾主要是通过村庄内部消纳，并堆积于村庄中部的一个氨水池。在B区间，村内通过污水处理工程项目建设了污水处理中心，生活污水和养殖污水都得到了治理，此时的生活垃圾通过“村收集、镇运输、区处理”的模式转运出村。

（二）A区间的污水治理：搬迁猪舍

在A区间的起始阶段，村庄的污水处理问题是非常突出的。图3展示了村庄此阶段的主体功能结构变迁，从图中可以看到，当养猪地点密布在居民住宅区的时候，生活污水问题和养殖污水实际上是交织在一起的。在这种情形下，污水治理对于所有村民都具有强激励：不论是非养殖户还是养殖户，谁都不想在一个臭气熏天、粪污横流、蚊蝇满地的环境中生活。非养殖户和养殖户因养猪污染生活环境带来的矛盾集中到村集体，村集体领导班子为了调解问题，也有很强的激励进行污水治理。

尽管此时村庄内部进行污水治理的内生动力很强，都希望能够搬迁猪舍集中养殖，但是要解决这一问题并不容易，首先遇到的问题就是：钱从哪里来？搬迁猪舍，意味着养殖户在住宅区内对猪舍的固定资产投入化为沉没成本，到划定的远离住宅区的养殖小区内重建猪舍，则需要一大笔新的固定资产投入。而且，对于不同养殖规模的农户，他们搬迁猪舍的成本和收益是有所不同的，比如一个养100头猪的大户会更倾向搬迁猪舍进一步扩大规模，而养殖10头猪的小户则可能会觉得搬迁猪舍投入过高超出自己的支付能力，因此小户可能会倾向忍受庭院养殖带来的污染和邻居的抱怨而不太愿意搬迁猪舍。

过高的初始投入问题，在国家力量的积极介入之后得到了有效化解。村集体计划把村西北方位的那一块劣质耕地拿出来作为养猪用地，并把租金定得很低，每亩100元/年。兴北村的猪舍搬迁意愿取得了上级政府的支持，国家对于兴北村在奉行“人畜分离”的村庄规划前提下，对于新建猪舍的农户，每承包一亩地免费发放“4万砖、一吨灰”。这样一来，村庄长达4年的猪舍搬迁过程就有效启动了，而且首先搬迁的也是养殖数目最多的那一部分农户，因为他们的搬迁激励要更大一些。

需要指出的是，这一阶段的污水治理其实并不彻底。确切地说，只是把养殖带来的污染从居民住宅区转移到村庄外围，并把这些污水集中在村庄西北的养殖小区，通过养殖小区外沿的小沟将污水转移到村外较大沟渠、河流去。如果放在更大的范围内来审视，污染并没有解决，可能还更加严重了。但是对于兴北村的村内居民来说，通过这次猪舍搬迁污水问题已经基本解决了，日常生活所产生的污水相比养猪带来的污染，那简直可以忽略不计。

（三）A区间的垃圾治理：氨水池的故事

在A区间所代表的这一段时期内，关于兴北村的垃圾处理方式，用村书记的话说就是“大部分人都用自己家的小推车把垃圾推出去到垃圾坑倒掉”，所谓垃圾坑就是图3所示的位于居民住宅区西侧的氨水池，这个大池塘很大，面积为2.4亩。

氨水池这个名称本身就蕴含着丰富的信息，透过氨水池我们可以看到这一阶段村民在生活垃圾处理问题上的集体选择及其后果。生活垃圾是每家每户每一天都会产生的，把这些垃圾放到哪里去，这实在是每家每户都需要面临的一个问题。在传统农耕社会，生活垃圾可以通过传统循环经济内部转化掉，[35]随着工业化、商品化力量对农村生产生活的改变，垃圾何去何从就变成了一个问题。由于兴北村是一个片状聚居型村落，不可能像散居型村落、带状分布村落那样把垃圾堆放在自己房屋周边，这样的做法只能导致村内到处都是垃圾。对于兴北村这类村庄，村民比较理性的做法就是选择居民住宅区周围的某些地方作为排放点，大家都把垃圾往这里倒。这些排放点往往是路边、沟边、河边、池塘边等低洼处。一个垃圾排放点往往是因为某一两个人把垃圾就近倒在那里，然后其他人看到了那里有一堆垃圾，也就顺便跟着也倒在那里，渐渐地，越来越多的人也就默认了那个地方是垃圾堆放点，这样的堆放点往往在路边，这是因为路边倒垃圾方便；堆放点也比较容易是低洼处，这是因为顺应了打扫卫生者那种“眼不见为净”的心理。

这一时期内，兴北村的生活垃圾治理基本上不需要什么初始投入，也不需要什么专业指导，日常运行则按照村民的生活常识把家里的垃圾汇总拉到氨水池倒掉即可。在绝大部分村民都把垃圾倒入氨水池的情况下，还会出现一种情况：倒垃圾的人为了方便省事把垃圾倒在池塘边，池塘边的垃圾越堆越高，后来者同样为了图省事就把小推车中的垃圾直接倒在池边的路旁，这样渐渐就会演化成氨水池旁的路上也堆满了垃圾。据村书记回忆，好多次出现了垃圾把那一段路堵住了的情况，如果遇到下雨这段路根本无法通行，他自己就曾经好几次去铲垃圾清路。直到2008年，氨水池差不多被填满了，后来村里把这块地一万块钱卖给了一位外村的私人老板，这位老板负责治理氨水池中的垃圾，并将其改造成了一个垂钓园。据村民说，这位老板用大卡车把这些长年累月堆积在氨水池中的垃圾清运走，一共运了有一周的时间。

兴北村的这种氨水池其实在很多平原地区的聚居型村庄都可以找到。所不同的是，兴北村的氨水池以一种比较巧妙的方式消失在人们的视野中，并且还被开发成了一个垂钓园。但是，氨水池中清运走的那一车车的陈年垃圾又被转存到哪里去了呢？对此，村民们已经不再关心，然而从氨水池的演变却可以看出，兴北村的这种垃圾处理方式显然是不可持续的。也正是这一时期，一些有识之士开始探索破解系统性的垃圾处理难题的办法。[36][37]北京市农村经济研究中心在京郊门头沟区王平镇地区推行的生活垃圾源头分类资源化利用试点是这些可贵探索中的一部分，④试点取得了显著的成效，同时也表明，北京市政府此时已经认识到垃圾问题的严峻性和复杂性，国家力量已经开始尝试介入农村地区的垃圾治理。

（四）B区间的污水治理：项目投入

在B区间的起始阶段，村庄的环境治理的第二个转折期间恰好是国家财政大力投向农村进行新农村建设的开始时期。正是在这一背景下，兴北村综合各方力量完成了初始投入相对较大的污水治理工程。2007年，兴北村建设完成2处生活污水处理工程和1处养殖小区污水处理工程，使全村污水处理率达到100%。村内生活污水处理工程采用无动力生物净化槽技术，日处理能力合计达90m3。养殖小区污水处理工程采用厌氧消化加土壤渗滤技术，日处理能力达160m3。生活污水处理工程建设总投资109万元，全部由政府拨款，其中包括埋设3000米排污暗管耗费39万元、2处小型污水处理设施耗费70万元，工程于2007年8月开建，10月底完工。养殖小区污水处理工程投资约150万元，全部由政府拨款，建设养殖污水处理站并铺设2200米污水管道。此工程于2007年3月开建，年底完工。

村内2007年建设的污水处理设施在使用的过程中逐渐陈旧老化，直到2013年兴北村成功申请了中央农村环保专项资金环境综合整治项目，对村内污水处理设备进行了更新升级。此次污水治理项目采用“A/O一体化+人工潜流湿地”处理方式，具体工艺如下：来水自流进入污水预处理设施（三格式化粪池），去除大的悬浮物和漂浮物，保证后续处理工艺顺畅运行，出水经过污水管网，进入污水处理站（A/O一体化设备）进行生化处理，处理后的污水进入人工湿地进一步净化。这一项目共投资230万元，其中包括中央农村环保专项资金100万元，地方财政资金100万元、自筹资金30万元，具体支出参见表2。项目于2013年7月启动建设，2014年6月建设完成投入使用。

表2　2013年兴北村污水处理项目支出细目⑤

很容易看到，兴北村在这一阶段的污水治理昂贵的初始投入主要是依靠外部力量解决的，不需要普通村民的过多参与。日常的运行效果与村民的日常行为关联性很小，主要由设备的使用寿命所决定。其设备的安装与维护也与普通村民无关，由少数专业人员所承担。

（五）B区间的垃圾治理：分类失败

在氨水池被卖掉之前，村庄南端由于蔬菜种植区的发展逐渐形成了一个垃圾倾倒点，主要包括植株残体以及建筑垃圾等。在村庄的第二个转折期间，氨水池变成了垂钓园（2008年），南端的垃圾倾倒点建成了一个沼气站（2007—2008年）。此后，兴北村的生活垃圾治理进入了一种新的形态。

2008年以来，兴北村被纳入了“户分类、村收集、镇运输、县处理”的城乡一体化垃圾处理体系，全村的所有生活垃圾以户为单位倾倒在每家每户门前的户用垃圾桶中，由保洁员挨家挨户收集倾倒在位于村东北角的垃圾中转站，上级政府安排环卫卡车定期进村将垃圾清运出村，平均每周两次。从村庄垃圾治理的初始投入来看（参见表3），合计约30万元，远远低于污水治理的初始投入。

根据政府部门的责任分工，农村垃圾治理由省级（直辖市）负责，依靠地方财政解决，中央财政通过安排专项资金的方式予以补助。兴北村30万元的来源绝大部分就是以北京市以及村庄所在区县的财政资金，约占90%的比例。其中，地方财政给村内保洁员的工资补贴为600元/月，据调查，村集体领导班子考虑到保洁员工作量较大，从集体收入中拿出一部分钱作为保洁员的补贴工资，约200元/月。

表3　农村垃圾治理支出细目⑥

尽管村庄的垃圾治理初始投入相对较少，并且见效也快，但是从长期来看，其日常运行的效果并不理想，并未真正实现垃圾减量化、资源化的治理目标。事实上，据笔者多次跟随保洁员以观察其整个工作流程，目前兴北村的垃圾完全处于混合收集状态。村庄东北角的垃圾中转站常常很快就被垃圾填满甚至溢出，“镇运输”一周两次的清运速度都跟不上垃圾产生的速度。笔者在驻村期间还发现有人将一头死猪也拉到了垃圾中转站，后来才知道是因为死猪按照政府要求是需要由户主来承担处理费用的，直接扔了对养殖户主来说可以节省成本。

就垃圾分类问题，笔者在兴北村进行了多方访问。就村民而言，他们表示，“没用，分了也白分，倒到大垃圾桶还是混在一起拉走”。村干部则说：“一开始说好要分类，还发了小册子教大家怎么分，保洁员还给打分评奖，但是有的人他就是不好好分，你又不能把他怎么样，保洁员也没办法。”保洁员表示：“干的这个活其实非常累，有时候刮风，有时候（垃圾）被狗叼得到处都是，一开始还要给大家打分，发现不按照规定办的，村干部都管不了，我们更没办法。”据此，可以说兴北村的垃圾分类与许多地方一样，只是“徒有其表”地把垃圾桶做了一下分类而已。

要想真正实现垃圾的资源化和减量化的治理目标，其关键在于进行垃圾分类，对此相关政府部门逐渐形成了共识。⑦然而，对许多地方而言垃圾分类实行起来却很困难，往往虎头蛇尾、不了了之。⑧兴北村在B区间的实践表明，垃圾治理的初始投入相对较少，可以依靠地方财政解决垃圾收运设备投入问题，但是其日常运行却是难以规范维持的。

五、讨论：关于案例的定位与扩展

所谓案例的定位，就是要明确案例本身相对于研究主题的特殊性和一般性意义。就农村环境治理结构剖析这一主题而言，兴北村作为一个案例，其特殊性主要体现在村庄本身的内部特征，其一般性则在于村庄的污水治理和生活垃圾治理实践充分展现了农村环境治理内容本身所具有的特征。所谓案例的扩展，就是立足于案例去审视相关理论。与农村环境治理关联性最紧密的理论便是农村公共治理领域的相关研究。关于农村公共治理，学术界一般认为有市场化、再集权和自组织三种办法。[38]

（一）案例的特殊性：村庄属性维度

就特殊性而言，兴北村的环境治理演变过程为剖析农村环境治理结构提供了一个独特的“标本”，因为兴北村有其独特的村庄属性。这里的村庄属性可以一分为二地包括自然属性和社会属性，在此，我们不妨将自然属性分为地理特征、交通条件、居住形态三项，将社会属性分为人口数量、村庄产业结构、村民收入水平三项。这样一来我们就可以看到兴北村在村庄属性上的独特性：从自然属性上看它以平原为主、靠近集镇交通便利、片状聚居；从社会属性上看它有人口700左右、产业结构以养殖和蔬菜种植为主、村民年人均纯收入约17000元/年（2013年数据）。

表4　北京与全国农村居民人均收入及消费水平　（单位：元）⑨

通过兴北村的环境治理可以看到，1993—1996和2003—2008两次转折都是由村内产业结构大调整所启动的，这种村庄经济对村民进行环境治理的强激励作用在一般农村并不多见。这种强激励是由养猪这一生产特性和村庄片状聚居的空间格局共同决定的。而村内两次大转折能够顺利完成，实在是离不开国家支农项目的大量投入，并且这种项目投入应该说是“偏爱”意义上的投入，因为兴北村是所在区县的一个样板村，是“一面红旗”，因此它能够争取到比京郊普通村庄多得多的国家支农项目，而地方政府也倾向于将有限的项目资金打包使用，[39]投到更容易出成绩出亮点的类似于兴北村这样的村庄。这些都是本文案例特殊性的体现，尽管如此，案例的特殊性并不意味着其对普通农村没有借鉴意义。据有关实证研究表明，农村卫生环境污染程度与收入水平之间存在倒U型关系（库兹涅茨曲线）。[40]兴北村地处京郊，属于经济相对发达地区（参见表4），也正因为此才有可能在2007—2008年左右就可以启动初始投入相对较多的污水治理项目。京郊农村相对全国农村而言生活水平远远领先，因此，北京农村环境治理实践对于全国普通地区的农村环境治理具有一种预见意义上的借鉴作用。

（二）案例的一般性：治理内容维度

从中央农村环保专项资金的使用来看，农村环境综合整治项目主要支持内容包括：农村饮用水水源地保护、生活污水处理、生活垃圾处理以及畜禽养殖污染治理等，⑪本文案例所述兴北村的环境治理就包括了后三项，在这个意义上来看本案例是具有一般性意义的。

不同的治理内容具有不同的类型特征，比如兴北村的生活垃圾治理就具有初始投入相对较少但日常运行效果不理想的特征，而污水治理（包括生活污水治理和畜禽养殖污染治理）则具有初始投入相对较多且日常运行较易的特征。当前，中国正处于“四个全面”的历史新时期，农村环境治理也逐渐在全国范围内全面的铺开，其中首先推进的便是垃圾治理这一内容。2015年11月3日，住建部、中央农办、农业部以及财政部等十个部门联合发布了《关于全面推进农村垃圾治理的指导意见》，提出了到2020年全面建成小康社会时全国90%以上村庄的生活垃圾得到有效治理，要推行垃圾源头减量、全面治理生活垃圾。兴北村的案例表明，对农村生活垃圾治理重大的难点就在于日常运行。唯有日常运行达到了预期效果，治理的初始成效才能得到巩固，治理才具有可持续性。正如“氨水池的故事”以及“垃圾中转站那一头死猪”所昭示，兴北村的垃圾治理是不可持续的。如果说兴北村提供了京郊农村垃圾治理失败的一个例子，那么京郊王平镇则为垃圾治理提供了成功的经验。[41]

对于兴北村的垃圾分类，当地的地方干部是缺乏积极性的。该镇负责抓环保工作的武装部长甚至表示，对于这件事（指垃圾分类），他和镇长其实心底都不看好，主要是上面在推动，所以不好说什么。在采访镇政府相关领导之后，笔者还走访了区环保局生态办，当问及兴北村曾经有过的农村垃圾分类实践是不是环保局推动时，他们说不是，“关于垃圾分类，还是一个口号，要真实施很难”。与兴北村不同，王平镇的做法则充分调动了“两个积极性”，即地方干部的积极性和当地村民的积极性。从组织机构和运行实施角度来看，这“两个积极性”体现得非常明显。

组织机构方面。王平镇为此成立了以党委书记为组长的领导小组，并设立了办公室，全镇干部、科室全体动员，进行分工配合明确职责。各村社则根据镇的要求，成立相应的工作领导小组，各村党支部书记任组长，村主任为副组长。村党支部所领导的工作领导小组下分别设有多个小组，由党员任小组长，实行党员带头同时还联系10户左右一般群众家庭（具体户数根据各村情况而定），小组长具有指导分类和监督考核的双重作用。在启动分类工作的前8周，各村的小组长们每天负责对与自家“捆绑”的邻居们家里进行垃圾分类指导和监督，一方面确保分类质量，一方面培养村民的分类习惯。运行实施方面。在这一有利的组织结构的保障下，建立了相应的规章制度及实施办法：（1）镇对村进行垃圾分类考核评奖制度；（2）由积极分子和骨干成员成立检查小组，在各村间和村内开展互查活动；（3）各村根据镇总体方略结合本村具体情况制定各自工作方案；（4）建立“小票”制度，保洁员对分类合格的农户发放小票，月底农户凭累积小票到村委会换取生活用品，村委会和农户签订双向承诺书以确保垃圾分类工作的顺利进行；（5）对各家各户进行照片记录以便进行前后对比。⑩

在兴北村，当地领导实际上是一开始就把监督和指导垃圾分类的责任全部转交给了3个保洁员，而3个保洁员要实现对200多户居民的有效监督，这是不可能的，更加不可能像王平镇那样，在启动分类工作的前8周，每天有人对村民进行垃圾分类指导纠正。

（三）案例扩展：关于有效监督与集体行动

据了解，目前农村环境治理普遍流行一种制定“村规民约”的办法。兴北村就制定了这样的“村规民约”，其中规定了每家每户必须进行垃圾分类。然而，“村规民约”要能够真正发挥新作用，必须以有效监督为前提。据奥斯特罗姆的经典研究，没有监督，不可能有可信承诺；没有可信承诺，就没有提出新规则的理由。[33](P69-74)村庄垃圾分类治理涉及村内每家每户的行为选择，实际上是一个集体行动问题。只有具备了有效监督这一条件，村庄居民在面临垃圾排放的行为选择时，才有可能稳定在统一的规范行为中，如图5所示。

图5　垃圾治理成功经验示意图

有效监督的问题如何解决？王平镇成功的垃圾治理经验表明，必须充分依靠村庄内部的监督力量。村庄内部的监督力量相比于外来监督力量有两个优势：第一，外来监督力量存在信息不对称的问题，而村内监督力量则因村社内部“熟人社会”或“半熟人社会”的性质使得信息不对称问题大大降低；第二，因为垃圾排放是一种日常行为，监督频率必须非常高才能促使规范行为习惯的养成，尤其是新规则实行早期，高频率的监督对于外来监督力量而言，其监督成本是极其高昂难以承受的，而村内监督则可以大大降低监督成本。

村庄内部的监督力量是一种自组织力量，但与奥斯特罗姆语境中自组织意义上的内部监督不同，王平镇的有效监督则带有自组织和他组织双重色彩。奥氏的研究案例中涉及的主要是公共池塘资源的使用，诸如灌溉渠道、渔场等，在使用这些资源时，选择行为对选择主体的利益影响比较大，因此可以认为规范行为对于参与主体具有强激励作用，有可能在没有外部干预的情况下通过自组织来走出集体行动的困境。而就一般农村而言，垃圾分类对村民的激励作用非常弱，单纯通过村民自发组织来实现垃圾分类的可能性极低。王平镇的实践经验表明，地方干部的积极性就是农村垃圾治理的他组织力量，是一种外部干预力量，而当地村民的积极性就是其中的自组织力量，并且，其中的自组织力量是要通过他组织力量来启动、保障的。如果我们联系徐勇关于村干部具有“代理人”和“当家人”的双重角色的研究，则会发现这种外部干预实际上是一种常态。这样一来，就会发现既有公共治理理论将“再集权、市场化、自组织”这三种治理手段截然分开的认识范式是有局限性的，为了突破这种局限需要深入研究外部干预对自组织的影响。

至此，我们看到了一个完整的逻辑：要解决有效监督问题，必须充分依靠村内监督力量，而要激活村内监督力量，必须同时具备两个积极性——地方干部的积极性和当地村民的积极性。这样一来，对于日常运行相对较难的农村垃圾治理，就可以通过有效监督和习惯养成将非稳态规范行为转化为稳态规范行为（图5），进而实现可持续治理。

六、小结

综合前文的分析可以看到，农村环境治理不能一概而论，农村环境治理需要结合村庄的自然属性和社会属性因地制宜。就当下中国而言，大部分地区的治理重点是生活垃圾，部分发达地区逐步将重点转移到污水治理。在充分尊重村庄的内部条件的前提下，尤其需要对不同的治理内容进行具体分析，不同的治理内容具有不同的要素特征，垃圾治理的初始投入相对较少、日常运行相对较难，而污水治理的初始投入相对较多、日常运行相对较易。

恰如兴北村的垃圾治理所体现的一样，当前农村环境治理中出现的很多问题都与日常运行效果不佳有关，因此必须注重日常运行效果的提升。兴北村的污水治理也表明，要真正启动污水治理是需要高昂的初始投入的，因此经济发展水平构成了农村污水治理的一个硬性约束条件。对于经济欠发达地区而言，当前的农村环境治理难点就是要攻克垃圾治理中的“日常运行相对较难”的问题。要解决这一问题，需要突破理论界关于农村公共治理思路中“再集权、市场化、自组织”认识范式。只有同时发挥地方干部和当地村民两个积极性，才能实现内部有效监督，减少对高成本外部监督的依赖。也唯有如此，作为一种新规则的“村规民约”才能真正落到实处，从而降低农村环境的治理成本并提高治理成效。

注释：

①参见相关政策解读。2014年6月5日15时，中国政府网邀请住房城乡建设部村镇建设司司长赵晖作客在线访谈栏目，深入解读《国务院办公厅关于改善农村人居环境的指导意见》（国办发〔2014〕25号）。

②本文研究素材主要源于作者在京郊兴北村的调查。作者于2015年1月6日到22日、4月18日到22日在京郊兴北村进行了两次分别为期17天、5天的蹲点调查，调查期间作者围绕村庄的环境治理问题进行了立体式的走访和观察，正式采访了近20人。根据学术惯例，作者对村名进行了技术处理。

③对于村庄内部环境治理的阶段划分，根据本文主题需要在此仅做一个粗略的概述，关于兴北村环境治理与产业结构、村内矛盾、外部力量之间的互动和演变及其阶段性特征，作者另有文章进行详细的论述，参看《农村环境治理演绎的当下诉求:透视京郊一个村》，载于《改革》2015年第7期。

④作者于2015年3月深入访谈了推动王平镇“生活垃圾资源化管理”试点的相关负责人，试点课题于2007 年12月21日验收结项，并以出版书籍《农村垃圾的资源化管理》（2008）作为研究成果。这一研究成果得到了中国“三农”领域著名学者温铁军与北京市容市政管理委员会高级工程师、中国垃圾问题研究专家王维平的高度赞赏，并分别为此书作序推荐。

⑤⑥数据来源：作者根据兴北村村内文档《兴北村环境综合整治实施方案和资金细化方案》整理。

⑦2015年11月3日住建部、中央农办、农业部以及财政部等十个部门联合发布了《关于全面推进农村垃圾治理的指导意见》，其中明确提出通过垃圾分类实现垃圾减量化资源化。

⑧关于北京市垃圾分类的总体情况，参看《人民日报》系列文章：《北京：垃圾减量难在哪儿》（2010年6月17日第17版）、《垃圾填埋难以为继》（2011年4月7日第20版）、《如何打通垃圾回收产业链》（2011年4月7日第10版）、《北京社区垃圾分类遭遇履行难》（2012年3月29日第19版）。

⑨表4数据来源：作者根据2006年、2010年、2014年《中国农村统计年鉴》相关数据计算所得。

⑩关于王平镇垃圾治理中组织机构和运行实施方面的具体论述，作者根据对北京市农研中心相关负责人的访谈及其提供的材料整理而成。

⑪参见《国务院办公厅转发环境保护部等部门关于实行“以奖促治”加快解决突出的农村环境问题实施方案的通知》（国办发［2009］11号）以及《中央农村环保专项资金环境综合整治项目申报指南（试行）》。

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（编辑：罗梁波）

基金项目：本文为清华大学中国农村研究院2015—2016学年度“清华农村研究博士论文奖学金”项目阶段性研究成果。

作者简介：冯亮，中共中央党校经济学部博士研究生，研究方向：农村公共事务治理、农村经济。

收稿日期：2016－02-15

【中图分类号】F323.22；X321

【文献标识码】A

【文章编号】1009-4997（2016）01-0036-11