中国公共管理体系的核心逻辑及与其他体系的对话

时间：2024-09-03

何哲（国家行政学院　公共管理教研部，北京　100089）

何哲
（国家行政学院公共管理教研部，北京100089）

【摘要】在中国经济社会飞速发展的同时，迫切需要对支撑社会经济发展的内在公共管理理论逻辑有所总结和归纳，才能够一方面对已经取得的社会经济进步进行有效解释；另一方面也才能够更好地发展和完善这一体系，并与世界其他公共管理体系进行对话，获取承认、尊重并贡献于整个人类社会。其中，最重要和基础的工作就是对支配整个社会运作的公共管理体系进行理论上的归纳和总结。本文对中国公共管理体系的基本运作逻辑进行探索，并以此提出中国公共管理体系与其他公共管理体系对话的原则与策略。

【关键词】公共管理研究；公共管理体系；运作逻辑；公共管理理论与话语体系；对话

毋庸置疑的是，当前中国在经济社会建设方面都取得了显著的成就。作为整个国家社会体系运行支撑的公共管理体系本身，无疑也证明了其自身的价值。那么，无论是从横向还是从纵向对比，作为人类历史上的重要公共管理实践体系，都有必要对当前中国公共管理内在逻辑和结构进行总结，以期实现两个重要的目的：（1）更好地发展中国公共管理体系本身；（2）作为世界公共管理体系丛林中的独特一支与其他体系互相借鉴学习，并实现自身的世界定位。这也就是所谓的构建公共管理话语体系的核心目的和要务。

而从中国公共管理话语体系的构建角度，本文认为，其核心要点不仅在于话语如何表述，而是在于是否对整个中国公共管理体系内在的核心构建和运作逻辑进行了理论上的系统总结和归纳；在此基础上，整个话语体系的构建和对外表达才有可能有基础、有价值和有效果。

从一种体系的形成和发展而言，一种公共管理体系无疑是漫长阶段自然演化与当代主体主动性构建的结合。而无论从哪方面入手，都不能停留在简单的公共管理实践的现象上，而是要总结和归纳出其内在的运行逻辑和逻辑上的自洽性。这一点，也是当前对中国公共管理体系进行总结的基本出发点。

本文就从此目的出发，试图探索和揭示三个问题：（1）中国公共管理体系核心的内在运作逻辑是什么？（2）这种逻辑体系之中是否是自洽合理的，从而体现了其内在的一致性与科学性？（3）作为自成一体的体系，与其他体系如何进行有效的对话？

一、构建中国公共管理理论与话语体系的意义

构建中国公共管理自身的理论与话语体系是极为重要的，这种构建不仅是社会意识形态建设的需要，而且具有重要的现实价值、理论价值与历史价值意义。这重点体现在三个层面。

（一）解释已经发生的成就

当前中国已经取得了飞速的经济社会发展，对于为什么会产生这样飞速的发展成就，已有的探索和解释依然是不够的。从现有的研究来看，一种通常的视角重点放在中国取得的经济成就上，而主要的解释是从经济学的角度来进行的，包括从外生和内生两个层面，如外生的国际产业结构调整、全球化与全球投资与贸易等等；而内生层面包括要素层面的解释和制度层面的解释，从要素层面包括人口红利、低储蓄率等经济要素；制度层面包括方方面面的经济制度如产权、外资、税收鼓励等等。可以说，经济学层面的解释已经很多。[1]

另外的拓展解释则是从“政治-经济”双重层面进行，如典型的中国模式的探索，[2][3]其核心视角依然是从宏观的“政治-经济”制度来解释中国产生的成就。其核心的观点认为正是由于中国宏观政治的连续稳定和改革开放的结合，从而产生了中国飞速发展的结果。[4][5]

然而，这种解释依然是不够的。因为，一方面，中国的发展和成就远不止停留在经济层面。而是包括整个政治、经济、社会的全面成就。另一方面，支撑整个社会经济体发展的深层次原因并不是简单的宏观政治和经济制度，而在现有的解释中，对支撑整个国家运作的整个公共管理体系在中国经济、社会发展中的作用往往被忽视了。

忽视公共管理体系在经济社会发展中作用的原因主要来自两个方面的观点：一种典型观点认为，公共管理体系是一种被动的决策-执行体系，是宏观政治方向下的具体执行层面，因此，更重要的是宏观制度，而不是具体的管理体系。[6]而另一种观点(主要体现为自由主义)常常认为，以政府体系为核心的公共管理体系本身就不应该对社会经济发展过多干预，因此，不应该过多去在意公共管理体系在经济社会发展中的作用,因此应该转向宏观体系。[7]正是由以上两个原因，中国公共管理体系在经济社会发展中的作用被有意无意地长期忽视了。

然而，必须要指出的是，公共管理体系在社会中发挥的作用远超以上两种观点所描述的作用：准确地讲，国家体系内所有从宏观到微观个体的行为都依赖于整个公共管理体系的运行和体现。因此，公共管理体系是整个国家社会运转的核心骨干体系。没有公共管理体系的有效运行，不可能想象一个国家社会能够有效地运转和发展。

因此，要充分理解中国经济社会的快速发展，必须要从中国公共管理体系的运作逻辑入手，才能清晰勾勒出连接宏观制度与微观主体的公共管理体系是如何促进社会经济快速发展的。

（二）完善现有的公共管理体系

以上的意义是从解释和获取知识的角度进行的。然而，理论解释在现实层面的意义是可以有效地提升与完善现有的公共管理体系。这一点的意义并不需要过多的阐述。通过对公共管理运作的逻辑进行回顾与研究，构建出中国公共管理体系自身的运作逻辑和如何影响到经济社会发展的整个解释框架后，自然而然也可以察觉出已有公共管理体系中需要改进的不足。进一步结合当前社会经济发展中遇到的困境和障碍，就可以通过调整完善公共管理体系，从而进一步促进整个社会经济体系的发展。

（三）提供纵向的人类历史价值与横向的世界价值

构建中国公共管理理论与话语体系其意义不仅体现在以上的理论层面的解释和现实层面的改进，而从更高的层面讲，也是提供一种纵向意义的人类历史价值与横向的世界价值的工作。

马克思主义与其他理论体系重大的一点不同就是马克思主义具有一种宏大的人类历史视角和世界视角，从而形成了宏伟壮观的理论殿堂。而这也是马克思主义成为人类一种广泛传播的主要理论视角的原因。而构建中国公共管理的理论与话语体系，也要有这种视角，才能更好地理解中国公共管理体系的意义、现实和未来。

从人类纵向的历史视角来看，中国公共管理体系是人类在相当长的历史阶段中一种重要的公共管理实践与机制并且取得了相当的成功，对中国公共管理体系的理论构建，将在人类历史的演化环节中补充重要的知识。这是纵向的历史价值。

而从横向的世界价值来看，中国公共管理体系的理论体系的总结和构建将更好地完善整个当前人类社会的管理体系谱系图，并通过与其他理论体系的互相交流补充，取长补短，形成不同体系的共同促进。事实也证明，在不同的文明体系之间，政治、经济、社会政策和公共管理制度一直都是相互借鉴，从而促进各自的提高并促进整个人类社会治理水平的演化与完善。

二、中国公共管理体系发展的基本逻辑

中国公共管理体系从改革开放至今，经历了若干次较大的变革（如多次行政体制改革），然而其内在依然体现出了若干一贯的逻辑性。了解和把握中国公共管理体系的核心特征，就需要从这些基本逻辑入手。

从中国公共管理体系的基本逻辑来讲，当代中国公共管理体系发展和演进的逻辑是一个复合的产物，其既有古代中国公共管理体系的历史特征和延续，也有当代中国社会不断发展的治理现实的演化，同时也是其他系统，如政治系统、经济系统、社会文化系统不断交汇融合的产物。这些多种因素汇集起来，可以体现为以下几个核心发展逻辑：（1）明显的导向性：有为和理想政府的追求；（2）上下一体的统筹治理格局；（3）“政治-经济-社会”多种系统的融洽，“刚性-柔性”的兼顾；（4）“执政党-政府”联动交融发展。

（一）明显的导向性：有为政府和理想政府的追求

与西方国家典型的“守夜人”政府不同（例如洛克就认为政府最核心的职能是两件事——制定法律和保护公民财产），[8]中国自古以来无论从治理思想还是从现实行动而言，一直都有对理想政府治理的追求。特别是儒学成为官方正统的社会意识后，表现得更为明显。这一追求集中体现在对“仁政”、“善治”、“善政”、“良政”等的追求。如董仲舒在《对贤良策》中写到“当更化而不更化,虽有大贤不能善治也。故汉得天下以来,常欲善治而至今不可善治者,失之于当更化而不更化也”。这一思想的核心即认为，政府在社会发展中，必须处于一个坚定的中坚作用，不但有教化百姓、发展民生的职责，更有改革拓新的重要职责。

这一历史延续至今，集中的体现就在于无论是建国以后的一段时间还是改革开放后，作为公共管理主体的中国政府一直都在积极向建设有为善为政府而努力，并且这一努力在整个国家的现代化进程中起到了重要的作用。无论是新中国工业体系的建设，还是改革开放后全面发展经济和保障民生，或是最近的建设服务型政府、简政放权等努力，集中体现了建设良好政府和通过政府来带动国家和社会发展的导向，这一积极导向已经被证实在中国的发展中起到了重要的作用。这种做有为政府的导向，可以称之为中国公共管理体系发展的第一个逻辑并且是首要逻辑。

（二）上下一体的统筹治理格局

自古而起，中国历来就有追求大一统的社会思想。无论是从文化共同体、民族共同体，还是从统治共同体，中国在其主流价值体系中，就被认为是一个完整的整体。甚至于，秦汉的大一统以前，所谓诗经中就有“普天之下，莫非王土；率土之滨,莫非王臣”章句。这种观念在随后历史的发展中，无论是统一的王朝还是暂时分裂的时代，都被一直延续下来。

这种观念形成了中国公共管理体系中一个典型的特征即上下统筹的特征。这反映在三个方面：（1）典型的家国同构的治理体系。即私人的治理是以家庭和宗族为特征的，而向上延续到国家，也被视为一个以最高统治者为家长的完整的大家庭。这从“国家”的称谓也可以看出。（2）统治者必须直接关注最底层民众的基本生活，因此，自古以来，就有统治者就以接触民众，关心民众疾苦，改善民众疾苦为本职。这也就是所谓的“民本”导向。（3）作为普通的个体，无论身处何位，都对国家的发展高度关注，所谓“天下兴亡”匹夫有责。以上三个层面都集中体现了这种上下统筹治理的特征。

在当代中国公共管理体系中，依然延续了这种上下统筹联动的体系，这种统筹不仅仅指一般意义上“单一制国家”，也包括整体的公共管理中蕴含的整体的价值、伦理等。

这种统筹，集中体现在两个方面：一方面，中央政府是公共管理主体的权威，也就是邓小平同志说的“中央要有权威”，[9]各级政府都需要围绕中央政府的政策导向来有序地运作。另一方面，超越政府层面，由于政府是公共管理体系的中心，一旦形成了某种导向后，全社会都将围绕这一导向采取有效行动。此外，在整体的中央协调的背景下，中央政府也对各地采取有差别灵活的政策，并在全国范围内形成区域间的协调，有计划地稳步推进国家范围的梯度开发。这就完整形成了上下统筹的公共管理特征。

（三）“政治-经济-社会”多种系统的融洽与“刚性-柔性”的兼顾

从现实来看，中国当今的现实是多种系统的相互融合碰撞。如果仅从表现来看，中国当代社会“政治”、“经济”、“社会”三大核心系统的发展存在相当程度的不一致水平。如从经济系统而言，经过改革开放30多年，已经形成了一个比较发达和活跃的市场和围绕市场形成的相关制度体系；从社会系统而言，中国日益发展的各类社会组织数量众多、类型多样、活动丰富，已经日益成为重要的社会治理的一元；从思想文化来讲逐渐多元化，各类思潮相互碰撞。然而，从政治系统而言，政治系统依然保持了相对的刚性特征。因此，政治、经济、社会文化系统在发展水平上存在不一致的现象。然而这种冲突和不一致却能够在统一的中国公共管理体系得到了统筹和解决。

因此，中国公共管理体系的一个核心演化逻辑就是在相对刚性的政治系统与柔性的变革巨大的经济与社会文化系统之间不断取得平衡，从而形成整个社会治理体系的有效运作。这种特征和逻辑，可以称之为“刚性-柔性”的双重协调性。

具体而言，一方面，中国公共管理体系要与较为刚性的政治体系进行连接，传递和执行政治决策；另一方面，又要与不断变革的经济社会系统相适应。这种刚性柔性的二重协调性主要通过公共管理体系的三个方面的演化不断完成：（1）对社会适应性的不断改革创新；（2）自我驱动下的不断完善和吸收；（3）决策中的柔性和反馈。

1.对社会适应性的不断改革创新

从改革开放至今，中国公共管理体系一直都在进行不断适应性的变革创新，其基本的改革趋势一方面不断通过改革为经济和社会系统松绑；另一方面通过开放使得这个庞大的古老国家不断与现代世界经济接轨，融入世界经济体系之中。具体而言，这些适应性的变革体现在几个方面：

（1）公务员体系的改革，不断促进公务员体系的法治化、正规化，并且促进整个公务员队伍的年轻化。通过制定公务员法以及相关的干部任用条例，不断加大公务员队伍选拔的公开性、参与性、透明性。

（2）改革对经济和社会的管理模式。通过政府职能转变和加大市场经济体系建设，将政府对经济和社会的直接管理，转变为宏观调控、市场监管、公共服务、社会保障、环境保护等方面。

（3）转变对基层政府的控制模式。通过对基层政府直接的严格控制，转变为有弹性的控制。允许地方政府在地方党委的统一领导下，实施针对性的地方性政府创新。允许在不违反法律的情况下，进行地方改革的先行先试。

（4）不断调整与公民的关系。逐渐强调和激发公民的主体性，保障和满足公民不断增长的公共服务需求和参政热情。

（5）不断借鉴国外政府建设经验。如在大部制改革、完善监督体制、加强公民参与、促进社会建设、加强电子政府建设等，均不断借鉴国外已有的经验，一方面提高国内政府管理的水平；另一方面也更好地适应了全球化与中国融入世界体系的需要。

2.自我驱动下的不断完善

正如前所述，中国自古以来都有追求有为理想政府的动力。当代中国政府一直以来也在不断地对自我提出更多的要求，将政府建设作为现代化建设中的中坚。这集中体现在以下两个方面：

（1）不断加强自身建设。例如不断通过反腐建设，通过信息公开加强廉洁政府建设；通过信息化建设，建设电子政府；通过流程改革，加强整体政府和高效政府建设。

（2）在加强自身建设的基础上，不断提出新的职能转型目标和导向。随着时代发展，中国政府一直既满足公民社会需求，同时又前瞻性地提出转型导向。例如“服务型政府”建设，就明确了面向未来的政府职能转型。

3.决策执行中的柔性和适应性

尽管中国政府形式上是严整的单一制政府，自上而下是完整的“命令-执行”体。然而，这一流程并不是想象中的严格和刚性，而是充满了大量的柔性和反馈环节，从而使得整个系统增加了对不断变化的复杂社会系统的适应性。这种柔性和反馈体现在几个方面：

（1）决策执行环节中的大量的公众参与。在中国建设社会主义中，民主一直以来都是中国政府建设的重要目标。包括民主决策、民主监督等等。而中国传统的民本导向也使得政府自然而然地在决策中加强公众参与。21世纪后，诸如听证、公示等制度被作为正式制度固定下来。

（2）决策中的专业人士参与。改革开放后，政府决策的重要改革是引入了专业人士。在大量各种改革中，都强调和吸纳相关专业领域专家进入。这对于政府的决策执行起到了修正、完善、督查等作用。

（3）下级政府对上级政府的修正和反馈。在中国公共管理体系中，上下级尽管是严格的“命令-执行”关系，然而也允许和鼓励下级对上级意见的修正。例如大量中央文件出台前，先在下级部门和政府内征求意见等。在执行中，也允许下级单位向上级部门反映意见。对于特殊情况，也允许特事特办的柔性处理。这就使得在大一统的公共管理格局中，存在丰富的多样性。

（四）“执政党-政府”联动和交融发展

党政联动发展，也是中国公共管理体系的核心特征和逻辑。中国的党政关系，既不是通常理解的以党代政模式，也不是概而化之的党政不分模式，而是形成了有分有合、联动发展的模式。具体在公共管理体系中，体现在以下几点：

1.党的民主集中制贯穿在政府、决策、执行、监督的始终

传统上认为，政府是典型的科层体制。而中国共产党作为执政党，从规范的意义来讲，是按照民主集中制的集体领导的。因此，党的民主集中制贯穿了政府决策执行的始终。这就促使了政府在决策时，更多地是按照民主集中制的原则来进行的。这就更大程度上保障了决策的科学性。

2.党的领导加强了政府间关系的统筹整合

中国的中央地方关系和上下级关系，不仅是按照严格的政府职能体系划分的，同时也受制于上下级的党的组织关系。而相对于固定的政府上下隶属关系不同，党的组织关系体现出更加弹性和兼容性的色彩，在某些方面，加强了上下级的刚性关系，而在某些方面，体现出更加民主和柔性的色彩。例如，在某些领域，通过成立党组织将不同隶属职能的部门整合在一起，既不打破原有的行政结构，又较好地体现出了适应了实际工作的需要。

3.党政互动形成了事实上的双向决策和监督

从一般意义来讲，执政党对于政府是严格的决策与执行、监督与被监督的关系，然而，由于大部分政府公务员均是党员，因此，中国公共管理体系中，就形成双向决策监督的机制。通常意义上认为的是党决策而政府执行，或者党监督政府而政府被监督，在中国现实中，均是有失于片面的。中国公共管理体系，是党政一起协调共同作出决策并且互相分工，同时由于党员之间有互相监督的权利，在事实上也形成了双向监督的关系，这种关系更好地加强了政策的制定执行。

4.党的联系加强了政府与社会的整合和联系

中国各级政府通过透明公开参与等方式加强与社会的联系，然而作为执政党的中国共产党更是将政府与公民以及其他各类治理主体有效整合起来的纽带。一方面，通过执政党，将政府、人大、政协等体系联合一起；另一方面，通过广泛的建设，将民主党派、工青妇等传统意义的人民团体联系在一起，乃至在各类社会组织和基层组织中通过党的纽带而整合起来。这就加强了政府与社会的联系，使得执政基础泛而坚实。

5.“执政党-政府”双向改革的互相促进

一方面政府的改革促进了党的改革，例如通过信息公开条例带动了党内法规和运作的公开透明；另一方面，更重要的是，党的改革也在不断促进政府的改革。这既包括在中央全会通过的执政理念的改革，从而促使政府进行落实，包括诸如“党内民主”、“党的代表常任制”等探索促进了政府人事制度、决策制度、民主制度、监督制度等改革等。

三、中国公共管理体系上的自洽性和合理性

中国公共管理作为一种体系，其在演化发展中不仅体现了自身的逻辑，还需要最终呈现出体系内部的自洽性与整个体系的合理性。从自洽性的角度而言，即整个体系内部的基本逻辑和解构是一致的，没有逻辑上的不融洽的地方；从合理性的角度，即整个体系在外部的大环境中，能够有效生存并支撑这一体系的继续发展。

（一）中国公共管理体系的自洽性

从自洽性的角度，主要体现在整个体系建构和运作逻辑上的一致性，从以下四个基本的运行逻辑，我们可以看出中国公共管理内在体系逻辑上的一致性和自洽性。

1.建立统筹完整的政府体系是中国公共管理体系自洽性的第一体现

在以上的四个逻辑中，建立有为政府和理想政府是其核心逻辑，也就是说，认为整个社会的发展，紧靠社会自发形成秩序是无法实现理想目标的，因此政府必须要积极行动，推动发展。那么在有为政府的前提下，就需要通过构建上下一体的政府运作体系，以及政治经济社会联动的统筹体系，还通过“执政党-政府”的双向互动体系将分散的政府权力体系更加集中地凝聚起来。

通过这种方式，在一个领土广大的国家中，纵向层级多，横向数量众多情况下构建了一个完整有效的权力调节体系，而这种权力体系保障了能够调动一切资源实现建立理想政府和理想社会的目的，最终推动人民幸福实现。而所有的公共管理逻辑都是围绕这一层来运作的，这是整个中国公共管理体系自洽性的第一个体现。

2.通过各种措施消除统筹体系的缺点是中国公共管理体系自洽性的第二体现

然而，从另一方面而言，任何上下一体的刚性体系在享受其效率高、执行力强的优点时，也不可避免地会出现官僚主义等问题，从而产生整个系统的效率低下的问题。而为了避免这些问题，中国公共管理体系另一个重点是通过各种手段措施来实现对庞大体系效率问题的平衡和制约。例如一方面通过构建社会与市场机制通过竞争来实现对政府体制的效率激励，另一方面通过构建党的监督体系来实现对政府运作效率低下、腐败等的制约。而这一切内在的逻辑都是为了在构建一个完整庞大公共管理体系的同时，尽量避免由于体系过大带来的各种弊端。

（二）中国公共管理体系的内在合理性

中国公共管理体系的内在合理性从两个方面实现的：一方面是本身公共管理体系这一系统自身的运行逻辑的一致性和自洽性，而另一方面则来源于外部中国公共管理体系所处的大环境下的特殊性和对这种特殊性的适应。

这一特殊性根本的来源于中国的国情与历史阶段。当前中国的基本国情是一个发展中的大国，而发展中大国的发展往往有两种途径，一种是作为后发优势国家可以通过技术创新等手段自发的实现自身的发展，而这种技术创新是具有偶发性和不确定性的。另一种方式是作为国家体系的通过构建强有力政府实现的后发国家追赶模式，这种模式在历史上包括一二次工业革命之间的欧洲大陆的德国、法国以及二战前期的苏联、日本，乃至战后的发展中国家的发展，无一例外证明是可靠有效的。落后国家由于其历史、自然环境、技术水平等各个方面影响，必须有效地构建国家制度，调动国家资源才能实现对先进国家的追赶。

而中国公共管理体系最大的合理性恰恰就在这一点，作为曾经拥有辉煌历史而在近代备受压迫的发展中国家，中国迫切需要构建有效的国家力量从而实现自身的富强。因此，建立完整有效的有为政府体系，是中国公共管理自身在当前阶段的必然选择。

四、中国公共管理体系与国外体系的比较：共同性与差异性

中国公共管理要作为一个完整独立的体系，必然有与人类社会中其他公共管理体系同与不同的方面。如果与其他体系完全相同，那么中国公共管理体系则没有单独拿出来讨论的必要；如果与其他体系完全不同，那么则也无对话比较的基础。而在比较两种或者多种公共管理体系的异同时，可以从六个方面入手，即目标与价值、历史传承与发展路径、环境与条件、发展阶段、评价的标准与科学性、手段与方法。而进一步观察，在目标与价值、评价的标准、实现手段的主要方法上，中国公共管理体系与其他体系都有高度的共同性；而在历史的发展传统与路径、环境与条件，发展阶段以及若干具体的实现方法角度，中国公共管理体系表现了其相异性，而这也是体现了中国公共管理体系自身的适应性和合理性。

（一）中国公共管理体系与其他体系的共同性

在共同性方面，任何一个有效的公共管理体系都有某些共同的特性，否则，则无法称之为有效。中国公共管理体系也不例外，这表现在以下几点：

1.目标与价值的共同性

无论何种公共管理体系，只要是有效的，其目标与价值必然是相同的，即追求国家的富强、人民的幸福、社会的安定。国家富强是作为整个国家体系的整体与外部目标，人民的幸福是整个体系的微观目标和终极目的，而社会的安定是作为制度层面有效运行的中观表现，任何一个公共管理体系都不能够违背这三个基本的目标。

2.评价的标准的共同性———治理的有效性

无论何种公共管理体系，在评价其本身时，是应该采用共同的方法来评价的，这就是公共管理体系是否是有效的治理。所谓有效，一方面是目的上的有效性，即是否实现了追求国家富强、社会安定、人民幸福的目标与价值，另一方面的有效性，即是否在时间与成本角度，是有效率的。以上两个方面，就中国公共管理体系来看，无论从国家富强、人民幸福还是社会安定角度的总体目标，中国公共管理体系都在大幅度地走向实现，这就是目标实现上的有效性；而从效率性而言，中国公共管理体系的重要特点就是效率高。因此，在现代化路径中，无论从基础设施建设还是从精神文化，中国成为发展中国家现代化水平最快的国家，这是毋庸置疑的。

3.手段与方法的共同性——治理的合法性

除了治理的目标相似、治理效果的有效外，在治理手段上中国公共管理也是采用法治的体系来实现其治理目标。在法治这一手段上，无疑各种现代公共管理体系都是相通的。

在此基础上，可以发现，尽管中国公共管理体系与其他公共管理体系具有很多结构功能上的不同，然而，其基本的目标、原则、手段上都是共通的，这也成为中国公共管理体系能够成为现代世界公共管理体系中重要一种模式的关键。

（二）中国公共管理体系与其他体系的相异性

从相异角度而言，相异性体现在三个层面，历史传统与发展阶段，具体环境与条件（国情）以及历史发展阶段的相异，以及为了适应环境与发展阶段在具体表现和手段方面的不同。

1.历史的传统与演化路径

任何事物和制度的发展不仅是适应当前环境的产物，而且是历史不断演化的产物，这也就是典型的制度演化中的“路径依赖”原理。而就传统而言，中国的公共管理体系是一个连续的有历史传承的体系，其继承和发展了5000年文明在架构庞大公共管理体系的宝贵经验。这与已有的任何架构的制度体都有所不同，当一种制度架构有着长期稳定的连续传承时，无疑在整个制度乃至各个方面都具有了丰富的内涵和长期的经验，这就形成了制度演化中的共同记忆。而现有的制度发展，必须与之前的制度演化过程相衔接和继承，才能更好地适应于产生这一制度形势的国家社会本体的发展。

2.当前国情与历史发展阶段

就当前中国的国情与历史阶段而言，中国的国情无疑是世界公共管理体系所面对的最为独特的也最为复杂的，即中国公共管理体系所面对的是世界上具有庞大国土面积、最大人口数量和巨大地区差异的后发国家。而这与已有的任何公共管理体系均有所不同。

从现有的治理架构而言，针对庞大国土的公共管理架构，西方典型的联邦体系虽然整体来看有所成功，但失败的亦不少见，如在很多国家造成了分裂与混乱，其最终并未完成国家的持续发展。因此，中国所需要探寻的，如何在一个庞大面积国家上实现有效治理与现代化的问题。而在此方面，这与其他相似大国面临的情况均有不同。

因此，从这个意义来讲，中国在探索一条如何使得一个具有悠久历史传承、广大国土面积的发展中大国有效实现均等发展与富强的治理体系。而现在整个所有的体系的架构，均是围绕这一点服务的。如上下统筹，党政二元架构，“政社分开-融合体系”等等，其目的均是实现三者：（1）庞大国家的有效治理；（2）凝集国力，实现后发国家赶超；（3）尽力克服庞大治理体系的缺陷。

在这三个方面，目前来看，中国现有的公共管理体系是能够实现庞大后发国家现代化的不多的选择之一。从西方多元联邦体系而言，其基本逻辑在于通过分层自治，实现将大的治理对象缩小分层最终实现相对简单可治，这一体系固然有其优点，特别表现在资本主义发展初期自由市场体系初步发展时代，从而实现自底向上市场的整合和国家的形成。然而这种情形在其他国家可能很难复制，特别是对于后发的大国而言。

（1）后发国家面临着严峻的发展压力和更为恶劣的发展环境，必须要构建完整的制度架构。与先发国家相对自由的国际宽松环境不同，后发国家面临严重的发展压力和外来压力，迫切需要形成大统一的体系，以凝聚国力，形成制度架构并保护和发展本国经济。目前而言，上下统筹完整的治理架构更能够实现这一点。

（2）领土广阔的后发大国需要完整的治理架构以平衡国内的发展布局。与先发国家可以通过自然演化而实现国内发展的平衡不同，后发国家特别是后发的大国在资源有限、国际环境并不宽松的情况下，必须要通过统筹完整的治理体系来选择发展的重点，平衡发展的不平衡。

（3）后发国家的政府必须履行积极责任来实现国家的发展。与先发国家的政府可以通过扮演保守的“守夜人角色”不同，后发国家的公共管理体系必须要通过有效的手段发展经济，这是与先发国家公共管理体系所不同的另一个典型特征。

3.具体的表现形式

而正因为以上所述的历史传承、发展阶段与国情与条件的相异性，才使得中国公共管理体系在具体的若干行为与表现上与其他体系有所区别，这种区别集中在前文（第二部分）中国公共管理体系基本逻辑部分有着明显的区别。在此不再累述。但依然需要强调的是，这种区别仅是共同的目标在不同条件下的实现路径与形式的不同，所有的优秀的公共管理体系，都是为了服务于国家富强、社会稳定安康与人民幸福，这一点无疑是共通的。

五、中国公共管理体系话语体系的构建与国外体系的对话思路

本文重点在于探讨中国公共管理体系内在的逻辑性与自洽性，因为这种基本理论逻辑的构建是中国公共管理话语体系的基础。因为，所谓公共管理话语体系，就是对公共管理体系这一对象进行系统化、自洽化与独立的表述。而当这种自洽的理论体系构建完成后，其公共管理话语体系内部的工作已经完成，剩下的就是如何进行与其他话语体系有效交流的问题，并在有效交流中进一步完善自身。本文的重点在于前者，但也对与其他体系如何有效的交流提出一些思考。

从以上的分析来看，中国公共管理体系与国外的对话思路，其关键有两个方面：一方面还是要明晰表述中国公共管理内在的基本运行逻辑，做到理论上的自足与自洽。只有这种自足与自洽，才是与其他话语体系对话的基础。因为，对话的过程本质上是系统的理论体系的交流和比较的过程。只有形成了完整自洽的理论体系，才能够有足够的理论自信与其他体系对话。

另一方面，要在与其他体系的对比中，平衡和客观看待中国公共管理体系与其他体系的异同，既要阐明与其他公共管理体系的相同之处（因为这是同处于世界公共管理体系之林的基础，也是对话的基础），又要阐明中国公共管理体系与其他体系的不同，尤其是国情和发展需要产生的不同（因为这是中国话语体系作为一种独立体系的价值所在），才能有所对话。

而在现实过程中，一种典型的趋势是只侧重强调中国的特殊性，而忽略了与其他体系的共同性。这实际上是自我放弃了对话的阵地，容易陷入自说自话的窘境。而所谓对话，其目的不在于强调我与你是不同的，所以我是独特的理论（这实际上是画地为牢，自我切断对话渠道），而是在于强调，我与你很多是相同的，只是由于条件不同，所以表现不同。因此我们都是科学的、有价值的体系，并通过这种交流而获得合法性与相互的承认与尊重。最终，通过这种相同性与相异性的平衡，实现与其他体系的有效交流。

最后，还是需要强调的是，中国公共管理话语体系的构建，其目的并不在于画地为牢而自成体系，而在于融于世界公共管理体系之林，成为世界公共管理体系丛林中的重要一支，并在获得认可尊重的基础上，通过对外传播，有效影响与完善整个世界的公共管理理论与实践，不仅服务于中国本身，也贡献于整个人类社会，这也就是如前所述要体现出当前中国公共管理体系的人类历史价值与世界价值。

六、结语

中国公共管理理论与话语体系的构建是一个重要且庞大的系统工程。但，从其核心要点来看，首要是理清中国公共管理体系内在的理论与运行逻辑，并总结出自身的自洽性、合理性与科学性，并在此基础上通过与其他体系的对比，找到共同点与相异点，才能建立对话的基础和体现自身的价值。而最终，是通过这种理论与话语体系的构建，在解释中国实践成就的基础上，通过有效的对话与交流，最终贡献于人类社会整体，实现中国公共管理体系的历史价值与世界价值。中国公共管理理论与话语体系的构建需要一代接一代相关领域学者与实践者的共同努力，本文仅是抛砖引玉，期盼更多的学者给予关注和探索。

参考文献：

［1］林毅夫，蔡昉，李周.中国的奇迹：发展战略与经济改革［M］.上海：格致出版社，1999.

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（编辑：罗梁波）

基金项目：本文为全国哲学社会科学话语体系建设协调办“中国公共管理话语体系的构建”项目阶段性成果。