农村宅基地使用权隐性流转的归因分析与规范引导对策建议

朱明芬范正宇邓　容（..杭州行政学院，杭州　004；.都江堰市行政学院，四川　都江堰　6800）



农村宅基地使用权隐性流转的归因分析与规范引导对策建议

朱明芬1范正宇2邓容3
（1.2.杭州行政学院，杭州310024；3.都江堰市行政学院，四川都江堰611800）

【摘要】农村宅基地使用权隐性流转普遍存在，一户多宅、隐性占用、违法出售和触及法律的联合建房等隐性流转行为仍在继续发生。这些隐性流转行为为什么不能彻底禁止？其根本原因在于宅基地产权制度模糊和监管失灵、宅基地法律产权和事实产权不一致以及宅基地现实价值和潜在价值的提升。显然，完善法律规制、严格监管和完善利益调节机制是规制宅基地隐性流转的可行途径。

【关键词】农村宅基地使用权；隐性流转；归因分析；宅基地产权；利益调节机制

一、研究背景

长期以来，农村宅基地作为农民“居者有其屋”的基本场所和安身立命的重要保障，以“一户一宅、无偿分配、长期使用、依法继承”的方式在自然村（后来扩大到行政村、目前部分跨村）安置调剂。农村宅基地使用权流转除了国家征用置换、农民自然继承以及地方政府行政推动的宅基地和住房置换等情形外，市场化流转从未开禁过。然而，事实上农村宅基地使用权的其它流转行为却普遍存在（杨淇清、朱玉碧，2009），[1]只是由于这些流转行为不符合现行法律法规，往往采取“隐性操作”、“地下交易”，由此构成农村宅基地使用权流转的“隐性市场①”。[2]中南财经大学“农村土地问题立法研究”课题组于2007年对四川、贵州、湖南、湖北、山东、广东、江西、山西、黑龙江等10省近2000农户的调查显示，本村中有人将宅基地买卖、出租给他人使用的占被调查者的63.65%。[3]尤其是在一些大中城市郊区，农民宅基地通过房屋买卖、出租和抵押等形式的私下流转与灰色交易大量存在，据估算已达到10%～15%左右，有的地方甚至达到40%以上。[4]对于形成农村宅基地使用权隐性交易的原因，姚丽、魏西云等（2007）认为是经济利益驱动、多方需求旺盛、农村自然景观和生态吸引力等因素。[5]王辰昊（2011）从博弈论视角指出，农村宅基地大规模隐形流转的最根本原因是农民、集体和政府在关于宅基地处分权的社会博弈中，集体采取的态度是不禁止，而地方政府采取的态度是不查处。也就是说，博弈的各方都对农民行使处分权的行为采取了默认的态度。博弈的均衡为农民在事实上拥有了宅基地的处分权。[6]针对农村宅基地使用权隐性流转的规制，目前理论界存在三种不同的观点：一是支持开禁流转，建立宅基地使用权公开市场。例如，余国扬、张双喜、白景坤（2004）认为，广州存在宅基地“以地生财”的、无序的隐形交易，需要建立和完善理性和规范的运行机制，在坚持贯彻“一户一宅、面积法定”原则的前提下，引导隐性市场显性化。还有不少学者（赵之枫，2001；韩世远，2005；吕军书，2012，古全娥、杨思燕，2015）也主张建立规范有序的农村宅基地使用权流转市场。[7][8][9][10]二是反对开禁宅基地市场交易，孟勤国（2008）认为农村宅基地分配制度是有效维系亿万农民基本生存权利的重要制度,物权法必须重申禁止农村宅基地交易的法律政策，开禁或变相开禁农村宅基地交易的主张不过是强势群体的利益诉求，不具有正当性和公平性。[11]三是主张有限流转。韩清怀、王海军（2010）认为，在坚持“一户一宅”原则的前提下，禁止城里人购买农村宅基地，允许宅基地在本集体成员间流转等。[12]主张宅基地有限流转实质上是坚持宅基地依法流转（李文莉，2014）。[13]上述研究成果表明，学界早已洞察到农村宅基地使用权隐性流转，也对隐性流转的原因进行了一些探讨，但对是否开禁宅基地使用权市场仍然存在分歧。本文基于浙江、江苏、广东、湖北、四川、重庆6省（市）农户问卷调查，以期进一步探明当前农村宅基地使用权隐性流转的规模结构、影响因素和规制对策。

二、农村宅基地使用权隐性流转的主要表现形态及其规模结构

随着改革开放的不断深入，市场经济有如人体毛细血管渗透到经济建设的各个领域和城乡社会的各个角落，以至于农村宅基地这块净地也不例外。根据《中华人民共和国土地管理法》，“一户农民只能拥有一处宅基地，村民出卖、出租房屋后再申请宅基地的，不予批准。”和“一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”等规定，农民宅基地使用权的合法流转仅限于对经审批所得宅基地流转在乡镇抽取村（社）时，按村集经济可支配收入抽取经济条件较好、一般和较差的三个村（社）。

给本村符合宅基地申请条件的村民，其他情形除国家依法征用置换外的宅基地流转都可以界定为隐性流转。同时，农民宅基地流转面积仅限于一户一宅且不得超过省、自治区、直辖市规定标准的使用面积，如果存在超面积占用宅基地，不论何种原因仍可界定为隐性流转。③现实中，除了以上两种宅基地隐性流转外，还存在宅基地的长期出售、私下买卖以及联合开发等形式，这些流转行为完全违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国合同法》等法律法规，例如，私下买卖宅基地和住房，以租代售④“小产权房”以及宅基地联合开发后以租代售给城镇居民。归类上述各种宅基地隐性流转情形，农村宅基地隐性流转的形式主要有：一户多宅、少批多建、违法出售、触法联建等。为了据实分析上述隐性流转形态的规模结构，笔者在全国抽取6省（市），并把广东、江苏、浙江作为“东部地区”、湖北作为“中部地区”、四川、重庆作为“西部地区”，进行对比研究。再采用区域生产总值为抽样指标，⑤分别在每省（市）抽取2个县（市、区）（其中在湖北抽取4个县（市、区））、每县（市、区）3个乡镇（街道）、每乡镇（街道）3个村（社区）、每个村10个农户，进行问卷调查，获得有效问卷1010份；东、中、西部地区样本农户的比例为1:0.7:1.2。受访农户基本特征描述于表1，各类宅基地使用权隐性流转的规模结构和表现特征分述于下。

表1　受访样本农户基本特征值

（一）一户多宅：法律框架下的隐性占有

1996年国家《中华人民共和国土地管理法》就权威地界定了农村居民“一户一宅”的产权制度，但是，据1010户农户问卷调查显示，一个农户拥有两宅及两宅以上的比例为18.5%，其中一户两宅以上的比例为1.4%（见表1）。而不少农户的一户多宅是在法律框架之下的私人占有，这种事实之上的私人产权又如何在现实约束之下利用名义公有资源的[15]?一是法律承认农村居民的房屋可以合法继承，由于“房随地走”，也合法继承了宅基地。这类由法定继承而产生的合法流转占一户多宅农户的42.3%。但是，法律同时规划，继承农房只能使用和修缮，不能翻建、改建或重建，直到地上部分自然消亡，其宅基地使用权自然收归集体。然而，随着宅基地供求关系趋紧，⑥宅基地价值凸显，许多农房继承者对继房屋不断修缮，使继承房屋成为“不倒翁”。农房继承者就这样在现有法律约束之下充分利用公有资源。而乡村社会对这种行为给予了最大宽容：“人家的祖业谁不珍惜？”致使一些户口已迁除农村、在城镇落户和工作的非本集体经济成员的房屋继承人，也千方百计地甚至不惜寻租办理了继承房屋产权过户手续。有的地方政府还试图把这一做法作为农村产权改革的创新尝试，这种做法以法定继承之名行私人产权隐性占有之实。除因继承产生的隐性占用外，建新未拆旧房、另向村民购买宅基地、另购新农居点、未批先建以及其它原因所产生的一户多宅现象共占57.7%，这几类一户多宅现象属于典型的私有产权突破现实约束条件后对公共资源的隐性占有。其中，建新未拆旧房、另向村民购买宅基地、未批先建三种行为共占38.6%，是农民在乡村熟人社会弱约束下对公共资源的主动占有，明显违反了《中华人民共和国土地管理法》中关于宅基地分配的规定。在一些经济较发达的城郊或镇郊农村，在利益诱导下，农民通过建新不拆旧、高价收购宅基地或住房等手段获得两处及以上的宅基地，为租售给外来务工人员或城里人创造条件，也为获得征迁补偿预先投资。其中，东部建新未拆旧房和另向村民购买宅基地分别占该地区受访人数的26.2%和19.7%，均高于中西部地区的同类指标。所以，经双尾非对称的显著性检验，皮尔逊卡方值P＝0.067，区域间农户拥有多处宅基地的原因存在显著差异。虽然另购新农居点和其他原因产生的一户多宅的比例不大，仅占19%（见表2、表3），但是，产生这类私人产权胜出的原因很大程度上是因地方政府刻意追求城市化水平，大力度推进农民向中心镇和中心村集聚，而又缺乏有力的约束措施，⑦造成农民在建新房后仍长期保留原有宅基地。

表2　样本农户家庭a拥有宅基地处数及区域差异

表3　样本农户家庭拥有多处宅基地的主要原因及区域差异

（二）少批多占：事实产权行为下的隐性占用

一方面，各省（区、市）对宅基地面积有不同规定，例如，浙江省2005年制定的《浙江省国土资源厅关于进一步加强农村宅基地管理的意见》规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地面积标准是，使用耕地最高不得超过125平方米；使用其他土地最高不得超过140平方米；山区有条件利用荒地、荒坡的，最高不得超过160平方米。而四川省农村宅基地审批标准规定，农村宅基地每户不超过150平方米，人均不超过30平方米，全部占用非耕地的，每户可增加30平方米，即使用非耕地的最高可达到180平方米。如果我们认定各地区宅基地审批面积即为法定宅基地面积，则各地区法定宅基地面积标准是不一样的。另一方面，虽然2010年3月《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理切实维护农民权益的通知》规定，“宅基地是指农民依法取得的用于建造住宅及其生活附属设施的集体建设用地”。但是，哪些设施属于“生活附属设施”？不同地区也有不同理解。例如，浙江一些土地资源稀缺的县（市、区）把附属用房和庭院用地界定为活附属设施，四川省一些土地资源丰富的县（市、区）则把生产性用房、庭院用地以及屋周林盘界定为生活附属设施。因此，由于各地区的法定宅基地标准不同、生活附属设施的定义不同，加上农民对宅基地的私有产权意识⑧等因素造成农民宅基地占用面积普遍大于审批面积。正如约伦·巴泽尔（1989）所言，经济资源的产权界定需要花费成本，这个成本的表现之一就是在国家法律规则已经形成的条件之下，如果还能满足相关约束条件，公众可把处在国家法律规则还是未能界定清楚的公共领域之内的价值通过他们所能采取的成本最低的办法界定成为他们个人的收益。[16]客观地讲，由于农民集消费者和生产者于一身的特殊身份，他们除了满足自身居住和基本生活消费用房外，确实需要一定面积的辅助性用房用于农副产品加工、饲养家禽家畜和蚕茧等，其宅基地超出一定面积，具有相对合理性。但是，许多农户借此扩占农用地势必形成隐性占用。调查也显示，在1010个农户中，70.1%的农户建有辅房，平均辅房面积33.6平方米（见表4）。但是，70.4%农户的建房面积超出宅基地审批面积，平均为36.5平方米，如果加上院子及林盘，平均每户超出144.8平方米。实践中，这类隐性占用已成为法不治众的公开行为，而且，由东到西呈梯度上升态势，东、中、西部地区户均违法占用宅基地分别达到87.5平方米、125.8平方米和203.2平方米。

表4　农户宅基地违法占用情况

表5　样本农户辅助用房的主要用途及其结构

更为关键的是，随着城市化的推进，本来用作农业生产辅助性用房的房屋性质正在发生改变。一些经济较发达地区的城郊或镇郊，由于外来流动人口较大，租房需求旺盛，辅房也被用作出租。⑨本课题调查的东部地区213个样本农户中，16.4%的农户将辅房挪为他用（见表5），主要是出租给农民工、用作车库或改建为沐浴房等。由于辅房用途的多元化，其资产收益率也不尽相同，较高辅房收益率强化了这种无法消灭的事实之上的个人产权。

（三）违法出售：私人产权意识下的隐性流转

宅基地作为农村建设用地归农民集体所有，农户使用、收益和有限处置，法定产权关系比较明晰。但是，由于历史上宅基地曾经私有和现行制度下的地上部分私有等因素，农民的宅基地私有化观念较强，从而造成农村宅基地的法律产权与事实产权错位。关于宅基地所有权的认知调查显示，在1010个受访者中，认为宅基地所有权主体是农户（个人）的占42.7%，位列村农民集体（16.3%）、村集体经济组织（13.4%）和国家（12.3）等各种选项之首。受访人员认为农户在依法取得宅基地使用权之后对宅基地可以进行转让、互换和出租等流转的比例分别占到53.0%、53.9%、60.4%（参见表6）。而按照法律规定，宅基地转让、互换和继承是受到限制的，宅基地入股、抵押、闲置和出租则是违法的。农民对宅基地的产权认知与法律规定的不相一致，导致宅基地的法律产权已经部分地被事实产权所取代。

表6　样本农户对依法取得宅基地使用权之后各种宅基地流转方式合法性的认知情况

表7　样本农户房屋出售对象结构与地区差异

在样本农户中，已出售过房屋的农户共计60户，占5.9%（经双尾非对称的显著性检验，皮尔逊卡方值P＝0.467，表明地区间农户出售房屋的差异不显著），虽然该比例不高，但购买农房的对象大多超出法定范畴，隐性流转随之产生。从表7可以看出，农民房屋购买对象中，本村村民占48.3%，非本村村民（包括外村村民、城里人、法人企业）占51.7%；农民屋购买面积中，本村村民占43.0%，非本村村民占56.9%。非本村村民购买农民住房的行为明显构成隐性流转。即使是本村村民购房，如果不符合宅基地申请条件的也属于隐性流转。一些经济发达地区的高收入阶层，厌倦了城市的拥堵和嘈杂，去农村购房居住，⑩甚至一些城市金领把静谧乡村视为移民海外的中转站。[17]在本案例中，60户出售房屋11181平方米，其中43.1%卖给城里人，还有6.9%卖给法人企业，明显构成“小产权房”交易。

值得关注的是，农户出售房屋，较少是因为急需用钱（20%）等原因不得已而为之，80%的农户出售房屋是基于其他原因（见表8）：或因在城镇买了房子（38.3%），或因有了新宅基地（25.0%），或因闲置无人居住（16.7），而这些原因大多又是与宅基地审批、监管不严有较大关联。

（四）触法联建：利益趋动下的隐性流转

触法联建主要发生在经济较发达的东部地区和农村综合改革试验区的西部地区。在1010个样本农户中，实施联建的农户共41户（约占4.1%），其中东、中、西部地区各占31.7%、0.4%和65.9%。从表9可以看出，东部地区联建后的户均宅基地面积增加了2.8%，而西部地区则减少了69.8%，相反地，联建后东部地区户均可支配的房屋面积为180平方米，而西部地区仅为151平方米，西部较东部地区减少16.0%。东、西部地区农户住房联建后的利益损益已一目了然。然而这一增一减的背后折射了不同联建模式的动力机制和触法程度差异。在东部地区，农房联建主要是民营房产公司积极介入，例如，浙江联众农村资源开发有限公司，在浙江及国内其他风景名胜区的周边农村，以发展乡村休闲旅游目标，农民参与谈判，在确保农民利益和改善农村环境的基础上（投资者为更好地销售房产），公司充分利用农民宅基地或多占部分宅基地，建设多层（一般为4～6层）公寓，建成后房屋1～2层归农户，2～3层及以上归房产开发公司，由公司采取以租代售的方式租赁城镇居民，租期40年，40年后房屋产权归农户。[16]该模式联建的房屋所有权虽然归农民所有，但是，宅基地属于农民集体所有，公司通过以租代售长期租售给城市居民使用，触及了国务院关于“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房”的政策。在西部地区，由于农民旧有宅基地面积较大以及“5.12”灾后重建的特殊政策，政府引导社会资本辅助农民建设新家园，实施了“小联建”和“大联建”模式。比如，四川省C市共联建3000户，外来联建户2000户，联建完成后，联建户宅基地产权转变为集体建设用地，外来户拥有永久性使用权，这种方式被称之为“小联建”。与“小联建”相对应的是“大联建”，即在村（社）统一规划下，由企业投资为灾民集中新建房屋（人均建筑面积35～40平方米），并投资一些基础设施，节约出来的宅基地或复垦为耕地作为耕地占补平衡指标，或转变为集体建设用地用作建设用地增减挂钩指标再通过成都农村产权交易中心挂牌出让。指标落地则可以直接用于商业房地产、商贸旅游业、银行抵押，以及公建配套。在这里，“小联建”明显违反《中华人民共和国土地管理法》中宅基地的分配原则，“大联建”明显触及抵押法、隐性触及《中华人民共和国土地管理法》中的建设用地必须使用国有土地的规定。

农村宅基地联建中，动力机制不同，运作模式也不同，利益分配格局也不一样。在东部和中部地区，农民希望改善居住条件、发展乡村休闲旅游业，企业希望开发乡村房地产，关键是农民参与了谈判，东部和中部农民在联合开发时“愿意”率分别61.5%和100%，人均得房也分别达到180平方米和240平方米。而在西部地区，农民是在灾后无力建房情况下被动接受政府引导的城镇居民或房产公司的援建，农户“愿意”率仅42.3%（见表10），在这种联建中农民人均得房仅35～40平方米。当前“大联建”⑪的一些问题也开始暴露出来，农民集中居住后，农业生产半径扩大，家庭饲养无场地（虽然通过调整生产结构，发展与休闲旅游相关的特色农产品，例如，发展猕猴桃生产，由于大联建后农户没有饲养牲畜的辅助性用房，猕猴桃生产最需要的农家肥没有着落，猕猴桃品质呈逐年下降态势。）农具、农产品无处堆放，农民非农就业机会和非农就业能力都相对欠缺，农民收入增加、生活保障等问题比较突出。

表8　样本农户出售房屋的主要原因及区域差异

表9　样本农户宅基地联合开发及其房屋分配情况单位：平方米

表10　样本农户当初决定宅基地联合开发时的态度

表11　模型所使用控制变量及其解释

三、宅基地使用权

隐性流转原因的归因分析

从上述几种宅基地隐性流转类型的分析可以看出，宅基地隐性流转规模较大、形式较多，引发这些隐性流转的原因主要有法律法规真空所致的法律产权混乱，也有农民对宅基地私有观念所致的事实产权占用，还有利益趋动的触法流转。为了进一步分析这些因素的影响程度，本文采用多元回归模型进行定量模拟。

（一）多元回归模型的变量特征和计量模型1.多元回归模型的变量特征

为了量化分析农村宅基地使用权隐性流转的影响因素，本文假设宅基地审批面积为农户合法宅基地使用面积，如果实际房屋落地面积大于宅基地审批面积则为违法建筑面积（简称违建面积），并以违建面积为因变量Y。再假设户主学龄、家庭人口、家庭劳动力、家庭打工人数、家庭耕地面积、家庭年人均收入以及院子面积为农民家庭环境变量，反映家庭条件对宅基地使用权隐性流转的内生影响；另假设建房年份为历史演变因素，反映经济社会变迁和法制环境改变对宅基地隐性流转的长期影响；同时设置地区虚变量为区域经济环境变量，反映不同区域资源禀赋和经济发展水平对宅基地使用权隐性流转的重要影响。各控制变量的具体特征及其解释详见表11。

本文利用上述1010个样本农户问卷调查资料，样本各变量的特征值见表12。

2.多元回归计量模型

本文采用多元线性回归模型分析宅基地隐性流转的影响因素，依据表11所列影响因素，建立宅基地违建面积Y与相关影响因素之间的线性回归模型如下：

Y＝a0＋+a1X1+a2X2+a3X3+……+a9X9+ε

其中，X1、X2、X3……X9分别为户主学龄、家庭人口、家庭劳动力、家庭打工人数、家庭耕地面积、家庭收入等级、院子面积、建房年份和地区虚变量，a0为除上述因素以外的其他因素对违建面积的影响。

（二）多元回归的计量结果及分析

1.多元回归计量结果

运用SPSS13.0统计软件，采用加权最小二乘法（WLS）消除异方差，回归结果见表13。从拟合优度检验看，复相关系数R＝0.741，R2＝0.548。从显著性检验看，F＝134.529，α＝0.000。这表明方程的拟合度较好，模型整体较显著。

表12　影响宅基地隐性交易的特征值

表13　村集体自愿供给的影响因素模型估计结果

2.主要结论

（1）农村宅基地的法制环境好坏决定违建面积多少。建房年份估计参数为负值，参数的t值是5项最显著变量估计参数中的最大值。显然，建房年份越早，农户违建面积越大，建房年份越迟，农户违建面积越小。进一步的相关性测算显示，二者的相关程度达到0.638（皮尔逊卡方值为0.000），表明建房年份与违建面积确实显著相关。这种相关性的引申意义在于，虽然随着经济社会的发展，农村宅基地价值日益彰显，人口增长与投资价值促使对宅基地需要日益旺盛，但是，相关法规和政策的逐步完善遏制了宅基地的违法占用行为。1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》第三十八条就规定了“农村居民建住宅使用土地，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准。”1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》中，增加了占用农用地建设农民住房的必须“按第四十四款办理农转用审批手续”的相关规定。2004年第二次修订的《中华人民共和国土地管理法》的第二条第二款强调“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”可见，宅基地法治力度明显渐次强化。而与此同时，国家又分别于1990年、2004年和2007年发布了《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》等政策，进一步强化

宅基地规范使用与管理，禁止利用宅基地建设“小产权房”、城里人购买农村宅基地和“小产权房”。在上述法律和政策的双重约束下，宅基地使用权违法占用和流转行为有所收敛。笔者将样本农户不同建房阶段的违建面积进行整理后也显示，自1986年以来，农民户均违建面积呈明显递减趋势（见表14）。

（2）家庭收入等级是违法占用宅基地的重要经济因素。在家庭环境变量中，家庭收入等级和院子面积对违建面积存在正向影响。这表明农户家庭年收入等级越高、院子面积越大，违建面积越多。其中，家庭收入等级的估计系数达到+5.261,表明在其他因素不变的情况下，农户家庭年收入每提升一个等级，违建面积将增长5.261%。事实上，家庭收入是区域位置、资源禀赋、人力资本等多种要素综合作用的结果，农户收入等级越高，越有胆魄和实力多占、违建和流转宅基地。相应地，也由于家庭收入等级高而违法占用更大的院子面积。因为，在一般情况下，农户院子面积与房屋落地面积是成比例的，房屋落地面积越大，院子也越大。亦即违建面积越大，院子面积也越大。因此在本模型中，院子面积估计参数也为正，其t值为16.486，达到极显著水平。笔者再将“院子面积”与“违建面积”进行相关分析结果，两者的相关系数达到0.399，其显著水平为1%，表明“院子面积”与“违建面积”之间显著相关。

（3）区域资源禀赋与管制严格程度是违法占用宅基地的客观环境因素。模型估计结果表明，地区虚变量估计系数为7.811，达到0.000的水平上显著。其影响方向与假设相反。按常理推论，区位经济条件越优越，即区域工业化程度、城市化水平越高，农村宅基地及其住房的现实经济价值和潜在收益越高，违法占用宅基地行为的频率和规模就越高。但模型模拟结果与假设的影响方向相反，即越是中西部地区，农民违法占用宅基地的面积越大。根据调查，中西部地区土地资源禀赋相对丰富，农民收入水平较低，房屋建设多为一层平房，占地面积相对较大。[9]从资源禀赋上看，地处西部的四川省人均土地面积分别为0.60公顷、人均农用地分别为0.53公顷，分别为地处东部的浙江省的2.7倍和2.9倍。同时，中西部地区农民居住相对分散，农民建房监管成本较大，农民违建面积也可能较大，宅基地违法占用流转情况也较严重（见表4）。但是，也不得不看到，随着东部地区工业化、城市化水平的提高，城乡人口的双向流动形成了对农民住房的较大需求。这种需要不仅表现为农民工进城对城市郊区农房的租住需求，在139户出租农房的农户中，56.3%的农户把房屋出租给外来人员居住，这个比例在东部地区达到69.7%（见表15）。而且还表现为城市人和城市企业对农村住房的需求，在139户出租农房的农户中，18.1%的农户把房屋出租给城市人居住和企业办公或兼居住。近年来，乡村民宿经济和健康养老产业的迅猛发展，更深层次激发了城市人和企业对农村宅基地的需求热情。

此外，在其他家庭环境因素中，值得关注的是户主学龄的估计系数为- 0.592，即户主学龄越低，农户住房违建面积越大，与假设影响方向相反。但经过对“认为宅基地所有权主体为农户（个体）”的431个样本与1010个样本总体的学历进行比较发现，前者低学历人数的比重明显高于样本总体水平，高学历人数的比重明显低于样本总体水平，经多选变量经交叉列表后的双尾非对称的显著性检验，皮尔逊卡方值P＝0.000，这表明“认为宅基地所有权主体为农户（个体）”的学龄人数比重与样本总体的学龄人数比重之间存在显著差异（见表16）。由此可以推论，农民户主学龄越低，对宅基地产权制度的认知越模糊，越容易违法占用宅基地，以致违法建房、隐性流转。

表14　样本农户不同建房年份与违建面积之间的关系

表15　农民出租房屋的主要用途及其结构

四、宅基地使用权隐性流转的规制建议

从前述分析可以得出这样的结论：农村宅基地使用权隐性流转现象普遍存在，一户多宅、隐性占用、违法出售和触法联建等隐性流转行为仍在继续发生。值得庆幸的是，随着宅基地相关法规、政策的不断完善，农村宅基地隐性流转尤其是违法占用已经得到有效遏制。但是，这些隐性流转行为为什么始终禁而不止？其根本原因在于宅基地的产权制度模糊和监管失灵，次生原因是宅基地显性市场缺位，在其潜在价值日益凸显的情况下隐性流转被自然放大。显然，完善法律规制、严格监管和建立显性市场，才是规制宅基地隐性流转的可行途径。

（一）修订完善“一户一宅”的法律界定，从源头上规制“一户多宅”现象

目前农户多以家庭人均住房面积太小和儿子结婚准备婚房等理由提出新宅基地申请。但实践中，基层政府难以对这些农户的旧宅基地进行实测，农户家庭的未婚男性是否最终在本村结婚和定居也是未知数。因此，需要出台全国性《农村宅基地分配使用条例》，严格规定和细化宅基地初始申请条件，以便从源头上规制“一户多宅”现象。笔者认为，宅基地申请者必须同时符合“户农一体”、“户经一体”、“户宅一体”和“户宅结合”四个基本条件。所谓“户农一体”，就是户口必须是本村（社）而且必须是大部分时间在农村从事农业生产的农民。对于户口在村（社），但是已在村外有固定工作和交纳城镇住房公积金、特别是已在他村和城镇购买农房和商品房的农村公民应取消宅基地申请资格。可以例外的是，一些劳务输出的务工人员，虽然在城里长期打工，但没能享受住房公积金，也没有在城镇购房，可仍然具备宅基地申请权利。所谓“户经一体”，就是户口在一家并且经济关系在一家的家庭成员，如果其宅基地面积低于其所在省、直辖市、自治区规定的面积，子女分户才可以申请新的宅基地。所谓“户宅一体”就是每处宅基地上的房屋必须至少承载一个农业户口。凡符合上述三个“一体”的宅基地可以由一户村民占有和使用。针对儿子结婚分户、原住房面积过小等情况重新申请宅基地的，还必须同时满足“户宅结合”的原则。即宅基地审批部门在现有法规政策下，通过实地调查测量，如果申请者人均住房面积不低于本省、自治区、直辖市规定的农村居民最低住房面积，或者分户后户均宅基地面积不低于省、自治区、直辖市规定的户均宅基地最低面积，宅基地申请应予以驳回。从法律上修订“一户一宅”的关键重在“户”的认定。实践中，厦门经验值得推广。⑫[18]

表16　“认为宅基地所有权主体为农户”与“样本总体”之间的学龄结构

（二）合理设置宅基地有偿使用制度，采用多种措施规制宅基地利用

尽管宅基地有偿使用制度因多种因素已于1993年叫停（潘瑞泉，2011），[19]但是，超面积占用宅基地和“一户多宅”现象仍然大量存在的事实确需要正视，⑬尤其是在中国农村历经此后20多年的发展和变迁后，农村宅基地部分闲置和利用率低下与中国经济社会发展面临的土地供需紧张并存，关键是如果没有相应措施，到2040年中国村庄占地面积将达到41200万亩，比目前增加15065万亩土地。[20]所以，超出农民基本生存和福利保障之外的宅基地占用和“一户多宅”的治理已经刻不容缓，而宅基地有偿使用机制运用时机也已经成熟。结合2010年3月国土资源部发布的《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》，对超过当地规定标准的宅基地，经依法处置后，按照《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发〔2008〕146号）的要求予以登记，村集体组织可对确认超占的面积实施适当收费。而且，该《通知》也适用于“一户多宅”。为此，首先需要加快农村宅基地确权、登记、发证工作。对于农民合法宅基地，颁发农村集体土地使用权证和房屋所有权证；对于一些较小面积、触法占用非耕地的宅基地，可在补交相关费用和补办相关手续后给予确权发证；对于大面积违法占用的宅基地，对超出面积按临时建设用地处理，对占用耕地的必须恢复原状；对于非本村户籍的继承人继承本村宅基地和住房的，需要研究房屋所有权继承与宅基地使用权不能继承之间的矛盾。其次是制订宅基地有偿使用实施细则。一是区别对待适应对象。对于新取得的宅基地，可以一次性交纳土地资源占用税，以体现土地资源的稀缺性；对于使用中的合法宅基地，经县（市、区）级以上国土部门登记、确权、颁证后，依法征收宅基地使用税，倒逼农民节约利用和有序退出闲置或超标宅基地；对于一户多宅、违法占用、闲置不用等类型的宅基地扣除合法面积后实行累进制收税（费）。税（费）标准由各市（地）住建部门协同国土、财税等部门，在充分调查、评估、听证的基础上合理确定该标准要与农民的经济水平和心理承受能力相适应，对于农村困难群体包括低收入农户、残障家庭、五保户等减免相关税费。二是建立违法占用宅基地强制退出机制。即对新发生的未批先建、超面积圈占、违章搭建等违法行为实行强制收回和恢复土地原貌，防止违法行为的“破窗效应”。此外，恢复实施建新拆旧履约保证金机制，保证“一户一宅”落实到位。浙江“三改一拆”⑭经验值得推广。三是通过试点稳步推进。各省、市（区）选择一到两个县（市、区）作为实验点，在实验成功的基础上逐步推开，从宅基地供求关系和农民收入等情况出发，宜从发达地区到欠发达地区梯度推进该项制度。对于无制度需求、无支付能力的低收入农村可暂缓推进该制度。建议用5年时间分步推行宅基地有偿使用制度。根据各地城市化进程、经济社会发展水平，选择最适宜推进的时间节点——区域城市化率达到55%以上。因为，此后市场的自发力量将会强劲地促进城乡融合。[21]

（三）引导宅基地有序流转，提高资源配置效率

随着经济社会的快速发展，构建宅基地市场化流转市场体系已正当其时。事实上，《中华人民共和国土地管理法》并没有禁止宅基地出让、转让或出租，而只是要求“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。《中华人民共和国物权法》第153条也只是呼应了《中华人民共和国土地管理法》，规定“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”。面对农村大量存在的宅基地及其房屋的隐性交易，2015年12月27日中共中央、国务院在北京市大兴区等三十三个县（市、区）行政区域，暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。虽然有关宅基地改革试点的内容主要是下放宅基地审批权限，“使用存量建设用地的，下放至乡（镇）人民政府审批；使用新增建设用地的，下放至县级人民政府审批”。但是与之密切相关的是，“在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。”因为宅基地也属于农村建设用地，现实中，经过土地整理后出现了一定规模的农村建设用地指标，这为宅基地流转留下了较大想象空间。笔者认为，首先需要建立健全农村产权交易显性市场体系。借鉴成都、上海、武汉各省、市（区）试验经验，各省市（区）建立省、市、县三级农村产权交易中心，依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》和中央关于农村产权制度改革的相关精神，允许农用地经营权、农村集体经营性建设用地使用权、农村集体资产所有权、宅基地使用权、农户住房所有权等农村资源、资产合法进入农村产权交易市场，利用三级平台，做到信息公开、主体多元、公平竞价、平等交易，充分体现农地、农产、宅基地的用益物权，积极稳妥地推进农民住房财产权抵押、担保、租赁、转让，促进宅基地“死产”活化。其次，在城市规划范围内，探索推行城乡新社区集聚工程，引导农民用合法宅基地置换国有出让土地高层公寓和产业用房，大力推进城中村改造。在自然条件较差的山区村，实施“下山移民”工程，引导地处边缘山区、自然承载能力较差的农村农民用产权置换或货币置换方式，集中安置到较富裕乡镇的规划红线范围内。通过农村宅基地资源的城乡统筹配置，激活了部分宅基地变资源为资产或资本，有力推进城乡一体化进程。⑮再次，积极探索进城农民退出农村宅基地。虽然这里存在一个城乡土地和房屋价值的巨大差异，也会存在就业地与可能定居地的空间差异。但是，如果把宅基地入市与建设用地增减挂钩进行整合推进，实行人地挂钩，即进城农民入户与城镇建设用地指标跨区域挂钩，并实行双向激励性对策，如农民出让宅基地后在城镇购房的，免除宅基地出让的一切税费，或按出让宅基地与在城镇购房收支差额征税。农民在城镇购房或租赁政府公租房，城市政府联合地产商在去库存的背景下，给予额外补贴或优惠。同时打通城乡户籍通道，尤其是二、三线城市。这样，按人口流入地的政府吸纳人口入户就相应地可获得更多的建设用地指标，也会自然消解城市“鬼城”现象。[22]但同时需要防范宅基地入市风险。重点设定宅基地入市交易条件，关键是合理设置交易双方资格，宅基地出让人必须在农村或城市有稳定的居住房（处），出让人保证在宅基地出让后不再申请宅基地。农村户籍受让人必须在农村户籍所在地没有其他宅基地，也没有出让过宅基地，城市户籍受让人应分层次设置受让条件，优先满足城市无房户、老年人养老需求等。对于城市户籍居民购买农村宅基地（或住房）的，需要配套严格税收杠杆，包括征收土地资源占用税、土地增值税、土地交易税、土地使用税、土地保有税等手段，调控投资和投机行为，让市场机制在宅基地使用权配置中发挥基础性作用[23]当三十三个县（市、区）行政区域土地制度改革试验取得一定经验后，尽快修订《中华人民共和国土地管理法》，将第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”中“农民集体所有的土地”修订为“农民集体所有的农用地”，[24]正式确立宅基地农村集体建设用地属性，赋予农民宅基地以用益权。

（四）建立宅基地长效管理办法，构建常态化科学管理体系

基于我国国情，推进宅基地法治化进程和市场化流转仍不是解决宅基地乱象的万能钥匙，还需要发挥政府行政监管职能，构建常态化宅基地科学管理体系。（1）县级以上行政层级在国家《中华人民共和国土地管理法》和地方《农村宅基地分配使用管理条例》等法律法规基础上出台《农村宅基地分配管理细则》，依法建立宅基地法制体系，明晰宅基地使用权的初始取得资格、“户、宅”标准、使用原则、面积核定、产权属性、审批权限、流转条件、违法追究、管理责任等具体操作办法和管理规范。这样才能使基层国土管理部门在实际工作中对农村宅基地审批管理、行政执法中有章可循，对未批先建、少批多占、乱占耕地等行为的处理有法可依。（2）以县（市、区）为单位编制村庄建设规划总体规划。按照《城乡规划法》的有关规定，根据农村人口规模和增长速度，结合工业化、城镇化发展预期，合理确定农村建设用地规模和空间布局。国土资源管理部门要积极配合规划等有关部门，在已确定的村镇建设用地范围内，做好村镇建设详规。按详规从严控制村镇建设用地。结合城乡建设总体总划，合理划定农村停建、限建和规划建设区块，引导农居建设适度集中，促进宅基地审批、管理有“规”可寻。[25]（3）建立宅基地动态监管制度。在利用卫星遥感技术适时动态监管农村宅基地的基础上，建立宅基地动态巡回监督检查和举报制度。充分发挥行政监管和民主自治两方面的作用，形成政府管理与民间参与的无缝衔接，加大宅基地全程监督管理力度,及时发现宅基地使用中各种违法行为，通过劝解、罚款、制止等措施，责令整改和纠正，以降低农户违法建房投入成本和行政执法纠正成本，形成宅基地管理的长效机制。（4）健全宅基地违法问责制度。一般人认为宅基地违法主体是农民，似乎与政府无关。但是，调研发现，基层政府管制不严、官员亲属、村干部和富裕农民违法占用宅基地和违法购买宅基地的行为是诱使普通农民违法的重要原因。⑯这类宅基地违法行为，不仅加剧土地浪费，留下寻租空间，造成土地市场混乱，而且还诱导农民互相攀比，激化农村社会矛盾。因此，国土管理部门应实施宅基地审批终身负责制和宅基地违法占用基层负责制。宅基地管理应以乡镇作为第一责任主体、（市）县国土局为连带责任主体，按年度累计违法户次和违法面积设定具体问责标准。如果农民违法新建占地累计超过审批面积的一定比例（比如20%），各行政级别由低向高启动分管领导和行政首长问责制，问责主体由上级国土局联合纪委、财政、人大、政协等部门组成。（5）加大宣传力度，大力宣传土地管理法、宅基地分配使用管理条例（细则）等法律、法规和相关政策，正面引导农民群体认知宅基地产权属性、申请条件、使用规则、流转权益等，提高农民土地法治意识，形成节约用地的社会共识。由于宅基地关系到千家万户的切身利益，农民群众民主参与、共同治理十分必要。村民委员会通过“一事一议”等形式，民主商议本集体经济范围内的村镇建设总体规划制订、农民生活集聚区位选择、农户房屋建设方式确定、农户宅基地分配排序、宅基地流转条件等重大事项，以自治破解难治，以自治促进长治。

注释：

①大多数学者多用“隐形流转”或“隐形交易”，它们与本文“隐性流转”是相通的，二者所指内涵基本一致，即相对于合法流转的违法流转。但本文的“隐性流转”还有相对于“合法流转”的“非正规流转”、“公开流转”的“地下流转”的含义，预示其作用的多重性。

②流转方式一般为出租、出售、联合利用等。

③之所以把超面积占用宅基地也归类为隐性流转，是因为这种违规擅自占用的现象十分普遍。即农民未经审批擅自占用或虽经审批但擅自扩大宅基地面积建房或将土地硬化后用于非农建设，造成事实上的农村集体土地转变为宅基地，并世袭继承利用，不仅改变农用土地的利用属性，还改变了集体土地的产权属性。

④由于农村宅基地上所有权归农村集体，非本村集体村民不能购买这类土地上的住屋，这类住房也不能像国有土地上的商品房一样办出可分割为最小单元的产权证书，在出售房屋时，村集体或农户或联合开发商则与购房者签订房屋租赁合同，形成事实上的以租代售，而为了规避《合同法》中租赁年限的限制，合同规定的租期为20年，20年后自动续延20年，实质上为40年。

⑤在乡镇抽取村（社）时，按村集经济可支配收入抽取经济条件较好、一般和较差的三个村（社）。

⑥据课题组对东中西部315个村干部问卷调查，25.0%的村（社）限制宅基地申请，12.8%的村（社）的村（社）停止宅基地申请。限制宅基地申请的原因有两种情形：一是政府接受农户申请，但必须是中心村或中心镇农民集聚点的宅基地；二是政府接受农户申请，但由于符合村庄建设规划的宅基地面积十分有限需要排队等候，按申请人一定比例（例如10%）以抓阄方式或一定规则分配申请名额。停止宅基申请的原因也有三种：一是申请宅基地的农户所在的村（社）已被规划为城镇建设用地，迟早会被拆迁；二是申请宅基地的农户所在的村（社）为库区、水源保护地等生态敏感区域，这些区域需要实行萎缩性管理；三是申请人所在村（社）已经没有宅基地可供分配。

⑦比较有效的约束是在农民建新房时向农民收取旧房拆除保证金。但是，由于一些地方在操作过程中强制推进、高额度收费、退还不及时，造成许多干群矛盾，后来被叫停。

⑧详见本文（三）违法出售：私人产权意识下的隐性流转。

⑨笔者1986—1988年就有幸居住在由单位租用再分配给本人的杭州朝晖六区农民原用来堆放农具的10平方米左右的辅助用房内。

⑩杭州城镇居民S先生是一位极具文化修养和生活品位的文化人，对杭州乡村优美的自然生态环境心仪已久。经寻访，他们得知G村Z先生全家已迁居F镇生活，正欲出售老宅。双方经多次协商，于2002年4月8日，在F 镇G村，经中人见证，一份《房屋购买合同书》正式签订。合同的主要内容为：甲方──Z先生自愿将建造于T县F 镇G村大树坡西侧的房屋（面积为260平方米）及其院落出售给乙方──S先生，总价为6.4万元，定于2002年5月底前一次性以现金支付全额房款。2002年5月2日，S先生夫妇携现款6.4万元与Z先生在F镇一手交现金，一手交房屋钥匙。一桩小产权房屋交易就此完成。另据笔者调查，类似的小产权房交易在经济发达地区并非个案。

⑪四川某重灾区H乡G村，全村825人，地震时房屋倒塌90%以上。通过乡政府的努力，引进两项社会资金，整理建设用地指标360多亩，分批通过成都农村产权交易所拍卖，2009—2010年间价格为每亩15万元，2011年达到每亩30万元。该村沿着河边分为五个安置点进行农房重建，灾后复建用地60亩，剩余300亩，修建房屋324栋，安置624人（其中14户60人没有参与整村建设，还有几户受灾较轻，只是维修加固而没有参与联建）。人均建筑面积35平方米。

⑫厦门市于2009年出台的《厦门市国土资源与房产管理局关于严格一户一宅认定加强宅基地审批管理的通知》中指出：“户”是指具有本村常住户口且享受集体资产分配的集体经济组织成员家庭；申请农村宅基地，应当指定家庭中满18周岁的一个成员作为申请人，其他成员作为共同申请人；除无直系亲属的单身可以单独成一户申请外，其他申请户至少需有两人以上集体经济组织成员。对“户”的认定应当遵循四个原则：一是夫妻应当共同申请；二是未成年人应当与监护人共同申请；三是成年子女除婚嫁外，不得分户申请；四是赡养对象应当与赡养人之一共同申请；五是其他特殊情况应经分局集体会审后决定。

⑬根据徐宗威测算，截至2006年全国大约已有1200万份宅基地和地上房产处于可转让的闲置状态，而据本研究样本农户一户多宅比例推算，2011年全国有4070万户处于可转让的闲置状态。

⑭指旧住宅区、旧厂区、城中村改造和拆除违法建筑。

⑮参见中国人大网：http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-02/28/content_1906228.htm。

⑯据笔者2016年在浙江J市D县某村调研发现，该村书记建房占地6.5亩。

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（编辑：刘晖霞）

基金项目：本文为国家哲学社会科学基金项目（1BJY086）。

作者简介：1.朱明芬（1961-），女，四川阆中人，杭州行政学院研究员，研究方向：农村经济；2.范正宇（1957-），男，重庆人，杭州行政学院副教授，研究方向：文化学；3.邓容（1961-），四川成都人，都江堰市行政学院高级讲师，研究方向：农村经济。

收稿日期：2016－01－18

【中图分类号】F301.1；F301.3

【文献标识码】A

【文章编号】1009-4997（2016）01-0092-13