出租车行业管制：一个街头行政议题

吕德文刘　升

（1.华中科技大学　中国乡村治理研究中心，武汉　430074；2.中国农业大学　人文与发展学院，北京　100083）



出租车行业管制：一个街头行政议题

吕德文1刘升2

（1.华中科技大学中国乡村治理研究中心，武汉430074；2.中国农业大学人文与发展学院，北京100083）

出租车行业准入、价格、数量以及安全和服务质量管制政策兼具经济管制和社会管制；出租车营运兼具独立性和流动性，其管制效果严重依赖于行业管制部门的街头行政能力。一线稽查因处于开放的“街头”空间，依赖于半正式行政人员，是稽查人员与驾驶员之间“面对面”的互动，容易爆发行政冲突。为了解决这一困境，街头行政发展出了中间层、分类治理和联合整顿机制。这些机制部分解决了街头行政能力不足的问题，却并未改变街头行政属性。出租车行业管制亟需通过新业态的形成改变行业管制部门的街头官僚角色。

出租车；行业管制；街头行政；行政管制

以2004年国务院办公厅发布的《关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》（国发办［2004］81号）为标志，我国出租汽车行业进入治理整顿和促进规范发展的阶段。[1]与学术界普遍聚焦于出租车特许经营权、出租汽车经营模式、出租车行业稳定等产业经济学问题不同，本文关注行业管制的基础问题：出租车行业管制是否有效，取决于行业管制部门的街头行政能力。出租车行业是一个特殊行业，不仅仅因为它是一个准公共品，普遍实行行业管制，还在于它是社会面广的窗口服务行业，行业管理具有鲜明的“街头行政”特征。

一、行政规制视角下的出租车行业管制

全世界的出租车行业普遍实行政府管制，只是管制程度有所区别。通常情况下，出租车管制主要包括四个方面：（1）进入管制。进入管制主要包括对出租车经营权拥有者的限制，对经营者、驾驶员和营运车辆的限制。常见的做法是设置准入门槛、对经营主体及工具进行准入歧视。[2]（2）价格管制。价格管制主要指对费率和收费结构进行控制，主要依靠计价器按照路程、时间进行计价。出租车收费结构主要包括起步价、每公里单价、返空费、特殊时间（主要是晚上）补贴，收费方式包括按里程收费和按时间收费，而费率控制一般包括固定费率、最低费率和最高费率三种。价格管制是出租车行业最本质的特征。（3）数量管制。数量管制是对出租车潜在投资者最直接的市场壁垒，主要表现为政府采取直接或间接手段限制出租车总量。数量管制通过营业许可制度来得以实现。（4）安全和服务质量管制。安全和服务质量管制实际上是一种“标准”管制，即经营者、车辆和司机进入出租车市场必须达到政府规定的安全标准，日常运营服务也需遵守行业标准。

显然，出租车行业管制源于行政规制的理论假设，即政府为克服市场失灵，采取法律和行政手段对市场行为进行干预、限制和约束。这一理论假设有两点：（1）出租车是准公共交通部门。出租车行业的营运涉及有限的公共资源，占用公共道路资源，关涉城市公共服务和公众的基本出行需求。（2）出租车市场存在严重的“市场失灵”。市场竞争无法减少消费者的信息成本，无法消除或控制出租车的负外部效应。[3]出租车运营存在乘客权益保障，能耗高、废气污染严重等关系社会利益的问题。

但是，基于纯市场假设的出租车行业管制面临挑战，即政府规制并不必然带来市场效率的提高，基于两个理由：（1）随着技术的发展，出租车行业中存在的信息不对称、负外部性等问题可以得到适当控制。如统一标识车辆颜色、搭建约租平台可以促进有效竞争。（2）根据管制俘获理论，出租车行业管制很可能为出租车企业、司机等相关利益主体俘获，保证他们免于竞争而获得垄断利润。[4]

当前我国出租车行业存在的诸多乱象，学术界普遍将之归咎于行政管制政策。比如，城市“黑车”泛滥被认为是不合理的进入限制和价格管制导致的，[5]城市拥堵问题则是因为只依靠数量管制的政策使出租车缺乏应对需求变化的灵活性；[6]出租车司机“罢运”根源于由政府特许经营权延伸导致公司与驾驶员之间的不平等关系。[7]

既有研究主要从经济规制角度来讨论出租车行业管制效果，并以此得出放松或加强行业管制的结论，难以解释当前我国出租车行业存在的诸多问题。（1）近些年我国的出租车价格、数量等经济管制可能在压缩，但安全和服务质量等社会管制却在加强。一些出租车管制问题看似是经济管制的原因，实则与社会管制有关。比如，“钓鱼执法”问题根源于许多复杂的社会因素，[8]体现了“规制-服务型”地方政府特征。[9]（2）当前出租车行业存在的诸多问题，与其说是政府规制过多造成的，还不如说是政府规制能力不足导致的。比如，出租车罢运并不单纯是行业管制问题，而是“维稳”议题，[10]这是典型的“规制失灵”现象。反过来说，政府的监管能力和监管方式对于化解各种矛盾和问题，确保行业健康稳定发展具有关键作用。[11]基于此，本文无意讨论出租车行业管制是否有存在必要，而是着眼于出租车行业管制过程中行政规制执行的特征，以此回应出租车行业存在的诸多问题。

二、出租车行业管制的街头行政议题

政府规制是一个完整的政策过程，包括规制的制定、执行与监控。[12]就出租车行业管制而言，其准入、价格、数量及安全和服务质量等规制政策的落实，取决于政策执行过程。而出租车提供的是一种位移服务，为乘客提供快捷、舒适的“门到门”服务，绝大多数时候运行在不确定线路的街头，具有流动性和灵活性特点。同时，出租车是一个特别适合个体化经营的行业，在出租车内部封闭且有限的空间里，司机完全掌控着生产过程，[13]理论上可以忽略管制当局和乘客的影响。在这个意义上，出租车行业行政规制的政策执行过程具有典型的街头行政特征。

所谓街头行政，指的是一线行政人员和公民（被治理者或公共服务对象）这两种典型社会角色之间的直接的面对面的互动。[14]与管理官僚的工作主要是同质性身份的社会互动不同，街头行政主要是异质性身份的社会互动。街头官僚与被治理者在街头空间的遭遇具有偶然性，互动结果也更具不确定性。具体说来，出租车行业管制的街头行政特征主要表现在以下几个方面：

（1）行业管制的主体依赖于“街头官僚”。“街头官僚”是指处于基层，同时也是最前线的政府工作人员，因其所拥有的自由裁量权而持有相当大的政策制定能力。[15]与西方不同的是，我国的街头官僚现象主要不是由正式行政人员带来的，而是那些半正式的行政人员制造的；并且，街头官僚的一线行政具有浓重的政治色彩，受群众路线等政治话语的支配。[16]由于一线稽查人员大部分是半正式行政人员，使得出租车行业管制中的“街头官僚”更不容易受到组织调控，很可能滥用自由裁量权，并最终影响出租车行业管制的政策目标。

（2）行业管制的政策制定与执行之间存在一道鸿沟。当前，出租车行业管制中的数量、价格、安全和服务质量等内容，基本上都是针对出租车企业，所依靠的管制措施主要是法律、政策、行政命令等“战略”措施，实施主体主要是出租车管理科这些“管理官僚”。然而，这些“战略”措施要真正发生作用，却需要落实在对出租车司机的管制中。政府对出租车司机运营行为的规制，主要依靠一线行政技术，其实施主体基本上是路面稽查人员。为了适应出租车营运流动性和独立性特征，路面稽查也必须发展出一系列“战术”举措，如畅通举报渠道、加强巡查、集中整顿等。换言之，出租车行业管制政策制定主要由“管理官僚”和出租车公司等在“办公室”空间完成，但管制政策的执行却依靠一线稽查人员与出租车司机在“街头”空间实现，两者的转换难度极大。

（3）行业管制空间是典型的“街头”空间。“街头”不是对工作场景的直观描述，而是对街头官僚与公民直接打交道时的工作界面的一种高度抽象，是定义街头官僚的一个空间的隐喻。[17]一线稽查的工作界面“街头”往往是陌生场所，是流动的、开放性的空间，这使得稽查人员与出租车司机之间难以产生非对称性关系，稽查人员无法有效控制稽查过程。因此，一线稽查往往容易产生行政冲突。

如此，出租车行业管制形成了相关的街头行政议题。（1）出租车行业管制兼具经济管制和社会管制内容，前者表现为对出租车准入、价格、数量等管制，后者主要表现为对安全和服务质量的管制。在经济管制大规模放松，而社会管制又不断加强的情况下，[18]出租车行业管制政策具有模糊性。（2）规制政策的模糊性强化了街头行政“模糊性治理”特征。出租车行业管制在街头经常面对困境性的（譬如政策方案不成熟）、可争议性的政策议题，或者为应对价值或伦理上的两难情形，表现出“诠释灵活性”、“模棱两可”、“态度暧昧”、“不连贯性”或“不一致性”等特性。[19]具体而言，这一模糊性治理是在街头行政过程中，规制政策制定与执行之间的缝隙、传统的出租车业态及一线稽查的困境所造成的。（3）出租车行业管制受制于街头冲突。一线稽查合法性不足及稽查技术落后，导致出租车行业管制的风险极高。这使得出租车行业规制的目标并不仅仅在于落实规制政策，还在于最大限度地控制街头冲突及构建出租车新业态。

受街头行政议题的主导，出租车行业管制发展出了一系列的街头行政机制，包括发展中间层以回避“面对面”执法，进行分类治理以提高规制效率，采取联合整顿方法强化街头行政能力。这些街头行政机制决定了出租车行业管制政策的执行效果。

如图1所示，着眼于出租车行业管制的政策执行过程，本文形成了“出租车行业管制中的街头行政议题”的分析框架。

图1出租车行业管制中的街头行政议题

三、出租车行业管制的街头行政困境

接下来笔者结合对G市出租车行业的调研，分析出租车行业管制困境及街头行政议题。G市现有人口450万，由于四周多山，中心城区不到160平方公里，公共交通主要依赖于公共汽车和出租汽车。该市中心城区在册出租汽车6900余辆，出租汽车企业25家。G市虽然是一个中等城市，但全市出租车万人拥有量达到27，年客运量2.46亿人次（占全市公共交通出行总量的35%），里程利用率高达90%，各项指标均远远高于全国平均水平。该市出租车行业管制面临“黑车”泛滥、服务质量不高、行业不稳定等痼疾，也面临以“专车”为代表的新业态的冲击。

（一）行业管制的缝隙

G市出租车行业主管部门是道路运输管理局出租车管理科，该部门总共只有4个工作人员。其主要工作职责只能是编制出租车运力发展计划、对出租车经营业户进行资格审查、考核出租车经营业户的信誉和服务质量，以及维护行业稳定等行政工作。对出租车及司机的监管，主要依赖于管理体制中的“中间层”，包括局属各稽查大队、出租车企业的稽查人员、行业协会等等。局属稽查大队共有4个大队，80%以上的稽查队员是协勤人员。他们通过与第三方人力资源公司签订劳动合同，而后人力资源公司采用人才派遣的方式将他们派遣到道路运输协勤岗位工作。客观上，出租车企业的稽查人员承担了道路运输管理局的稽查任务，道路运输管理局也委托行业协会代管400多辆个体化经营的出租车，他们更不具备正式的行政执法职能。

不同的空间性质塑造了不同的权力实践。出租车管理科的工作界面在办公室，这是一个封闭的、可控的，且为科层组织主导的空间。办公室行政人员往往依靠法律、政策和行政命令等“战略”性方式对出租车企业和驾驶员进行按部就班的科层管理。一线稽查工作主要在街头空间展开，这是一个开放的、流动的、不可控的空间。一线稽查人员主要依靠直觉、经验和半正式行政技术等“战术”性的方式开展工作。

出租车行业管制在办公室和街头这两个截然不同的空间中的转换，事实上制造了权力实践缝隙。一方面，办公室人员难以监控街头行政过程，行业管制部门的意图很可能因为出租车企业这个“中间层”的存在而难以实施。如出租车企业可以将政策转化为有利于经营者的资源，充斥着半正式行政人员的街头官僚也可以在一线稽查工作中重新制定政策。另一方面，即便一线稽查人员基于某些原因不折不扣地执行办公室命令，也很容易在街头空间遭到被治理者的反抗。从社会体系的控制辩证法（dialectic of control）看，居于支配地位的个人或群体所运用的全部控制策略，均在居于从属地位的个人或群体那里唤起了反对的策略。[20]

（二）出租车传统业态

出租车行业管制体制与出租车业态有密切关系。（1）从服务方式看，巡游服务、站点候客服务和预约服务所需的管制要求和管制效果很不一样。巡游服务的信息不对称问题最为严重，不仅乘客难以掌握对车辆和司机的信息，司机也很难判断乘客是否对自己的安全构成威胁。站点候客服务有“先来先走”的规则，并因此让乘车秩序井然，但这也几乎排除了司机和乘客相互选择的可能。预约服务在一定程度上解决了巡游服务和站点候客服务中突出的信息不对称和自由选择问题，但它却需要庞大的基础设施投入和信息技术支撑。（2）从出租车营运方式来看，公司化经营和个体经营也直接或间接地影响政府管制方式。相对于个体经营，公司化经营客观上创造出一种多层化的市场管理架构。个体化模式实行“政府—驾驶者”两级管理，公司化模式则实行“政府—公司—驾驶者”三级管理，公司这一中间层的存在，可以依靠内部管理对驾驶员进行监督管理，是政府行业管理的补充。[21]

从G市的情况来看，90%以上的出租车服务方式依靠巡游服务，并且，车站码头的站点候车服务设施并不完善。G市火车站出租车候车点是开放式的，导致秩序混乱，黑车横行。2013年5月，G市启动了电召平台9610033，有三家公司试点电召服务，但实践效果不佳，每家公司每个月只有五六个电话。据G市运管部门监测，目前出租车打车软件的使用率不超过10%。

2000年以前，G市的出租车经营权都是以行政许可或拍卖方式配置给个体投资者，这类车辆共2400多辆。2000年以后，G市不再向个人拍卖出租车经营权，转而通过招投标方式向出租车公司配置经营权，鼓励出租车经营公司化方向。2012年，G市还拿出735辆出租车的特许经营权，按照5:1的比例，向自有50辆以上车辆、通过考核合格的出租汽车企业暂时配置，引导个体车主结盟组建10余家公司，让2000多辆个体经营车辆实行挂靠经营。与此同时，为了强化出租车企业管理主体责任，避免出现多次转包、以包代管等乱象，G市运管部门严禁一次性收取1年以上承包费，并规定承包经营资产押金不得超过车价的70%。

公司化经营主要包括两种方式，一种是“公车公营”模式，公司与出租车司机之间实行员工制，这类车辆只有A公司的40多辆出租车。一种是“公司所有、承包经营”模式，公司与司机同时签订劳动合同和车辆租赁合同，其实质关系是租赁关系，这类车辆共4400辆。个体化经营同样包括两种方式，一种是个体车辆挂靠公司代管，驾驶员实际上仍然是和车主签订承包合同，代管公司只做最低限度的管理，这类车辆有2000余辆；还有一种是个体车辆由车主直接经营，车主有可能自己驾驶，但大多数会找代驾，实质上也是一种租赁关系，全市还有450辆出租车实行这种经营模式。（见表1）

表1 G市出租车经营模式情况表

行业管制和出租车业态之间是一个相互塑造的过程。行业管制能力不足，导致出租车业态以巡游服务和租赁制为主，这又反过来导致行业管制的一线稽查需求加大，街头行政特征明显。因此，街头行政议题往往主导着出租车行业管制。

（三）一线稽查困境

街头作为“生产车间”，是非正规经济的温床。“黑车”虽由出租车行业管制所定义，但实质却是一种非正规经济，维系着相当部分家庭的生计。可以这样认为，一些特殊人群将群体利益附着于出租车行业中讨生活；只要城市正规经济还不够发达，就无法完全杜绝“黑车”。据交管部门测算，G市“黑车”数量高达8000辆，数量远高于正规出租车。“黑车”司机中，大概有1/10是参战退伍军人，还有相当数量残疾人。目前，G市每天都有四五百辆残疾人专用车聚集火车站等客流量密集地打着“残疾人自主创业爱心服务车”的名义公开从事非法营运。

街头作为“灰色空间”，隐藏着诸多难以分类、定性的政策议题。[22]行业管制政策中的任何一个模糊规定，都很可能在街头空间引发争议性议题。这在出租车服务质量管理上表现明显。出租车服务质量管制大多集中在拒载、绕道、不打表等可以客观认定的问题上。然而，从出租车行业的服务性看，乘客对于服务的满意度具有主观性。一方面，出租车司机服务态度（表情、语言和行为素养等）很可能影响乘客的主观评价，但这缺乏客观评价依据；另一方面，一些看似容易衡量的客观标准，也存在主观认定的模糊性。比如，在交通较复杂的情况下，认定是否“绕道”就是一个繁琐工作。一般情况下，只有出租车司机掌握车况、路况，乘客无从得知，他们很可能根据各种“特殊情况”绕道。

大多数一线稽查困境根源于行业管制体系的内在矛盾。比如，出租车对车辆和驾驶员都有准入歧视，相关法规对车辆的技术要求明确，残疾人专用车无法进入出租车行业；但是，对驾驶员的要求并不明确，并未明确规定残疾人不能获取从业资格证。这在政策上容易产生对特殊人群的歧视，从而将行业管制的专业性议题转化为弱势群体保护议题。

另外，其他城市治理问题很容易转嫁到出租车行业，增加了出租车行业管制负担。由于出租车交有保险，且出租车司机受企业和行业管制部门规制，当出租车与其他车辆发生交通事故时，交警出于快速解决矛盾的原因，倾向于让出租车承担更多的责任。

四、街头行政机制

总体上看，街头行政议题是行业管制在“街头”空间的具象。出租车行业管制的一些特性，包括出租车业态为巡游服务和个体经营主导、一线稽查能力严重不足、行业管制易受社会问题和其他部门的影响，都在街头行政过程中呈现出来。为此，运管部门通过发展中间层、建立分类治理体系及进行联合整顿等街头行政机制创新来回应行业管制困境。

（一）中间层

政府一线稽查力量不足是所有街头行政面临的共同问题，出租车行业也不例外。客观上，政府的监管无法有效针对每次服务的具体过程；政府即便是履行有限责任，仍然要付出巨大的执行成本。因此，政府有将管理成本转嫁出去的动力，而出租车公司的内部管理满足了这一需要。这样，在政府、出租车公司和驾驶员之间，构成了一个多层次“委托-代理”关系的市场管理体系。在这个体系中，出租车公司将行业管制政策转化为对驾驶员的具体约束机制，一线稽查严重依赖于出租车公司这个“中间层”（见图2）。

图2出租车行业管制“中间层”示意图

在这个管制体系中，政府主要通过特许经营制度来规制出租车公司。首先，政府可以通过特定的引导性政策来影响公司经营构架。从G市行业管制实践看，政府的引导主要体现在两个方面：一是鼓励个体经营者成立公司，建立市场管理的中间层；二是通过规范整顿，调整出租车公司内部的经营管理制度。很显然，政府管制的主要目标是构架出租车行业管制的“中间层”，让出租车企业承担客运经营主体责任。

出租车公司“中间层”作用的发挥，取决于其对出租车司机的规制能力，而这在很大程度上取决于他们之间的契约关系。大体而言，出租车企业与司机之间主要存在三种契约形式：工资契约、利润分成契约和缴纳固定管理费契约，签订和执行这三种契约的谈判、监督考核费用和经营风险的承担方式各不相同。[23]由这三种契约形式，实际上衍生出各不相同的契约关系。工资契约意味着出租车企业与驾驶员之间是员工制关系，公司与驾驶员之间的谈判成本高，公司是风险承担者。公司在理论上对驾驶员有极强的制约能力，但这必须建立在较低的监督成本上。管理费契约意味着出租车企业和驾驶员之间是租赁关系，公司与驾驶员之间谈判成本低，驾驶员是风险承担者。公司很难对驾驶员进行制约。分成契约实际上是工资契约一种变种，由于公司无法对驾驶员运营行为进行全方位监控，通过绩效制度设计加强对驾驶员的制约，但这同时意味着双方共同承担经营风险。

“中间层”发挥作用，还依赖于出租车公司与驾驶员之间的利益关联。利益关联越大，出租车公司管理的动力就越大。不过，这种利益关联还需具有浮动性，以便行业管制的杠杆撬动公司与驾驶员进行利益交换。只要是实体公司，无论是员工制还是租赁制，公司和驾驶员之间都有较强的利益交换；而挂靠公司的租赁制则几乎没有利益交换。（见表2）近些年来，要求出租车经营者与驾驶员在签订承包合同的同时要签订劳动合同，为其缴纳社会保险，是基于维护驾驶员权益角度考虑，但客观上强化了双方的利益关系。目前，G市出租车司机在签订承包合同时，缴纳的风险抵押金一般为2万元；每月的管理费在230~280元间不等。管理费之所以有区别，除了车型、车况等客观原因外，最主要的原因是公司是否为驾驶员提供社会保险，以及是否包含车辆维修费。

“中间层”管理机制的实质是，出租车公司将行业管制要求转化成为内部管理制度，从而强化对驾驶员的管理。出租车公司主要通过缴纳驾驶员社会保险、设立安全奖、给予福利待遇等方式，激励驾驶员安全生产；而通过扣除风险抵押金、安全奖和罚款、停业整顿等方式，惩罚驾驶员的违规行为。具体而言，“中间层”管理机制主要包括以下几个方面的内容：

1.实施政策转化。行业管制部门的惩罚本身就是影响出租车营运绩效的首要因素。这主要包括两个内容：（1）出租车营运过程中发生违法违规，乃至于出现有责交通事故，本身就会付出成本。（2）行业管制部门基于安全和服务质量要求，会对相关违法违规行为进行惩罚。针对驾驶员违规行为，《G市出租汽车服务管理办法》均有明确的罚款、停业整顿、吊销从业资格等处罚措施。这些违规行为将直接或间接影响出租车公司的利益，如一些严重违规可能会导致经营权核减；驾驶员如不配合，也将直接影响公司履行主体责任的效果。为了化解风险，出租车公司建立了内部管理制度，强化对驾驶员的约束。①

2.发展次级管理层。即便是出租车公司，也难以对每辆车的运营过程进行有效监管。因而，绝大多数出租车公司都进一步发展次级管理层，形成“公司—车队—班组”的管理构架，其基础是班组。一般而言，一个班组由20~30辆车组成，按双班制计算，一个班组由四五十个驾驶员组成。班组之所以是“中间层”的基础，关键在于通过班组制，驾驶员之间形成了利益共同体。按驾驶员的说法，班组制的核心是“连坐制”，驾驶员之间一荣俱荣、一损俱损。班组制塑造了驾驶员相互监督、约束的机制，也通过群体压力提高了其自我约束意识。②为了让“连坐制”有效执行，班组长还得致力于在班组内建立私人网络，如通过人情往来增强认同感。

可见，“中间层”既是一个执行政府管制政策的主体，也是一个有机的出租车市场体系。它将政府管制政策、保险等外界资源转化成为公司内部管理资源，并在公司内部构建利益关联，乃至在出租车司机之间形成相互约束机制，从而保证行业管制政策的实施。

表2出租车司机与公司的利益关联

（二）分类治理

出租车行业管制过程主要受三个要素影响：管制标准的合理性、遵守成本及执法监管成本。管制标准需与城市出租车业态相匹配，不合理的管制标准很可能导致出租车企业和司机遵守成本过高或过低，并增加执法监管成本。客观上，出租车营运过程的独立性、流动性等特点决定了行业管制部门几乎不可能准确掌握出租车业态。因此，出租车管制的标准及其执行一般都具有原则性与灵活性相结合的特点，一线稽查必定是底线管理与精细管理之间的结合，呈现出分类治理的特点。（见表3）

表3底线管理与精细管理分类表

经过长期发展，出租车行业逐渐形成了具有广泛共识的行业规范；由于每个城市的出租车业态不一样，行业发展阶段也有差别，对出租车行业管制的标准也有差别。总体上看，我国出租车行业正处于规范整顿阶段，主要体现为进一步规范经营行为、提高服务质量。G市出租车行业状况与全国差不多，出租车市场已从市场小、价格高的高端市场转变为市场大、价格低的大众市场，行业管理从粗放管理转向精细管理。具体表现为，出租车管制部门对涉及安全要求及行业基本规范进行底线管理，而对较高的服务质量要求则进行精细管理。

底线管理指行业管制部门对相关管制内容采取严格措施，多数情况下为“零容忍”，管制内容大多涉及到行业基本秩序。安全要求基本上都属于准入管制范畴，主要包括车辆和驾驶员资格管制。对安全要求的挑战主要来自于准入管制之外的日常管理。在G市，一些出租车公司对驾驶员管理不善，导致出租车定期车检难以落实；由于出租车司机严重紧缺，一些出租车公司有意让没有从业资格证的驾驶员从事出租车营运。

行业基本规范属于日常管理的主要内容。出租车行业不容许挑客、拒载、绕道和议价，是基于信息不对称作出的集体保护机制。一旦这些规范被打破，不仅会直接危害乘客利益，而且将引起行业恶性竞争，危及行业利益。挑客、拒载、绕道和议价仍然是各城市出租车行业管理的痼疾。因为，受制于城市交通的复杂性，挑客、拒载、绕道和议价往往被司机认为是“合理”的。出租车司机很自然地要尽量回避严重堵车路段，尽量避免去人口较少的目的地造成“反空”。为了弥补自己的损失，上车之前就容易挑客、拒载和议价，上车之后也可能以此绕道或找借口“拒载”。事实上，一些“潜规则”也在一定程度上助长了此类痼疾的存在，如市民有议价的消费习惯，并不习惯打表消费；遇到下雨天，无论是司机还是市民，都习惯于出租车不打表加价营运，这无形中增加了司机犯规的可能性。

底线管理需要行业管制部门作出明确的政策界定，并对出租车企业和司机有充分的约束手段。（1）需要对有模糊地带的违规行为进行清晰的政策界定。以“拒载”为例，G市客管部门将之定义为：开启空车标志灯时，出租汽车驾驶员在行驶中遇乘客招手停车或者在停靠站点、路边候客，经乘客合理求租而不载客的行为；车辆空车且关闭空车标志灯时，出租汽车驾驶员在行驶中遇乘客招手停车或在停靠站点、路边候客时，主动询问乘客去向后拒绝提供服务的行为。（2）对违规行为严厉处置。客管部门对出租车企业和司机的最严厉的处置措施是收回经营权和吊销从业资格证。2013年，G市道路运输管理局取消了两名驾驶员的从业资格、吊销了一辆车的经营权。其中一名司机因拒载、车容不整、标志不全等原因，在3个月内至少违纪6次，被吊销从业资格，该辆车也被取消经营权。另一名驾驶员因嫌路远拒载并中途甩客，被吊销从业资格，该辆车停业整顿一个月。（3）底线管理还可以通过行业整顿等特殊措施体现出来，取消自由裁量空间，按最严标准处置。③

精细管理是指行业管制部门对相关的管制内容进行细化，其目标指向是提高服务质量。出租车司机的服务方式，在大多数情况下并不触及安全要求和行业基本规范，但却很容易影响服务质量。在行驶过程中，出租车司机自然地认为他应该主宰出租车这个封闭狭小的空间，将自己定位为专业的独立工作者；但乘客往往更愿意将之当作普通的服务人员，而把自己当作特殊形式的老板。因此，司机与乘客之间的关系往往并不和谐。行业管制部门的服务质量要求，说到底是要平衡出租车司机与乘客之间的不平等关系。司机在车内抽烟、打电话等行为是彰显司机主宰权的重要表现，通过规制这些行为，有利于改善司乘关系。而保持车内整洁、文明用语、帮乘客拿行李等行为，实际上是进一步弱化司机的主宰权，提高乘客地位。

大多数精细管理内容很难运用正式的规章制度进行管制，而主要依靠“中间层”进行内部管理。“中间层”的主要管理措施实际上仍然是改变司乘关系，一是通过内部管理规制司机的主宰权，二是采取措施维护乘客权益。从G市出租车行业实践来看，精细管理主要依赖于信息化建设。（1）通过安装定位系统和车内监控系统，对出租车运行进行信息采集，企图有效监控出租车司机营运行为；（2）通过畅通投诉平台，维护乘客权益。2013年，G市出租车行业统一投诉平台为12315，方便了乘客投诉。2015年初，G市出租车汽车远程管理分控平台搭建完成并投入运行，运管局工作人员可通过远程监控平台，随机抽查出租车司机行为。2015年上半年，运管部门月均查出500起违规行为，主要有驾驶员不按规定为上车乘客打表，营运途中抽烟、打电话等。运管局将这些信息反馈给出租车公司后，公司再对司机进行酌情处罚。另一个精细管理内容是，行业管制部门鼓励出租车司机的拾金不昧、见义勇为等行为。在出租车服务质量考核中，此类内容被列入社会责任范畴，有加分鼓励。

底线管理和精细管理之间可以相互转化。在一些特殊时期，比如城市举办重大活动或进行行业整治时，行业管制部门会在短期内要求提高服务质量，一些精细管理内容很可能用底线管理措施加以执行，如G市举办2015年国际大数据产业博览会期间，对出租车车容车貌要求都明显提高。而随着行业服务水平的不断提高，一些精细管理的内容自然而然也会成为底线管理内容。当然，如果行业管制不当，也可能发生逆转，连底线管理也无法保障。

（三）联合整顿

出租车行业管制的街头行政涉及多个部门，运管部门是主体，但没有相关部门的配合，执法难以进行。前已述及，出租车管制的日常管理严重依赖于出租车公司。只不过，运管部门与出租车公司之间存在监管关系，运管部门有足够的政策依据和行政手段让出租车公司担负出租车日常管理的主体责任。质检和公安承担出租车日常管理的部分职能，质检掌握着计价器的配置、检测权力，对计价器使用的管理，质检和运管部门只有相互配合才能完成；公安需对出租车安全防护进行管制，对防护网的安装、出租车治安问题的防控，也需要与运管部门相互配合，它们之间是平等的合作关系。运管部门在一线稽查工作中，则严重依赖于交管、城管和车站的合作，但这些部门的工作却很少需要运管部门的配合，运管部门对这类部门是单向性的依赖关系。（见表4）

表4运管部门与相关部门关系表

运管部门的一线稽查工作几乎都得依靠联合执法，其原因是：运管部门虽然是具体行业管制部门，但大量相关管理职能分散在其他部门。而行业管制往往属于权力体系的末端，运管部门职权的充分发挥，需交管等强势部门给予权力支援。这主要表现在几个方面：（1）运管部门要实现价格管制，取决于出租车计价器的安装和使用，但计价器管理的职权在物价部门。运管部门在稽查过程中，判定计价器是否符合质量，需要质检部门的配合。并且，计价器往往是出租车管理系统升级的关键。运管部门在2014年推行出租车信息化建设，其中的一个关键技术是实现计价器、顶灯与监控平台的联动，这就要求计价器更新换代。（2）运管部门的安全管制，部分属于治安管理范畴，需公安局配合。比如，在车内安装防护网以保护驾驶员安全，这属于公安局的职权范畴。出租车安全营运有一个要求，即远距离跨区营运，驾驶员和乘客需在当地派出所备案，这也需要公安机关配合。另外，出租车处于街头空间，很容易受到安全威胁，这理所当然需要公安部门支援。更重要的是，一线稽查过程中，很有可能制造冲突，运管部门并没有人身强制权，如果没有公安机关的配合，执法过程很可能失控。（3）从一线稽查技术上说，稽查部门最需要交管部门、车站和城管的配合。路面稽查的“街头”空间一般在三个地方：一是车站码头，二是公共交通盲点或人流量较大的地方，三是交通要道。车站码头的稽查与基础设施和车站管理力量密切相关。由于车站码头是人流车流密集之地，如果基础设施不完善，车站管理不规范，客运部门不可能有足够的稽查力量进行管理。④对行使中的车辆，只有交警有权力拦车检查，运管部门的街面稽查工作没有交警配合几乎不可能完成。

通常情况下，相关部门并不乐于配合运管部门的稽查工作。因而，联合执法往往是地方政府专项整治非法营运行动的工作方式。专项整顿具有典型的运动式治理特征，它是在行政资源不足的情况下社会治理的一种策略。[24]运管部门的一线稽查力量及合法性都不足，必须借助于相关职能部门的权力支撑和技术支持。出租车治理专项整顿的实质是将相关职能部门的行政力量充实到运管部门中，在短期内增强街面稽查力量，以增强执法效率。2014年9—12月，运管局开展了为期四个月的出租车经营行为专项整治工作，其实施流程如下：

（1）社会动员。社会动员是专项整顿的重要条件。①绝大多数专项整顿都是相关部门为回应社会质疑所采取的回应策略，出租车经营行为专项整治工作也不例外。②有效的社会动员可以凝聚社会共识，增强治理合法性。停车打车难是G市委、市政府2013年需要解决的民生“十困”问题之一，2014年9月1日起，G市当地媒体聚焦出租车经营行为的各种乱象，引起了市领导和市民的广泛关注。运管部门实际上乐于回应，因为出租车经营乱象虽然表现为行业管制不力，却根源于城市基础设施、市民出行习惯、特殊群体治理等问题，而运管部门显然无力解决这些问题。

（2）高位推动。高位推动是中国公共政策执行的特色制度，它是应对条块分割等体制弊端，解决层级性问题和多属性问题的重要机制。[25]出租车行业管理涉及到多部门协调，并且，运管部门并无协调能力，高位推动是专项整治的前提。当地媒体集中报道后，市委书记作出了批示，并在第二天召集交通、运管等部门召开专题会议。会上，市委书记要求交通运管部门三个月内拿出出租车管理方案，这也促成了《G市出租汽车经营服务管理办法》的出台。高位推动必然会启用压力型体制，层层传递压力，并迫使行业主管部门通过量化工作指标来回应上级压力。

（3）联合执法。联合执法起两个作用：一是提高执法效率。运管部门与交警等相关部门进行联合执法，可以在短期内完成执法权的整合，解决条块分割的弊端。二是减少执法冲突。非法营运较为严重的地方，一般都是社会问题行业化表现突出的地方。如客车站，有大量“摩的”、“残的”和社会车辆聚集周边从事非法营运，涉及到越战退伍人员、残疾人等特殊人群治理问题，还涉及带有黑社会性质的非法营运团伙。⑤

（四）街头行政的优化

发展中间层，实施分类治理和联合整顿，实际上是对街头行政的优化。具体说来，这一优化主要表现在几个方面：（1）中间层解放了行业管制部门的街头行政压力。中间层实际上意味着行业管制政策体系中多了企业内部管理制度，这些制度可以将原则性的行业管制政策转化为可操作的实施细则；只要企业管理能力足够，这些细则在企业环境中就足以有效制约出租车司机。这意味着，企业内部管理部分代替了行业管制部门的街头行政。（2）它通过分类治理策略，减少了模糊性治理。分类治理的前提是将行业管制目标、内容及其实施办法清晰化，让行业管制政策与街头行政环境相适应。这在很大程度上减少了一线稽查的自由裁量空间，也减少了街头冲突。（3）联合整顿临时性地改变街头空间性质。一方面，联合整顿暂时弥合了办公室部门与一线稽查单位空间转化缝隙，以及行业管制部门与相关部门之间的缝隙，增强了街头官僚在科层体制内部的合法性；另一方面，联合整顿也改变了街头行政中治理者与被治理者之间的力量对比，使得一线稽查力量具有压倒性优势。在街头行政优化过程中，这三个机制相互配合、不可分离。分类治理体现了行业管制部门的工作原则，中间层是日常管理的主要机制，联合执法则是弥补日常管理不足的重要机制。

然而，这些机制并未改变街头行政属性，出租车行业管制部门的街头行政困局始终存在。并且，这些机制很可能带来新的街头行政问题。比如联合整顿，它反而是制造街头冲突的主要根源。因为，其一，它使得一线稽查工作无法标准化、程序化，对一线稽查人员的监管成本极高；其二，在联合整顿时期，很可能以牺牲对于个别情况的回应为代价来僵硬地执行政策。因而，行业主管部门一直在努力改变出租车行业管制“街头行政”性质。从实践中看，这种努力主要体现在两个方面：一是在改变以巡游服务为主的传统业态，尽量发展监管成本较低的约租服务；二是通过信息化建设，让出租车监管升级换代。近年来，出租车行业在这两个方面都有明显进展。尤其是“专车”服务方式出现后，两个方面的技术进步还可能合二为一，完全改变街头行政的传统模式。

G市信息化建设服务于行业管制却成效显著。（1）投诉处理系统。2013年11月，G市将出租汽车服务监督投诉平台纳入城市公共服务热线12319，增强了服务监督电话的监督力和公信力，月平均受理乘客投诉和咨询4000余起。（2）车辆卫星监控系统。2015年初，G市出租车汽车远程管理分控平台搭建完成并投入试运行。全市80%以上的出租车安装了卫星监控系统，同时安排4名工作人员负责平台管理和维护，随机抓拍车内营运情况。当年5月，通过平台查处不打表、遮挡摄像头、抽烟、打电话等违规行为，占总查处量的28.9%。（3）电子上岗证管理系统。2015年7月，出租车电子上岗证管理平台投入使用，共4000台出租车装配了电子上岗证。平台整合了企业信息、车辆信息、驾驶人员上岗信息等静态信息，运管部门可以对车辆营收数据、驾驶员当班情况、车辆每日运行里程、车辆每日上线运营情况、实载率等动态数据的实时统计分析。并可以通过系统数据中车辆的分布情况数据进行乘客打车热点数据分析等，及时进行车辆的应急调度指挥。

将信息化运用于行业管制过程，某种意义上实现了“街头官僚”向“屏幕官僚”和“系统官僚”的转化。在这个新的官僚体系中，信息和通讯技术起着决定性的作用；而且，信息和通讯技术不再是仅仅被用来登记数据，它直接地管理和控制着生产服务的过程。[26]信息化的首要要求是信息强制公开，而这本身就潜在地实现了对出租车营运过程的规制。电子上岗证显示的静态信息虽然简单，但这意味着行业管制部门可以顺利实现准入管制。通过系统控制，不合规的车辆和未取得从业资格证的驾驶员无法上岗。更重要的是，系统控制在一定程度上代替了街头行政，有效回避了一线行政冲突。出租车汽车远程管理分控平台在理论上可以实现对出租车营运过程的实时监控，这意味着一线行政可以从“街头”空间转移到“屏幕”，“面对面”的执法也可以在办公室完成，执法效率大大提高。

实际上，“屏幕官僚”或“系统官僚”的出现，最重要的意义是实现了一线稽查的程序化和标准化，一线稽查人员的自由裁量权被大大压缩。以G市为例，出租车汽车远程管理分控平台的4名工作人员，更大程度上只是程序操作者，而非一线稽查人员。因为，他们无需就每一个个案进行评估，系统会自动生成关于各种违规情况的处置结果。统一投诉平台是最低层次的信息化努力，但这也在一定程度上实现了稽查工作的标准化：因为各公司甚至行业管制部门都不能随意修改、处理投诉信息，保证了每一个投诉都按规定程序、规定时间和同样的标准进行处理。

五、结论

出租车行业兼具独立性和服务性，适合个体经营却普遍实行行业管制。本文认为，出租车行业管制成功与否，并不完全取决于行业管制的政策、规划，而在于行业管制部门的街头行政能力。传统出租车行业管制的诸多问题，如“黑车”泛滥、服务质量低、社会问题行业化，都是典型的街头行政议题。为了应对街头行政困境，运管部门在一线稽查工作中发展出了中间层、分类治理和联合整顿等机制。在服务方式以巡游服务和站点候车服务为主，经营方式以承包经营为主的传统出租车业态中，这些机制部分解决了街头行政能力不足的问题，却并未解决街头行政困局。近年来，行业管制部门通过推进信息化建设，在一定程度上优化了街头行政。但是，它同时也对出租车行业管制本身提出了更高挑战。这一挑战的核心是，行业管制部门需完成从“街头官僚”向“屏幕官僚”和“系统官僚”的转变。

近两年来，随着O2O技术在出租车行业的广泛使用，我国的出租车业态发生了巨大改变，也给出租车行业管制造成了挑战。2014年10月以来，沈阳、重庆、杭州、上海、福州、成都、广州、武汉、北京等至少10余个城市运管部门先后宣布，滴滴、快的、易到、优步等专车服务涉嫌“非法客运”。2015年伊始，交通部等行业管制部门肯定“专车”模式是跨越出租汽车与汽车租赁传统界限的创新服务模式，全国性的网络约租车管理试行办法已经出台。新业态增加了出租车行业治理整顿的难度，却也是行业规范发展的新动力，并未本质上改变出租车行业管制的基本逻辑。事实上，2014年以来各大城市的出租车罢运事件，除了针对“专车”外，出租车司机的主要诉求还是燃油补贴、黑车等传统议题；在打击非法营运过程中发生的专车司机聚集事件，与黑车司机联合反抗并没有本质区别。这意味着，街头行政议题仍然主导着出租车行业管制的基本形态。

注释：

①G市出租车行业的经营合同普遍规定：a年检、审计价器超期一天罚款50元，超期导致停运管理费照交；b停车整改管理费照交；c违规三次或一次给公司带来严重影响的，扣风险抵押金；d发生交通事故不报交警的，处罚1000元，造成严重后果的扣风险抵押金；e未定期消毒，第一次处罚50元、第二次100元；f聚众上访，一次罚500元、二次停车、三次扣风险抵押金。

②以G市公交出租公司为例，公司对每个班组每年设置大概1万元左右“行车安全文明奖”。这些奖金并不增加公司的管理成本，而是来自于保险公司的保险减免（入保车辆如果前一年没有出险，第二年续保时保险公司会对保费进行相应比例的减免）。班组为了得到这1万元左右的奖金，形成了两个效应：a驾驶员为了不影响班组利益，几乎可以避免重大交通事故；b即便出现了交通事故，也尽量“私了”而不出险，5000元以内由驾驶员自己承担，超过5000元且在1万元以内的，由班组所有驾驶员集体承担。而班组形成这种“潜规则”，很大程度上依赖于班组长。班组长一年有1200元的津贴，却需要承担大量的管理事务，包括：a上传下达，通知班组成员按时车检、交管理费、学习培训；b一线处理驾驶员在营运过程中碰到的各种问题，如遇到交通事故、与乘客纠纷、因违规被相关部门处罚。

③比如，2014年9月开始，G市组织了为期三个月的出租车行业整治活动。在活动过程中，对于查处落实的违规问题，将全部按最高上限处罚。例如不按规定打表，将由原有罚款200元提高到500元，拒载罚款提高至500元，违规拼客、站外揽客等，都进行500元的高额处罚，此外还将停车整顿3天。若出现三次相同违规，如拒载三次的驾驶员，将吊销从业资格证，且三年之内不能再次申领。情节严重的追究公司责任，直至取消公司经营权。

④2014年，稽查部门同时对机场和火车站的出租车非法营运进行整治，机场的效果很好，火车站的效果却很差。主要原因是，机场的基础设施相对完善，上下客区域采用封闭式，容易实现规范管理；但候车站是开放式，出租车停在路边，难以管理。

⑤运管部门在一次联合执法行动中，联合了公安（交警、治安）、城管、残联、维稳、区政府等多部门共250余人开展行动，暂扣违规违章车辆58辆，“摩的”18辆、“残的”1辆，暂扣喊客“伢子”24名，查扣非法营运车辆7辆。

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（编辑：罗梁波）

D630；F572

A

1009-4997（2016）02-0004-11

2016-04-07

吕德文，华中科技大学中国乡村治理研究中心副教授；刘升，中国农业大学人文与发展学院博士生。