任务压力、问责风险与政府公共服务供给模式的选择——以城市管网巡护为例

何　彬　潘新美

（华侨大学　政治与公共管理学院，福建　泉州　362021）



任务压力、问责风险与政府公共服务供给模式的选择——以城市管网巡护为例

何彬潘新美

（华侨大学政治与公共管理学院，福建泉州362021）

作为一项弱组织激励任务，“公共服务供给模式”的讨论大多围绕新公共管理运动和交易成本理论展开，忽视了政府组织中制度安排的影响。通过考察城市管网巡护过程发现：组织任务压力和上级政府问责风险共同塑造了地方政府选择“半科层制半市场化”的模式来提供公共服务，问责风险起着更为基础性的作用；代理人的投机程度和上级政府检查力度的区别性组合塑造了地方政府的问责风险感知。这意味着公共服务供给模式的选择实际上是地方政府面对组织任务压力和上级政府问责风险的一种回应策略，背后的核心机制是压力型体制中的上下级政府间的权责关系，这种权责关系主导了弱组织激励任务的执行过程。

公共服务市场化供给模式；问责风险；任务压力；弱组织激励任务；科层制

一、问题的提出

近年来，“社会治理”这一研究主题得到了众多学者的关注。地方政府在整个社会治理体系中所起的作用不可估量，在行政发包制（administrative subcontract）的分析框架中，地方政府既需要完成上级政府发包下来的治理任务，[1](P1-38)又需要妥善解决辖区内的日常治理任务。[2](P1-40)在有关“地方政府如何完成治理任务”的研究中，可以梳理出两种不同的方式。

一是地方政府通过科层制（bureaucracy）的方式完成治理任务。这些研究主要聚焦于地方政府如何致力于完成经济发展、维稳、环境保护、计划生育等组织任务，研究关注的重点是地方政府完成任务的动机和过程机制，中央政府根据任务属性的不同，通过整体打包、区别性激励的方式发包给地方政府，并塑造相应的执行过程，[3](P15-30)地方政府在具体任务的完成过程中充满了讨价还价、隐瞒甚至欺骗的行为，[4](P80-96)[5](P69-93)在常规式治理模式无法完成组织任务的情况下，打破传统科层体制的动员式治理就会被启动，来替代失效的常规式治理。无论地方政府采用常规式治理还是动员式治理，共同点是地方政府均采用的是科层制的方式。

二是地方政府采用市场化（marketization）的方式完成治理任务。在以公共服务市场化为核心内容的新公共管理改革运动的推动下，市场竞争机制被引入到社会治理领域，社会组织、民营企业等主体开始参与社会治理，社会治理呈现多元化的特点，服务外包（Service Outsourcing）、民营化（Privatization）、政府购买（Government Purchase）、BOT （Build-Operate-Transfer）等治理手段不断创新。在市场化的模式下，政府与市场之间是平等的合作关系，政府以合同的形式将企业等市场主体引入社会治理任务完成的过程中，同时政府也展现了民主、平等、效率的精神。在当下的社会治理实践中，医疗卫生、教育服务、社区服务、培训就业、城市管理等诸多任务均有采用市场化方式提供的现象。[6](P149-155)

这两类研究对于我们理解社会治理背景下的地方政府行为大有裨益，在众多学者大量有益研究的基础上，本文做如下澄清：

第一，就地方政府采用科层制来完成治理任务而言，现有研究主要集中在发展经济、维稳、环境保护、计划生育等强组织激励任务的动机和过程描述上，一般意义上的日常弱组织激励任务（城市管网巡护）是如何执行的，我们仍不得而知，具体的过程机制尚未得到清晰的描述，而关注这类组织任务的完成更加有助于我们理解地方政府的运作逻辑。第二，就地方政府采用市场化来完成治理任务而言，现有研究较多地围绕“委托-代理”理论展开，所关注的焦点在委托人如何设计合同规则来约束代理人行为，导致的结果就是，所有的问题都是合同问题，所有的合同问题都是委托代理问题，所有的委托代理问题都是激励问题，[7]这种讨论虽然有利于委托人约束代理人的行为，但讨论的前提是地方政府已经采取了市场化的方式。第三，虽然两者均围绕“政府完成治理任务的方式”展开，其背后的理论逻辑却大不相同，市场化模式蕴含的是经济学的效率逻辑，科层制模式蕴含的逻辑是我国政府组织制度安排所形成的激励机构，但无论是科层制还是市场化，实际上是地方政府在两种不同的治理方式之间进行选择。[8]

随之而来的困惑就是地方政府选择不同的治理方式的原因是什么？哪些因素影响了地方政府的选择，这些因素通过什么方式来影响的呢？基于这些困惑，本文以Q市污水管网巡护这一弱组织激励任务为例，重点讨论地方政府选择不同的公共服务的供给模式的影响因素，并试图刻画地方政府完成弱组织激励的任务过程，这有助于我们理解我国地方政府独特的治理逻辑。

二、科层制与市场化：新公共管理运动和交易成本经济学的观点

20世纪80年代以来，公共服务市场化运动在全球蔓延并蓬勃发展，西方发达国家将公共服务市场化改革视为政府改革的核心内容，发展中国家也不断依据国情来调整和实施公共服务市场化改革。经过近30年的发展，我国在公共服务市场化方面进行了一系列的有益尝试，并取得了一定成效。一方面，通过公共服务市场化，政府的财政压力得到了一定程度的缓解；另一方面，通过引入市场竞争机制，公共服务的水平和质量得到了明显的提高和改善。公共服务市场化把一部分原来由政府承担的职能转移出来让市场经营，从而在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，政府因此有更多的时间和精力专注于应该管理、能够管理、可以管理好的公共服务项目，这样不仅可以减少财政开支、节约行政成本，而且能够提高政府的管理效率。[9]为此，中央政府积极推进公共服务市场化改革。2013年，国务院发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确指出，在“十二五”期间，我国初步建立有效的购买服务平台和机制，到2020年在全国基本建立起比较完善的政府购买服务的相关制度。十八届三中全会进一步指出：要推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制向市场购买。[10]

政府为何要采取市场化的方式提供公共服务？Miranda认为，降低政府财政开支是政府推行市场化的主要原因。[11]在技术变化与效率逻辑这两种价值观的共同影响下，市场化成为了提升政府公共服务绩效的有力工具。[12](P55-61)Hart等进一步指出，引入市场竞争机制可以节省政府的公共产品供给成本，并实现公共服务供给主体的多元化，提高公共服务的质量。[13](P1127-1161)现有理论认为，市场化能通过让公共组织形成规模经济，避开巨大的供给与需求压力，以竞争激励的方式来克服官僚体制效率低下的问题，[14](P7-50)单一的公共服务供给模式不能满足社会化的需求，生产者与提供者分离、多元化的服务供给主体成为政府部门提供公共服务的合理选择。[15][16]非核心的政府职能可以外包给市场，增进公共服务效率的同时还可以使公共部门管理者集中于组织核心任务，进而提高组织的弹性和绩效。[17](P204-212)总的来看，在新公共管理运动的倡导下，节约成本、提高绩效是地方政府选择以市场化的模式提供公共服务的主要原因。

新公共管理运动的相关研究讨论了地方政府选择公共服务市场化供给模式的原因，但美中不足的是这些研究只是从宏观层面进行的一种概括性的描述，而公共服务市场化内部的微观过程机制尚没有得到细致描述。在此基础上，对于公共服务市场化技术操作层面的分析比新公共管理运动的理论讨论更加细致具体，这类研究更加有助于我们理解公共服务市场化的过程机制，典型的就是交易成本理论，这类研究是从组织间互动的视角来解释为什么地方政府采用市场化（或科层制）的模式来提供公共服务。

交易成本理论的主要观点是科层制和市场化两种公共服务供给模式可以相互转化，当通过科层制实现某种交易成本过高时，人们就会通过市场化来达到目的；当通过市场化交易成本过高时，人们就会把这种交易内化，变成组织内部的一个问题。追逐交易成本最小化的效率规则决定了不同的组织形式和行为选择，交易成本的差异造成了不同组织的形式和不同的治理结构（governance structure）的差异。[18](P233-261)威廉姆森通过交易资产专用性、交易频率、交易的不确定性三个分析工具来刻画交易成本的大小，三者的区别性组合塑造了不同的交易成本。资产专用性指的是资产在没有价值损失的前提下能够被不同的使用者用于不同投资场合的能力，不确定性指的是在交易过程的不可预测的变化，交易频率则指的是在一段时间内的交易次数。[19][20](P100-120)在威廉姆森的框架中，交易的专门化程度越高、交易频率越高、交易的不确定性越高，越倾向于科层方式的治理结构；交易的专门化程度越低、交易的频率越低、交易的不确定性越低，越倾向于市场化的治理结构。在交易成本的分析逻辑中，城市污水管网巡护这一组织任务不具有较高的资产专用性，尚不需要为了完成此项任务而进行的专用性资产投资；交易频次也较低，只是每年一次交易，地方政府采用政府购买的方式来进行交易，一次性购买一年的服务；对于交易的不确定性而言，城市管网巡护并不需要较高的技术，巡护人员也不需要经过专业的技术培训，日常巡护的工作任务出现意外风险的可能性也不高。按照交易成本的分析框架看来，城市管道网络巡护具有低资产专用性、低交易频率、低交易确定性的特点，这样的组织任务本应该采用市场化的方式，可为什么出现了“地方政府有一部分采用市场化，另一部分采用科层制”的现象呢？交易成本的分析框架对这个现象并不能给出一个合理的答案。

虽然交易成本的分析框架非常清楚地解释了两种治理结构的差别，但这种解释框架仍存在一定的缺憾，一方面，这种解释思路无法解释两种治理结构同时存在于同一组织任务的执行的组织现象，两种治理结构必然存在交易成本高低的问题，此时交易成本较高的形式为什么仍然会被采用？另一方面，交易成本理论在理论模型上对于两种治理结构的表述足够清晰，但在实际问题的解决上，如何衡量两种治理结构中所具有的交易成本并非易事，这也使得交易成本度量的研究进展比较缓慢。

在我国实践中的具体的问题分析上，众多学者讨论了公共服务市场化的过程机制，但对于公共服务市场化选择的影响因素的讨论并不充分。徐姝认为政府服务外包的风险影响着地方政府进行市场化的选择，但其所描述的外包风险仍是拘泥于政府与承包商之间的委托代理的框架下，外包风险仍是委托代理中的合同设计问题，整个服务外包的过程就如同一个订立合同、执行合同的过程，从而使政府与承包商的行为变得简化。[21](P54-57)刘波更为直接地解释了“究竟哪些因素影响了政府服务外包决策的选择”这一问题，通过实证数据分析发现：任务复杂性、市场成熟性、政治因素、政府间的竞争、领导支持对公共服务外包决策有显著影响；财政资源与外包决策的关系不显著。[22](P46-53)在委托代理的框架下，他们进一步讨论了政府间关系、领导支持对于政府服务外包决策的影响，但对于“领导支持”这一影响因素的讨论略微宽泛。此外，定量研究固有缺陷就是无法解释过程机制的问题，这些影响因素是如何发挥作用的尚未得到清楚地描述。规范化的组织行为的发生有其独特的组织支持和制度基础，地方政府公共服务供给模式选择的讨论既要关注到任务属性的影响，又不能忽视制度安排的作用。黄锦荣、叶林通过考察广州市环卫服务的“逆向合同承包”来分析地方政府的选择逻辑，他们认为，市场化虽然可以降低交易费用，但却降低了地方政府官员对上级政府重点关注又可以直接考察的政策项目的回应能力，使得地方政府官员在升迁晋升的“政治锦标赛”中处于不利地位，因此地方政府官员有很强的动机去避免这种现象的发生，从而选择用科层制取代市场化。[23](P100-120)虽然他们的研究考虑到了政府组织制度安排对治理模式选择的影响，但他们解释的重点在上级政府重点关注、绩效可以直接考察的项目上，那么，上级政府不关注、绩效不可测量的项目是如何执行的呢？这些问题现有文献并不能作出清楚的回答，而关注这类组织任务的完成更加有助于我们理解中国政府组织的运作逻辑及其组织内部的独特性。

根据以上论述，本文以Q市污水管道日常巡护这一常规任务为例，重点讨论地方政府选择公共服务市场化供给模式的主要影响因素，并试图细致具体地描述弱组织激励任务的执行过程。笔者认为，政府采用市场化（或者科层制）的方式来供给公共服务，在交易成本的解释框架下，中国政府上下级的权责关系有着更为基础性的作用，因此，本文主要从组织任务压力和上级政府的问责风险感知两个维度展开讨论。本文的实证数据主要来自2015年7月至8月近两个月的田野观察，在田野调查期间，笔者通过访谈、参与观察、文本资料等方式来搜集资料，使城市污水管网巡护这项弱组织激励任务的执行过程变得清晰和完整。之所以选择城市管网巡护这项任务，原因是在田野调查中我们发现，污水管网巡护任务同时有科层制和市场化两种形式，通过此项任务来讨论地方政府治理方式选择的影响因素，可以控制领导人偏好等其他因素，得出更为准确的结论。

三、城市管网巡护：科层制与市场化的融合

Q市为南方沿海城市，排水管理中心成立于2008年，属财政全额拨款、正科级单位,核定编制90人，隶属于Q市市政公用事业管理局。中心的主要职责是承担市区污水管网的维修、维护和管理工作，市区污水管网的改造、建设，参与污水管网工程竣工验收，受主管局委托、负责对A、B、C、D四个生活污水处理厂的监督。随着湖南、广州等地不断爆出“井盖吃人”①的消息，地下管道网络的巡护工作变得比较敏感。Q市管道网络巡护标准是按照市政公用事业管理局的要求制定的，巡护工作主要是围绕四个污水处理厂开展，A、B两个污水处理厂组团管网巡护任务由排水管理中心的巡护大队承担，C、D两个污水处理厂组团管网巡护任务由巡护公司承担。

（一）巡护大队所执行的管网巡护

巡护大队是管网建设管理科（股级单位）的一个分支机构，巡护队长具有正式编制，其他巡护人员多为非编制合同工，巡护大队主要负责A、B两个污水处理厂的管网巡护，每天两次巡护，巡护时段为上午8:00-12:00和下午15:00-18:00，每次巡护由两人组成巡护小组，主要的交通工具为巡护人员自备的电动车，巡护人员从家里到巡护起点的路程超过10公里，每月给予200元的交通补贴；5~10公里，每月给予100元的交通补贴。

巡护内容主要包括以下方面：（1）井盖丢失、未盖好、破损（单独或多处合计≥100cm2）、边缘破损、遭人为钻孔破坏及跳动有声响；（2）污水外溢（含污水溢流路面、污水管所在道路积存水）及井内冒烟雾；（3）井盖与座间隙>2cm、高差>2cm、检查井盖突出及塌陷>2cm；（4）检查井盖周边路面破损（检查井盖周边路面出现≥2cm裂缝，塌陷、路面出现掏空≥2cm裂逢）、井框破损（≥2cm裂逢）；（5）施工单位对现状污水设施破坏或疑构成安全隐患；（6）检查井盖被违占违埋、检查井盖高程未符合要求（一般高于混凝土路面20cm）；（7）施工单位未经排水许可私接（私自建管或临时接管排水）；（8）检查井盖标识错误：使用属性错误（错标为雨水井盖、自来水井盖）。②

排水管理中心为有效管理巡护大队的巡护人员，在2014年成立了考评科（股级单位）。考评科每周以小组为单位对A、B组团各抽取2条道路共计4条道路进行考评，并对巡护小组进行评分，各小组所得分数的平均分即巡护小组月考评得分。月考评优秀的给予200元奖励、月考评良好的不给予奖励、月考评良好以下的给予100元罚款；巡护人员连续3个月考评罚款为零的给予200元奖励；值班人员连续6个月考评罚款为零的给予200元奖励；年度内出现被市局考评中心通报、数字城管办立案、新闻媒体曝光、被上级领导发现、发生安全事故等累计次数超过4次（含4次）或累计出现3次月考评得分良好以下，给予通报批评，并取消当年度评先评优资格。③

（二）巡护公司所执行的管网巡护

巡护公司负责C、D两个污水处理厂组团管网巡护，共计38条（段）污水管道。巡护合同规定的巡护期限为每年1月1日至12月31日，巡护合同每年签订1次，按照合同要求，巡护公司每天进行不少于1次的管网巡护。排水管理中心按月对巡护公司提供的污水设施巡查及应急维护服务支付实际巡查费用，实际巡查费用=基本巡查费用-考评罚款（基本巡查费用根据《F省城镇排水设施养护维修年度经费定额》，并结合巡护公司的实际巡查考评情况进行计算）。巡护公司管网巡护的基本要求是：（1）检查井盖不应被道路护栏、路沿石、绿化带填土、铺路材料、构筑物及建筑垃圾等违章埋没及违占；（2）井盖严禁缺失；（3）井盖不得出现单独或多处合计≥100cm2破损面积；（4）井座不得出现≥3处断裂或≥1/2井框周长的破损；（5）井盖、井座间距应＜2cm，井盖与井座高差应＜3cm，井盖与路面高差应＜3cm；（6）在车辆经过时,井盖不应出现异常跳动和声响；（7）检查井盖周边路面不得出现≥3cm塌陷及≥2cm裂逢等异常现象；（8）井盖标识必须与污水管道属性一致；（9）检查井高于绿化带地面≥20cm。④

排水管理中心考评科同时也负责对巡护公司雇佣的巡护人员进行考评与管理，考评科每周以小组为单位对C、D组团各抽取2条道路共计4条道路进行考评，考评的主要内容围绕日常巡查内容及维护标准的相关规定，并按照《城镇污水设施巡护罚款标准》所规定的内容进行罚款，罚款从每月基本巡查费用扣除，以此来保证巡护公司按时完成巡护任务。但是，在实际执行过程中，考评科对巡护公司巡察和考评并非工作重点，只是象征性的考核巡察。

（三）巡护大队与巡护公司的巡护任务比较

从巡护标准的规定来看，排水管理中心巡护大队的巡护标准与巡护公司的巡护标准基本一致，这说明了巡护标准并不是影响地方政府选择科层制或市场化来供给公共服务的原因。企业通常被认为在公共服务的具体领域具有更强的专业性，从而拥有更高的效率，但城市管网巡护并不存在这种情况，无论是巡护大队还是巡护公司，管网巡护任务所需要的技术、设备、任务完成的具体程序都是一致的，在一定程度上看，巡护大队和巡护公司完成任务效率也是相同的，因此，公共服务市场化的诸多技术优势并非排水管理中心采用市场化的原因。

巡护大队和巡护公司的巡护任务的不同之处主要有两点：一是具体的巡护区域不同。巡护大队的巡护区域主要是A、B两个组团区域的污水管道，这两个组团的管道位于Q市老城区，人口密度大，人流量、车流量较大，基础设施较差，比较容易出现井盖破损、断裂的情况。巡护公司的巡护区域主要是C、D两个污水处理厂组团管道，这两个区域的污水管道位于Q市科教新区，人口密度较小，车流量、人流量较小，基础设施较好，井盖、管道破损、断裂的概率比较低。二是考评科的监管程度不同，考评科主要的监管任务是监管巡护大队的管道网络巡护，在田野调查中我们发现，巡护大队每月都会有若干名巡护人员得到奖励或者受到处罚，总的来看，奖励的比重要大于处罚的比重，这说明考评科的巡护考评主要是以经济激励为主，经济问责只是一种辅助手段。而对于巡护大队的巡护考评，则只是象征性的，具体的罚款数额更是微乎其微，原因主要有两点，一是考评科日常的工作人员只有三名，无法完成同时对四个组团的巡护监管；二是如果对巡护公司的罚款较多，势必损害巡护公司的经济效益，巡护公司就会“要挟”排水管理中心。我们认为这两点是影响地方政府选择不同的公共服务供给方式的关键性因素。

四、半科层制半市场化：问责风险与任务压力的策略选择

本文所讨论的组织任务是地方政府面临的诸多任务中的一项弱组织激励任务。对于地方政府而言，日常所面临的组织任务可以分为两类：一类是强组织激励任务，一类是弱组织激励任务。这一分类的标准是遵循“多任务委托-代理”理论的逻辑，在该理论看来，组织任务间是否存在竞争主要取决于该项任务与经济增长是否相关、任务本身是否具有有效政绩信号，[24](P24-52)[25](P972-991)[26](P598-614)据此，我们把与经济增长相关或具有有效政绩信号的任务定义为强组织激励任务，把与经济增长无关且不具有有效政绩信号的任务定义为弱组织激励任务。对于“城市污水管网巡护”这一任务而言，它既与经济增长无关，又不具有有效政绩信号，因此，是一项弱组织激励任务。由于该任务的组织绩效不可测量，完成好这项任务并不会得到上级政府的奖励，但是，一旦出现意外事故，地方政府难辞其咎，很容易受到上级政府的问责。在管道网络巡护的过程中，为什么地方政府要同时采取两种不同的公共服务供给模式？其中一个关键的环节就C、D组团管网巡护采取市场化的方式，与A、B组团相比，C、D组团最大的特点就是位于科教新区，人口密度较小，车流量较小。这个关键环节使我们意识到Q市政府采用市场化的模式来提供公共服务绝不是简单的双边合同关系，公共服务市场化的背后是上下级政府间的权责关系，这种权责关系起着更为基础性的作用。

（一）非编制合同工：编制安排与任务压力的意外后果

Q市排水管理中心编制人数为90人，目前尚未满编，非编制雇佣人员30人左右，四个污水处理厂组团管道大约70条（段），按照每天巡护两次的标准，巡护工作需要大量的巡护人员。城市污水管网巡护只是管网建设管理科的一项日常任务，而管网建设管理科还承担着管道建设、维修等任务，无论是对排水管理中心而言，还是对管网建设管理科而言，污水管网巡护都是一项弱组织激励任务，无法影响到组织的注意力分配，更无法参与到组织注意力的争夺。

面对编制人员有限与组织任务繁重的矛盾，排水管理中心雇佣了大量的非编制合同工来应对这种矛盾，整个巡护大队，只有巡护队长和一名副队长是编制人员，其余的巡护人员均是非编制合同工。雇佣非编制合同工来进行城市管网巡护，是以科层制的模式来提供公共服务，排水管理中心采用这种方式也是一种无奈之举。一方面，管网巡护的工作任务并非上级政府考核指标所包含的治理任务，地方政府并不会重视这种任务的完成；另一方面，管网巡护工作一旦出现问题，很容易受到社会舆论的关注，地方政府必然面临着被上级政府问责的风险。虽然完成好这项治理任务不会被上级政府奖励，但不被上级政府问责才是地方政府追求的首要目的，因此，管网巡护任务所带来的意外后果则具有了问责激励，采用非编制合同工来完成管网巡护的任务是下级政府面对人员编制有限与组织任务繁重矛盾的一种应对策略。

政府组织实施的任何一项策略都有一定的组织制度逻辑，重复再现的组织行为一定是构建在相应的、稳定的组织制度和激励机制上的，[27](P132-143)排水管理中心之所以能够招募一定数量的合同工，Q市的财政管理制度为此提供了组织支持。

我们单位是90个人，现在只有86个，空缺4个，按公务员局的规定，可以招4个合同工，每人每年18000元的费用由公务员局予以补助，但这钱肯定是不够的，我们还有一部分钱是养护经费，比如电费、水费、设备保养，管道安装井盖，管道疏通之类的。我现在招了30个合同工，但我只有4个人的钱，不够的话我们就把他们的工资放在管道网络养护经费里面，这个我们是可以自己变通的，只要总数不超过财政预算总数就好。⑤

在这种财政制度安排下，排水管理中心得以招募一定数量的合同工，这些合同工被分配到了各个科室，巡护大队大约有10多名非编制合同工，巡护大队负责A、B组团的管网巡护，C、D组团的巡护任务则承包给了第三方。这种不规范的财政预算为地方政府雇佣合同工提供了财政制度支持。

（二）市场化：问责风险与任务压力的无奈之举

在市场化改革大潮的推动下，排水管理中心将C、D组团的管道网络巡护承包给了第三方巡护公司。采用市场化的主要原因是排水管理中心自己无法采用科层制的模式来完成此项任务。除此之外，时任F省主管副省长大力推动服务市场化也是排水管理中心采取市场化的另一原因，在这个层面上来看，地方政府选择公共服务市场化的模式也是一种对上级政府偏好的回应。[28](P100-120)在Q市的实践中，市场化并没有起到节约成本的效果，反而在一定层面上加大了地方政府的经济成本。在基层政府工作人员看来，市场化改革的优劣尚无定论。

市场化下代理人的投机行为已经受到众多学者的讨论，但在实际的操作层面仍无法避免代理人的投机行为。虽然排水管理中心成立了考评科来定期检查巡护公司的巡护效果，但所起到的作用微乎其微，考评科监管的重点并不是监管巡护公司，而是监管巡护大队。尽管市场化模式中存在着代理人投机的行为，面对繁重的组织任务，排水管理中心仍采取了将C、D这两个组团的巡护任务外包给市场。但是，人口密度较大、车流量较多的A、B两个污水处理厂组团的管道并没有承包出去，这两个片区是人口聚集区，井盖道路很容易破损，如果破损了巡护没有发现，出现了意外或者被曝光，就会被上级领导批评，甚至是被上级政府问责，因此，A、B两个污水处理厂组团的管道仍是由巡护大队巡护。

在Q市市政管理体系中，管网巡护的结果受到诸多监管，比如市局考评中心通报、数字城管办立案、新闻媒体曝光、被上级领导发现、发生安全事故，一旦出现这些情况，排水管理中心的领导就会被市局领导问责，问责风险层层传递到一线的巡护人员，并在传递的过程中层层加重，这种问责风险促使着一线巡护人员小心翼翼地巡护污水管道。

那两个地方（C、D组团）人口较少，一方面，井盖破损的概率比较低，车子很少，肯定就不易坏，另一方面，市局考评中心的人或数字城管的人也很少去那边检查，检查都在这两个地方（A、B组团），要是出现了事故，我们没有巡护到要被批评，他们没有检查到也是要受批评的，所以，各方的焦点都在这两个片区上。我们的井盖上都有举报电话，要是出现破损、漏水的情况都是会有群众举报给我们，我们去更换，通过举报的电话举报的差不多都在这两个片区（A、B组团），那两个片区（C、D组团）很少。⑥

在四个组团的管道网络巡护中，很明显地可以观察到A、B组团管道项目蕴含着较高的问责风险，C、D组团管道则问责风险较低。问责风险的不同是导致地方政府采取不同形式完成组织任务的主要原因之一。在地方政府组织运作的过程中，上下级政府间的权力与责任关系对地方政府的组织行为有很大影响。在整个管网巡护任务完成的过程中，任务压力和问责风险感知塑造了地方政府这种“半科层制半市场化”的独特模式，市场化模式的选择和考评机构监管这两项核心环节均是围绕上级政府的重点检查区域展开，问责风险是“半科层制半市场化”任务模式的背后逻辑机制，而问责风险又是代理人行为和上级政府检查区别性组合的结果。

（三）问责风险、任务压力和公共服务供给模式选择

地方政府公共服务的供给模式的选择也遵循了中国政府的治理逻辑。中国政府治理逻辑是一种“上下分治”的治理体制，中央政府主要的任务是选拔、监督和奖惩官员，行使“治官权”；地方政府的主要任务是治理辖区内的民众，行使“治民权”只要地方政府不违背中央的大政方针，均可在辖区内因地制宜地治理民众，而一旦出现问题，中央往往会对地方官员进行问责。[29](P1-40)在管网巡护这项任务的完成过程中，地方政府感知到的问责风险是Q市排水管理中心选择“半科层制半市场化”模式的主要原因。在社会稳定一票否决的巨大压力下，问责风险成为地方政府行为的主要影响因素，为了避免被上级问责，地方政府必须谨慎地完成辖区内的工作任务。

Schedler[30]对于问责给出了如下定义：“一方有义务告知另一方关于自身的行动和决定，并为行动和决定提供正当性辩护，一旦出现不当行为就要受到相应的惩罚”。根据谢尔德的定义，地方政府所感知到的问责风险主要由地方政府不当行为、信息传播和惩罚力度三个因素塑造，具体表现为：一是地方政府在任务完成中存在不当行为；二是信息传播使得上级政府能够掌握地方政府不当行为的信息；三是上级政府对地方政府的不当行为实施惩罚。[31](P18-27)在具体的问责情境下，地方政府所感知到的问责风险主要来源于自身的不当行为和信息的传播。在污水管网巡护的过程中，地方政府自身的不当行为主要体现为代理人的投机行为，一旦代理人有“偷懒”的行为，地方政府的产生不当行为的概率就大大增加，此时代理人的投机行为既包括市场化中巡护公司一线巡护人员的投机行为，也包括了巡护大队一线巡护人员的投机行为。信息传播主要体现为上级政府的检查力度，上级政府检查主要的表现方式有市局考评中心通报、数字城管办立案、新闻媒体曝光、被领导发现、发生安全事故等。本文认为代理人投机行为和上级政府检查力度的区别性组合是地方政府问责风险感知的主要来源（如表1）。

表1问责风险源的区别性组合

在“委托-代理”理论[32](P35-52)[33](P57-74)看来，当代理人具有较低程度的投机行为时，代理人会按照委托人的要求行事，代理人的行为更加符合委托人的利益，此时无论上级政府的检查力度高低，都不会给地方政府带来问责风险；当代理人具有较高程度的投机行为时，说明代理人很容易出现“偷懒”行为，这意味着地方政府发生不当行为的概率增加，此时，只有当上级政府具有较高的检查力度时才可能来问责风险，检查力度较低的时候不会带来问责风险，检查力度高意味着上级政府更有可能获得地方政府不当行为的信息。在管网巡护的过程中，A、B组团的管网位于中心城区，人口密度和车流量均较大，市局考评中心通报、数字城管办立案、新闻媒体曝光、被领导发现、安全事故发生等概率均比较大，上级政府对这两个组团管道的检查力度较高，这意味上级政府获取地方政府不当行为的信息概率很高，市场化巡护公司中的一线的巡护人员存在着较高程度的投机行为，在这种情境中，下级政府面临较高的上级政府问责的风险。C、D组团的管网位于新城区，远离中心城区，人口密度较小，车流量较小，市局考评中心通报、数字城管办立案、新闻媒体曝光、被领导发现、安全事故发生等概率均比较小，上级政府对这两个组团管道的检查力度较低，这意味上级政府掌握地方政府不当行为的信息概率较低，一线的巡护公司的巡护人员即使存在着较高程度的投机行为，下级政府面对的问责风险也较低。无论是巡护大队还是巡护公司，一线巡护人员均有不同程度的投机行为，但巡护大队的非编制合同工的投机程度较低。一方面，非编制合同工受到组织内部规章制度的约束，排水管理中心制定的相关政策规定，非编制合同工也需要认真遵守；另一方面，非编制合同工在巡护过程中受到的监管更加严格，既包括正式编制人员（巡护队领导）的监管，又包括其他组织部门（考评科）的监管，而且考评科的监管力度很大。巡护公司的巡护人员只受到巡护合同的约束，虽然合同中规定了地方政府对巡护公司的相关监管处罚措施，但这些措施在实际运作中并未得到有效执行，地方政府并无精力去严格监管巡护公司，一旦需要通过考评科来严格监管巡护公司，地方政府治理成本必然大大增加，在没有严格监管的情况下，巡护合同规定的相关要求落实情况大打折扣。

此外，上级政府的问责风险不仅影响了地方政府治理模式的选择，问责风险的扩张效应还影响到巡护公司的承包选择。由于A、B组团的管道包含着较高的上级政府问责风险，巡护公司在选择承包巡护任务的过程中，更愿意承包C、D组团的管网，这两个组团的管网位于新城区，远离中心城区，人口密度较小，车流量较小，被上级政府问责的概率较小，在同等价格的条件下，巡护公司并不愿意承担A、B组团的管网巡护任务。在提高承包价格基础上，巡护公司才愿意承包A、B这两个组团，但提高承包价格又给Q市排水管理中心带来了财政资金压力，如果全部承包给巡护公司，排水管理中心还需要增加考评科的监管人员数量以便能够对巡护公司的巡护人员进行有效监管。这样一来，排水管理中心的污水管网巡护的成本支出会增加很多。因此，无论是从技术治理的角度还是从制度安排所形成的激励结构的角度，排水管理中心和巡护公司都不愿意将A、B组团的管道网络巡护任务采用市场化的方式。问责风险对于下级政府治理行为的影响来源于压力型体制下的制度安排，[34]而对巡护公司的行为产生影响则是这种问责风险的扩张效应。

地方政府究竟在什么条件下选择科层制（或市场化）的模式来提供公共服务？本文认为组织任务压力和上级政府问责风险共同塑造了地方政府的选择行为。在实践过程中，上级政府的问责风险和组织任务压力是影响地方政府选择的两个关键变量。A、B组团的管网巡护任务具有较高的组织任务压力和较高的问责风险的特征，地方政府选择了科层制的方式；C、D组团的管网巡护任务具有较高的组织任务压力和较低的问责风险的特征，地方政府选择了市场化的方式。总的来看，面临较高组织任务压力的时候，地方政府采取科层制的方式不能有效完成治理任务；面临较高问责风险的时候，采用市场化的模式会提高被上级政府问责的风险。同时面对较高的问责风险和较高的组织任务压力的时候，地方政府所采取的策略是“半科层制半市场化”的方式，而组织任务可以被划分为问责风险较高和问责风险较低的两部分是地方政府可以成功采用“半科层制半市场化”方式的关键。

在Q市污水管网巡护这项公共服务的供给中，地方政府面对高问责风险和高组织任务压力时采取的是“半科层制半市场化”的策略。在中国政府官僚体制中，上级政府对地方政府的行为有显著影响，而问责风险则是背后的影响机制。在现有研究中，众多学者都将公共服务市场化的过程看成一个双边治理结构，焦点集中于委托人如何约束代理人行为。本文认为地方政府所感知到的问责风险是影响地方政府选择市场化的主要原因，中国向上负责的压力型体制则是其中的制度因素，[35]在压力型体制下，上级将各项指标以数量化任务的形式层层分解，下派给下级组织和个人，责令其在规定时间内完成，然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。压力型体制实际上建构了上级政府对基层政府的控制机制，借助于奖惩机制，压力型体制促使地方政府在做出具体的行为选择时要将上级政府的态度作为主要的参考因素。更为关键的是，在压力型体制下，地方政府虽不一定要积极争取上级政府的奖励，但地方政府一定要竭力避免上级政府的问责。在压力型体制下，公共服务的市场化实际上是一个包含上级政府检查力度在内的三方治理结构，但上级政府并不直接出现在市场化的合同中，而是通过检查的方式来影响地方政府的行为。在三方治理结构中，地方政府与承包商之间通过政府购买合同形成互动，地方政府与上级政府通过压力型体制下的上下级政府间的权责关系形成互动，上级政府与承包商之间并没有直接的互动行为，但是上级政府可以通过检查、问责的形式来干预下级政府与承包商的合作。上级政府虽然不能直接问责承包商，但上级政府可以通过问责下级政府进而直接影响下级政府与承包商之间的合同关系，在签订政府购买合同的过程中，地方政府会将上级政府的检查问责作为一个关键的潜在影响因素考虑。在地方政府完成弱组织激励任务的过程中，上级政府对地方政府究竟采取何种方式完成毫不关心，甚至表现出冷漠的态度，上级政府关注的是任务结果，压力型体制下的各级政府受到上级政府的问责风险的约束层层递减，地方政府较容易被问责，问责风险感知对地方政府行为选择的结果影响也更显著。

五、结论与讨论

从技术治理层面讨论地方政府采取何种形式完成组织任务容易忽视中国政府层级间的权责关系对地方政府选择行为的影响。交易成本理论的基本观点认为科层制和市场化的转化是因为两者交易成本的差异，交易成本理论的解释以效率为逻辑起点，虽然新公共管理运动一直强调市场化改革，但效率从来都不是衡量地方政府表现的首要指标。[36](P100-115)本文主要关注的问题是究竟是哪些因素影响了地方政府公共服务供给模式的选择？通过考察城市污水管网巡护过程发现，组织任务压力和问责风险感知是地方政府选择“半科层制半市场化”的主要影响因素，并塑造了相应的执行过程，相比于组织任务压力的影响，上级政府的问责风险有着更为基础性的作用。这从实际上反映出，公共服务科层制与市场化模式的选择不仅是治理手段的应用，也是地方政府应对上级政府问责风险所作出的策略选择，压力型体制中的上下级政府间的权责关系是其中的制度逻辑。

与此同时，本文还关注了弱组织激励任务在地方政府日常工作中的执行情况，我们发现，地方政府对于这类任务的执行具有很强的策略性，依据上级政府问责风险的不同而区别对待。特别需要指出的是，虽然A、B组团所蕴含的问责风险较高，但它仍然不是一项强组织激励任务，因为上级政府并不关心下级政府是如何执行这项任务，甚至不关心这项任务的执行结果，这项任务本身丝毫无法给地方政府带来奖励，而问责的后果则是地方政府竭力避免的。在这类组织行为的执行过程中，地方政府依据问责风险和组织任务压力的区别性组合来选择不同的模式，这体现了地方政府采取策略性应对的特点。除此之外，本文在一定程度上也扩张解释了“为什么地方政府宁可雇佣大量的合同工，也不愿意将组织任务市场化”的现象，这种现象的广泛存在也是由于压力型体制中的上级政府问责风险的原因。

在实证材料分析层面，本文认为传统的公共服务市场化分析多为政府和承包商的双边互动，但实际上，压力型体制中的上级政府也通过检查、问责的方式参与下级政府的治理行为，公共服务市场化实质是一个三方治理结构而非简单的双边互动结构。与现有研究不同，本文并没有集中讨论市场化中委托人应该如何约束代理人的投机行为，而是着眼于讨论地方政府采用市场化提供公共服务的选择的影响因素，这有助于我们更好地理解地方政府的微观运作过程，揭开地方政府日常运作的面纱，有利于促进知识增长。本文也没有围绕交易成本进行更为深入的任务属性讨论，因为忽略了压力型体制对地方政府选择行为的影响所得出的结论难免有失真部分。

最后需要指出的是，本案例仅仅关注的是管道网络巡护这一类弱组织激励任务的完成情况。个案研究并不追求普遍性与全面性，追求的是“片面的深刻”，通过对地方政府完成管网巡护任务的个案分析，从一个侧面描绘出地方政府完成弱组织激励任务的具体过程，并尝试找出地方政府选择不同公共服务供给模式的主要影响因素，以丰富现有研究。本文并没有提出一个统一的理论框架去解释地方政府的选择行为，当然，通过问责风险和组织任务压力的区别组合来刻画政府选择，还会有其他类型，表2给出了地方政府选择的理想类型。

表2地方政府选择的理想类型

当问责风险较低的时候，地方政府可以选择市场化也可以选择科层制，但在组织任务压力较高的情况下，地方政府采用市场化的方式是理智的选择；在组织任务压力较低时，地方政府可以在两种方式之间选择；当问责风险较高的时候，而组织任务压力较低时，地方政府采用科层制的方式是理想选择。总体来看，在问责风险较高的情况下，地方政府不愿意采用市场化的方式，因为市场化过程中代理人的投机行为会提高问责风险，在关于“委托-代理”研究中，大量的研究者证明通过有效的合同设计可以有效约束代理人的投机行为，但这种合同设计会给地方政府带来高昂的行政成本，地方政府因此不愿意采用市场化的方式。此外，当政府同时面临较高的问责风险和较高的组织任务压力时，地方政府往往会采取策略性应对，本案例所展示的政府策略性选择是“半科层制半市场化”，而策略性选择的其他表现方式还需要继续实证观察。

（致谢：感谢华侨大学赖诗攀、王惠娜、周碧华三位老师的批评建议。）

注释：

①媒体评女孩落井事件：夺命下水井拷问城市良心，新华网，http://news.xinhuanet.com/politics/2013-03/25/ c_124497093.htm，2015年11月7日访问。

②资料来源：Q市排水管理中心，《城镇污水设施巡护管理办法》。

③资料来源：Q市排水管理中心，《城镇污水设施巡护罚款标准》。

④资料来源：Q市排水管理中心，《2015年度城镇污水设施巡查及应急维护合同》。

⑤资料来源：访谈笔记20150821HJS001。

⑥资料来源：访谈笔记20150821HJS002。

［1］周黎安.行政发包制［J］.社会，2014，（6）：1-38.

［2］［29］曹正汉.中国上下分治的治理体制及其稳定机制［J］.社会学研究，2011，（1）：1-40.

［3］赖诗攀.中国科层组织如何完成任务：一个研究述评［J］.甘肃行政学院学报，2015，（2）：15-30.

［4］周雪光，练宏.政府内部上下级部门间谈判的一个分析模型——以环境政策实施为例［J］.中国社会科学，2011，（5）：80-96.

［5］周雪光，练宏.中国政府的治理模式：一个“控制权”理论［J］.社会学研究，2012，（5）：69-93.

［6］詹国彬.公共服务市场化的理论逻辑与风险控制［J］.经济社会体制比较，2011，（5）：149-155.

［7］周雪光.组织社会学十讲［M］.北京：社会科学文献出版社，2003.

［8］Grace，C．，Fletcher，K．，Martin，S．＆Bottrill，I.M-aking and Managing Markets：Contestability，Competition and Improvement in Local Government．Centre for Local＆Regional Government Research．Cardiff：Cardiff University，2007.

［9］王树文.我国公共服务市场化改革与政府管制创新［M］.北京：人民出版社，2013.

［10］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］.人民日报，2013-11-16.

［11］Miranda R.Andersen K.Alternative Service Delivery in Local Government，1982-1992.International City-Cunty Management Association.Municipal Yearbook.Washington，DC.1994：26-35.

［12］杨安华.西方国家公共服务市场化研究的进展与趋势［J］.甘肃行政学院学报，2009，（6）：55-61.

［13］Hart Oliver.Andrei Shleifer and Robert Vishny. The Proper Scope of Government：Theory and an Application to Prisons，Quarterly Journal of Economies，1997，112 （4）：1127-1161.

［14］Ostrom E，Ostrom V.Public Goods and Public Choices .Savas E.S.Alternatives for Delivering PublicServices.Boulder，CO：Westview Press，1997：7-50.

［15］Mcginnis.M.Polycentricity and Local Public E－conomies，Michigan：Press University of Michigan，2000.

［16］Grand，JL.The Other Invisible Hand：Delivering Public Services through Choice and Competition，Princeton：Princeton University Press，2007.

［17］Lorrain D.Stoker G.The Privatization of Urban Services in Europe.London：Pinter，1997：204-212.

［18］Oliver E.Williamson.Transaction -Cost Economics：The Governance of Contractual Relations.Journal of Law and Economics，Vol.22，No.2，1979：233-261.

［19］威廉姆森.资本主义经济制度［M］.段毅才，王伟译.北京：商务印书馆，2009.

［20］［23］［28］黄锦荣，叶林.公共服务“逆向合同承包”的制度选择逻辑——以广州市环卫服务改革为例［J］.公共行政评论，2011，（5）：100-120.

［21］徐姝.政府公共服务外包中的风险管理研究［J］.中国行政管理，2011，（6）：54-57.

［22］刘波，崔鹏鹏，赵云云.公共服务外包决策的影响因素研究［J］.公共管理学报，2011，（2）：46-53.

［24］Holmstrom B，Milgrom P.Multitask Principal-agent Analyses：Incentive Contracts，Asset Ownership，and Job Design.JL Econ & Org.;7（Special Issue：［Papers from the Conference on the New Science of Organization，January 1991］)，1991：24-52.

［25］Holmstrom B，Milgrom P.The Firm as an Incentive System.The American Economic Review.1994，84（4）：972-991.

［26］Baker G.Incentive Contracts and Performance Measurement.Journal of Political Economy.1992，100（3）：598-614.

［27］周雪光.“逆向软预算约束”一个政府行为的组织分析［J］.中国社会科学，2005，（2）：132-143.

［30］Schedler A.Conceptualizing Accountability［M］//Schedlera，et al.（Eds）.The Self－restraining State：Power and Accountability in New Democracies.Boulder：Lynne RiennerPublishers：17，1999.

［31］赖诗攀.问责、惯性与公开：基于97个公共危机事件的地方政府行为研究［J］.公共管理学报，2013，（2）：18-27.

［32］Edin，M.State capacity and local agent control in China：CCP cadre management from a township perspective.The China Quarterly（173），2003：35-52.

［33］Kathleen M.Eisenhardt.1Agency Theory：An Assessment and Review.The Academy of Management Review，Vol.14，No.1（Jan.，1989），1989：57-74.

［34］［35］荣敬本，崔之元等.从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革［M］.北京：中央编译局出版社，1998.

［36］周飞舟.分税制十年：制度及其影响［J］.中国社会科学，2006，（6）：100-115.

（编辑：康宁）

D035

A

1009-4997（2016）02-0035-10

2016－03－22

何彬（1992-），男，河北唐山人，华侨大学政治与公共管理学院硕士研究生，研究方向：行政管理；潘新美（1966-），女，华侨大学政治与公共管理学院副教授，研究方向：行政管理、宪法与行政法。

本文为国家社科基金青年项目“公共危机管理中地方政府行为取向的动力机制研究”、“政府购买公共服务的公共性流失问题及对策研究”的阶段成果；华侨大学研究生科研创新能力培育计划资助项目。