监察留置措施的立法隙缺及其消解机制

马柳颖，黄小龙

(1. 南华大学经济与法学学院，湖南 衡阳 421001) (2. 湘潭大学法学院，湖南 湘潭 411105)

***总书记在党的十九大报告中指出，腐败是我们党面临的最大威胁，为夺取反腐败斗争的压倒性胜利，应推进国家反腐败立法，深化监察体制改革，“制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规’措施”[1]。为确保党的主张得以上升为国家意志，全国人民代表大会于2018年3月20日审议通过了《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)，赋予监察机关监督、调查、处置3项职能和谈话、询问、查封、扣押、留置等10余项调查措施。而《监察法》实施1年来，监察留置立法设计在实践运行中暴露出了理论与实践的双重困境。本文之写作目的即在于探索化解留置措施这一困局，推进留置措施的法治化和合理性塑造。

一、 “两规”的法治进阶：监察留置

“监察留置取代两规措施”，这一目标对我国监察体制改革作出了整体部署要求，同时该目标“从根本上解决了实际需要但又饱受诟病的反腐败调查措施法治化、规范化问题”[2]。

(一) “两规”的法治困境

1.“两规”措施有违法律保留原则之嫌疑

“两规”措施的实践运用最早可追溯至20世纪80年代初，[3]而其规范来源则是1994年《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》(以下简称《工作条例》)，该《工作条例》第28条第3项规定，纪检机关调查案件，可以“要求有关人员在规定时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”。这也就是人们俗称的“两规”或“双规”措施。[注]本文所称的“两规”是狭义上的，仅指纪检机关的两规措施。因为“两规”措施起初是行政监察机关的调查职权，1990年《行政监察条例》第21条第5项规定，监察机关在检查、调查中有权“责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题作出解释和说明”；而1997年《行政监察法》第20条第3项规定，监察机关有权“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明”，也就是俗称的“两指”，以与纪检“两规”区分。但实践中由于纪委与行政监察长期合署办公，并且纪委在反腐败实践中作为中坚力量存在，以及相应规范的不完善，导致“两规”“两指”在实践中被混淆，人们在广泛意义上也将“两指”称为“双规”或“两规”。长期以来，”两规“措施一直被视作纪检机关调查案件的“杀手锏”，在调查案件中发挥了其他调查手段所不可替代的功效。

然而，“两规”措施事实上作为一种变相的羁押措施而备受异议，[注]因为“两规”措施适用期限一般为3个月，特殊情形下可以再次延长3个月，其实际上是一种剥夺被调查对象人身自由的羁押性措施。因为根据法律保留原则，对于“限制公民人身自由的强制措施或处罚”必须由立法规定，并且此项权力为法律所绝对保留，不得授权立法。[注]具体法律条文见《中华人民共和国立法法》第8条、第9条。《工作条例》作为党内法规，在其中规定限制人身自由条款，显然与《立法法》第9条法律绝对保留事项精神有所抵牾。这就造成了“两规”这一普遍存在的党纪审查手段的合法性质疑。[4]

2.“两规”措施程序正当性缺失

“两规”受诟病的另一重要原因则是其适用的非程序性或者说是正当程序缺失。正如法谚所云，“程序是法治与恣意人治的分水岭”，而正当程序则是现代法治的重要基石。自避免偏私和听取意见两项古老的自然正义原则确立以降，先后如亚里士多德法治两要素、戴雪三项法治内涵、罗尔斯四项法治准则以及富勒八项法治原则等学说理论都对正当程序提出了各自不同的标准。而程序透明、程序对等、程序中立等价值属于当代程序正当的基本价值是毋庸置疑的。[5]

“两规”措施由纪检机关内部决定并执行，措施适用凸显程序的封闭性、程序主体的不对等性，致使其正当性遭受质疑。虽然纪检机关也一直在对其进行程序化构造，[注]如1998年中央纪委、监察部《关于纪检监察机关依法采用“两指”“两规”措施若干问题的通知》，其中就“两规”措施在适用中显现的一些弊端作了3项重要规定，即禁止对被调查对象实施变相羁押、变相体罚、侮辱人格等行为；2001年中共中央纪委监察部《关于正确使用“两规”“两指”措施的通知》中，就“两规”措施在适用过程中暴露的严重违法乱纪情况，再次提出和重申七项要求，其中就“两规”适用权限、审批程序、期限及追责作了严格规定；2005年中央纪委《关于完善查办案件协调机制进一步改进和规范“两规”措施的意见》中，进一步对“两规”适用条件、适用权限、审批程序等问题予以细化；2012年中央纪委《关于使用“两规”措施的规定》中，对“两规”措施在适用对象、条件、程序、期限及被调查对象权利保障等问题再次作了规定。从上述系列规范文件的内容可以看出，这些规定都在一定程度上使“两规”措施得以可视化、可控化。然而，“‘两规’作为党内调查手段，避开了《刑诉法》的约束，加之‘规定时间’、‘规定地点’的模糊性和宽泛性，使其完全处于无人监督的境地”[6]。同时，“两规”措施因其先于司法程序而限制被调查对象人身自由，并且运行机制极为隐秘，缺乏应有的监督、制约，致使其充满争议。[7]

(二) 留置取代“两规”的法治意义

留置取代“两规”是国家推进治理手段现代化的基本政治目标，是实现“法治反腐的转型”[8]，彰显了法治思维。

1.破解“两规”的法无授权困境

《监察法》依法赋予了监察机关谈话、讯问、留置等10余项调查措施。而纪检、监察机关合署办公，对外虽是两个机关名称，但事实上实行一套工作机制，同时履行纪检、监察职能，[注]参见《中华人民共和国监察法》释义：第一章总则第二条[EB/OL].http://www.ccdi.gov.cn/djfg/fgsy/201803/t20180327_167314.html.纪检、监察机关主体混同。根据《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》(以下简称《纪检规则》)第40条第1款的规定，审查调查组依照党章党规和《监察法》规定，经审批有权采取谈话、讯问、询问、留置等措施。因此，《监察法》的制定和出台，为纪检机关查办案件适用留置措施提供了直接的法律依据，[注]《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第40条规定，审查调查组可以依照党章党规和监察法，经审批进行谈话、讯问、询问、留置、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押(暂扣、封存)、勘验检查、鉴定，提请有关机关采取技术调查、通缉、限制出境等措施。有效解决了长期困扰纪检机关“两规”措施法无授权的难题。[9]此外，用留置取代“两规”，不仅实现了党纪和国法的有效衔接，同时留置较之“两规”更加符合法治反腐的时代要求。虽然有学者对留置是否替代了“两规”措施表示质疑，[注]如刘艳红教授认为，《监察法》施行后，由于《工作条例》并没有被废除，“两规”的规范依据依然有效，故留置并不能完全替代“两规”。参见刘艳红.程序自然法作为规则自洽的必要条件——《监察法》留置权运作的法治化路径[J].华东政法大学学报,2018,(3):6-17.但根据《纪检规则》规定，其并没有再沿用1994年《工作条例》所规定的“两规”措施，这足以表明“两规”已不再是纪检审查调查所采用的调查措施，[10]“两规”已被留置所替代。

2.留置较“两规”更符合程序正义

《监察法》全文69个条文，而其中涉及留置措施的就有7个条文，足以表明立法机关对留置措施整体创设的关切。

首先，留置措施适用情形或条件较“两规”更加清楚、明确。《监察法》第22条明确规定，留置措施适用条件要求被调查对象涉嫌严重职务违法或职务犯罪，且已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，案件需要进一步调查；同时具有案情重大、复杂，被调查对象可能逃跑、自杀或者可能串供或者毁灭、伪造证据，以及可能有其他妨碍调查行为等情形之一。相较1994年《工作条例》第28条第3项来说，该规定更符合立法明确性、确定性要求。

其次，强化留置决策程序的民主性与审批程序的中立性。《监察法》第43条第1款规定，留置的适用由监察机关集体决策，并报上一级监察机关批准或备案。相比纪委适用“两规”措施由纪委常委会研究，向同级党委领导请示，报上一级副书记批准程序而言，避免了领导个人意志代替集体意志，增强了留置适用的决策民主性。同时，留置审批权限上移，由上一级监察机关行使(市级以上)，体现了留置的适度司法化要求，[11]使得留置审批与适用程序适度分离与制约，强化了留置审批程序的中立性。

再次，留置场所由第三方管理，增强了留置场所管理的公开性与透明度。虽然《监察法》未对监察留置场所设置、管理等作细致规定，但从留置场所设置的实践经验来看，留置场所主要有两种类型：一种是直接适用纪检机关之前设置的专门办案场所，但是由公安机关派驻留置监管支队负责安保，并全程录像；另一种则是适用看守所。[12]但无论哪一种类型，留置场所均由第三方控制、管理，相较纪检机关“两规”场所的自我控制、管理，增强了留置场所管理的公开性和透明度。

最后，被调查对象基本权利保障得以肯定。根据《监察法》规定，除特殊案件外，监察机关适用留置措施后，应及时告知被留置对象的家属或单位；另外，监察机关还必须保障被留置对象正常的饮食、休息和安全，以及必备的医疗服务等。这表明被留置人在留置期间的基本权利得到应有的保障。另据《监察法释义》，讯问被留置人员应当尽量安排在白天或者夜晚12点之前，并且讯问持续的时间也不得过长。[注]具体内容参见《中华人民共和国监察法》释义：第5章监察程序第44条[EB/OL].中央纪委国家监委网,http://www.ccdi.gov.cn/djfg/fgsy/201806/t20180611_173572.html.这一规定在一定程度上有助于防止监察机关疲劳讯问、突袭讯问等不当调查行为的发生，有利于被留置对象的权益保障。

二、 监察留置权属观点聚讼

用监察留置取代纪检“两规”措施，虽具有较大的法治进步意义，但监察留置作为一项剥夺限制被调查对象人身自由的强制性措施，从其诞生即受到外界诟病。在监察体制改革试点之初，学界对于监察留置权究竟归属于党纪措施、行政措施、刑事措施抑或是新型权力措施存有较大分歧，学者各执一词。2018年3月11日通过的《宪法修正案》中，增设了新的权力机构，即国家监察机关，改变了我国传统一府两院的权力框架，形成了一府一委两院的新型权力架构。监察权作为一种新型权力类型在宪法上予以承认，监察留置这一权力归类争议可谓画上了圆满句号。虽说留置措施统属于监察权范畴，但由于在《监察法》以及有关监察体制改革试点文件中都未对监察机关10余项调查措加以区分，因而导致留置措施究竟是调查手段还是程序保障措施界分不明确，学界对此有几种不同观点。

(一)调查手段说

这种观点认为，留置是《监察法》及监察体制改革相关文件所明确的一种调查手段，并且留置措施的适用并非保障调查程序的顺利进行，而是与询问、讯问等调查措施一样，是为查明被留置对象是否实施职务违法犯罪的事实。[注]相关文献参见刘玫.论监察委员会的调查措施[J].学习与探索,2018,(1):61-71;叶青.监察机关调查犯罪程序的流转与衔接[J].华东政法大学学报,2018,(3):18-27.而在不区分职务违法与职务犯罪的一元化调查机制下，监察机关调查活动与刑事侦查具有同等含义。[13]

(二)强制措施说

持此种观点的学者认为，监察体制改革用留置取代“两规”措施，实现了“两规”从党内措施向国家监察措施的转变，成为监察机关限制被调查对象人身自由的强制性措施，[14]而考虑到留置的权力渊源以及监察措施的法治化需要，监察留置应当定位为羁押替代性措施或诉讼保障手段。[15]也即是说，留置是监察机关为了确保调查活动的顺利开展，依法在一定期限内限制被调查对象人身自由的强制性措施。[注]相关文献参见任康廷,周天京.法治视野下留置措施研究[J].贵州省党校学报,2017,(6):75-81;梁三利.留置取代“两规”措施的法治化路径[J].天津行政学院学报,2018,(1):81-86;屈超立,慈海威.留置措施的法治化研究[J].理论探索,2018,(6):111-117;江国华.监察委员会留置措施论析[J].湖北社会科学,2018,(9):121-130.

(三)综合说

还有学者在上述两种观点分歧间选择了折中的方案，对两者进行了适度的综合，认为“留置是监察机关对涉嫌职务违法、职务犯罪的被调查对象，依法限制其人身自由，以保障调查工作顺利进行的一项措施”[16]。其适用将不可避免地在一定期限内限制、剥夺被调查对象的人身自由，具有刑事强制措施的属性。因此，那种单纯认为留置措施是调查手段或强制措施的观点都是不正确的，也是不能成立的。[17]

相对来说，综合说观点更具可接受性。因为留置本质上是对被调查对象的人身控制，客观上起到了程序保障的效果，但同时又具有特殊性，即留置适用过程往往伴随着讯问等调查取证活动。[18]因此，留置措施即是一种调查手段，同时也兼具强制措施之功能。

三、 监察留置的立法缺陷及其双重困境

(一)监察留置单一化立法缺陷

《监察法》赋予监察机关10余项调查措施，根据调查措施所针对的对象大致可以将其划分为三类：一类是专门针对人的，如谈话、讯问、询问、留置、限制出境等；另一类则是专门针对物的，如查询、冻结、查封、扣押、调取等；还有一类是混合性措施，既可对人适用，也可对物适用，如搜查，既可以对被调查对象人身搜查，也可以对其住所、车辆等搜查，鉴定亦是如此。而从监察机关针对被调查对象的人身性调查措施来看，可以进一步根据对被调查对象的人身自由限制程度将其划分为限制自由型调查措施和剥夺自由型调查措施，前者如谈话、询问、讯问、限制出境，后者如留置。当然，还可以根据调查措施人身强制持续的时间长度分为两类，一类是即时性调查措施，这类调查措施的显著特点就是对被调查对象人身自由的限制是即时的，持续时间不会太长，如谈话、询问、讯问。另一类则是持续性调查措施，这类调查措施相对来说就是较长期限地剥夺或限制被调查对象的人身自由，如留置、限制出境。事实上，限制出境仅对被调查对象的出境自由造成妨害，而对于其在境内活动则基本无妨，从这个意义上说，限制出境并不属于真正意义上的限制性调查措施。

因此，从上述调查措施类型划分可以看出，剥夺人身自由型调查措施或持续性调查措施种类较为单一，仅有留置措施一项，缺乏必要的替代性措施。

监察调查措施基本类型划分体系图

(二)监察留置单一化立法面临的双重困境

如前文所分析的，监察机关10余项调查措施中，限制人身自由的仅有留置措施一项，缺乏应有的替代措施。而《监察法》对于控制被调查对象人身自由的单一化立法设计，致使监察留置面临理论与实践双重困境。

1.单一化留置措施面临的理论困境

首先，留置措施的单一化立法悖离比例原则。比例原则要求权力主体追求权力目的实现和相对人权益保护之间必须处于适度的比例，[19]具体包含三项子原则，即妥适性原则、最小侵害原则和均衡性原则。

其中，最小侵害原则要求国家机关在多种能够达到相同效果的法定手段中，应选择对相对人权利或利益限制、损害最小的手段。若达成目的的手段是单一的，则无必要性原则的适用基础，因为根本就没有手段选择的余地。[20]其蕴含三项前提条件：一是手段可选择性，二是手段效果同一性，三是选择手段最小侵害性。[21]而手段可选择性即是指手段应多样，权力机关可以进行选择。而《监察法》中规定的限制人身自由的调查措施仅留置一项，导致监察机关查办案件手段不具有可选择的前提条件，也就谈不上选择对被调查对象权益损害最小的手段、措施，这明显不符合比例原则的基本法治蕴含。

其次，留置措施的单一化立法有违人权保障原则。监察留置不仅“吸收了‘两指’，吸纳了‘两规’措施承载的国家法律监察功能”[22]，由于留置措施立法设计的单一化、唯一性，其同时还替代了职务犯罪案件的逮捕、拘留、监视居住强制措施的程序保障功能，[23]甚至是取保候审。但留置措施的人身强制程度与逮捕措施无异，可见其虽取代拘留、监视居住等强制措施，但其对于被调查对象的人身限制更为严厉。而如刘艳红教授所言，不论是对于严重职务违法行为还是职务犯罪行为的查处，适用限制人身自由的强制措施以保障调查程序的顺利进行都是极为必要的。[24]由于留置措施缺少必要的程序保障替代措施，难免导致监察调查有案必留置的执法状况存在，而这将会对被调查对象基本权利造成严重的侵损，偏离了人权保障的法治要求。

此外，根据最新《纪检规则》的规定，纪检机关审查调查过程中也可以依法适用留置措施，并且《纪检规则》相较于2017年《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》(以下简称《试行规则》)而言，删去了审查调查期限限制之规定，[注]《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》第28条第2款规定：审查时间不得超过90日。在特殊情况下，经上一级纪检机关批准，可以延长一次，延长时间不得超过90日。《监察法》也未明确监察调查期限，这意味着纪检、监察机关审查调查非留置案件将不再受审查期限限制，若其变相适用留置措施，则将对被调查对象的权益造成侵害危险。

2.单一化留置措施面临的实践困境

留置措施的单一化立法设置不仅存在理论上的障碍，在监察执法实践中也面临两难的困境，即留置措施若适法而行则会滋生权力萎缩之弊端，反之则会造成权力恣意的危险。

首先，留置单一潜藏权力恣意之虞。《监察法》第22条规定了留置适用条件，[注]《监察法》第22条第1款规定：被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有下列情形之一的，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所：(一)涉及案情重大、复杂的；(二)可能逃跑、自杀的；(三)可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的；(四)可能有其他妨碍调查行为的。有学者归纳为贪腐渎职、涉嫌犯罪、逃避追责三个条件，并且三个条件呈并列关系而非选择关系，[25]这也就意味着留置措施适用情形具有较高的条件要求，并且《监察法》对其适用也有较严格的程序限制，不如“两规”、“两指”具有弹性。而实践中监察机关为了办案的需要，如被调查对象虽未达到留置适用条件但确实有限制其人身自由的必要，或者是被留置对象发生了不宜再留置，但又不宜完全放任其自由之情形等。单一化的留置措施势必会诱发监察机关两种可能的权力“脱法”后果：一是扩大留置适用范围，二是继续适用“两规”或类似调查措施。而无论是扩大留置适用范围抑或是继续适用“两规”等调查措施，都有权力僭越之虞。

其次，留置单一滋生权力萎缩之弊。监察体制改革的重要目标即是要整合反腐力量，实现效能反腐，而留置措施则是依法赋予监察机关的必要反腐手段。根据《监察法》的规定，留置措施的适用除了要求监察机关掌握部分违法犯罪事实、具备特定情形外，留置适用程序也是极为严格的，要求监察机关集体决策，同时报上一级监察机关批准或备案。而留置审批权限上移必然会造成留置审批期限的延长。据笔者在某市调研了解，目前留置措施适用统归省级监察机关审批，市级监察机关根本没有审批留置适用的权限。这样一来，审批周期就变得更长，而《监察法》又未赋予监察机关“紧急留置”之权限，而这要么会诱发监察机关僭越法律行使职权，要么会严重束缚监察机关之手脚，导致实践中监察机关办案“心有余而力不足”，依法待留置获批后，被调查对象早已“人去楼空”。若是如此，那就与效能反腐的监察体制改革初衷相去甚远。

四、监察留置困境之消解

留置措施面临上述理论与实践困境，主要源于《监察法》人身强制措施单一化立法缺漏。为化解上述困境，学界大致从监察留置内部控制或强制措施外部借用两条路径作了有益探索。

(一)监察留置内部控制

由于留置措施适用对象既可以是职务犯罪嫌疑人，也可以是职务违法者，并且其适用期限可达3个月之久，再次延长则达到6个月。为避免留置措施适用给被调查对象造成不当侵害，有学者尝试对留置措施进行内部细化控制。这主要有两种不同的方案：

一是根据被调查对象不同，主张对留置措施进行“两分”塑造，区分“严重职务违法”与“职务犯罪”不同情形，分别设置不同的适用规则。[26]并主张对严重职务违法者适用留置的期限应当进行严格限制，一般不超过24小时，在特殊情况下，经批准可以延长至48小时。[27]

另一种方案则是对留置期限进行细化。因为留置措施“与刑事拘留、指定居所监视居住以及逮捕等强制措施相似，细化留置程序，将留置期限分为短期留置与长期留置，可以缩短部分监察事项的留置期限”[28]。当然，对于具体留置期限的设置，各学者有不同的看法。有学者认为，将一般期限设置为30日，最长期限设定为120日较为科学合理。[29]也有学者主张将留置期限分为一般期限和延长期限。具体而言，留置期限一般不得超过2个月；因案情复杂、期限届满不能调查终结的案件，经上一级监察委员会批准，可以延长1个月；对于案件特别重大复杂的，经省级监察委员会批准，可以再次延长2个月。[30]此外，由于《监察法》规定留置适用都需要审批程序，而对于监察机关在案件调查过程中被调查人逃跑、自杀等紧急情形，来不及报请审批的，有学者主张监察机关对此可以适用紧急留置。[31]

(二)强制措施外部借用

监察留置立法的单一化缺陷，引发很多学者尝试在监察机关办案过程中援用《刑事诉讼法》强制措施的规定的理论探讨。

有学者认为《监察法》第41条第1款“调查人员采取讯问、询问、留置……等调查措施，均应当依照规定出示证件……”[注]《监察法》第41条第1款规定：调查人员采取讯问、询问、留置、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查等调查措施，均应当依照规定出示证件，出具书面通知，由2人以上进行，形成笔录、报告等书面材料，并由相关人员签名、盖章。中的“规定”应当是指《刑事诉讼法》及相关司法解释，因为上述调查措施中，“除询问证人属于任意性侦查行为外，其他调查措施均涉及对被调查对象人身、财产权利的重大限制，基于人权保障的法治需求，监察调查措施的实施也应当与刑事强制措施一样，符合比例原则要求，其实施理由、要件、程序应当与被调查对象的行为危害性和人身危险性相适应。并且对其参照适用《刑事诉讼法》，有助于法律体系的统一”[32]。还有学者认为，《监察法》虽未赋予监察机关任何一种强制性措施，只是因为其并非是履行调查职能所必需的手段，但并不意味着监察机关就不能适用拘传、取保候审等刑事强制措施。其“作为职务犯罪的侦查机关，对犯罪嫌疑人、被告人采取强制措施，既是办案的必然需要，也是其题中应有之义”[33]。

(三)两种方案之可行性分析

《监察法》共计69条，其内容较为简略、粗疏。在此情形下，借鉴较为成熟的刑事诉讼法的相关规定，对于规范监察留置权力运行确有助益。但从新《刑事诉讼法》的修订内容来看，监察调查借用刑事强制措施的路径已被阻却。因为按照上述第二种方案的观点，有学者设想“在《刑事诉讼法》修订中，确定监察机关调查措施的法律依据为《刑事诉讼法》的有关规定”，以此来化解监察人员适用强制措施的法律困境。[34]但从新《刑事诉讼法》规定来看，此种观点并未被采纳。

对于学者认为监察机关作为职务犯罪的调查机关，可以对被调查对象适用刑事强制措施的观点也值得商榷。首先，《刑事诉讼法》明确侦查仅指公安机关、人民检察院对于刑事案件所进行的证据收集等职权活动，[注]《刑事诉讼法》第108条规定：本法下列用语的含意是：(一)侦查是指公安机关、人民检察院对于刑事案件，依照法律进行的收集证据、查明案情的工作和有关的强制性措施……相较于一审稿草案规定，“‘侦查’是指公安机关、人民检察院等机关对于刑事案件，依法进行的收集证据、查明案情的工作或有关的强制性措施”而言，删去了“等机关”字眼，意味着本条已成为封闭性条款，除了公安机关、人民检察院外，其他机关都不是适格的侦查主体。对于学者所主张的监察机关进行的职务犯罪调查即是侦查的观点也就不再成立，这也就排除了监察机关适用刑事强制措施的可能。其次，从《监察法》和《刑事诉讼法》的程序衔接规定看，两法适用存在严格的时间先后顺位，即监察机关将案件移送检察机关后，检察机关才能根据《刑事诉讼法》或《监察法》有关规定进行审查起诉。再次，从《监察法》与《刑事诉讼法》的效力位阶来看，两法都是全国人大制定的，属于同位阶法，故不存在上位法与下位法关系，并且，两法规定的内容各不相同，也不存在特别法与普通法的关系。综上所言，监察机关直接依据《刑事诉讼法》适用强制措施存在法律上的障碍。

相对而言，主张对留置措施进行内部细化控制的观点更具可采性，即通过出台监察解释或实施细则对留置措施予以内部分解。当然，对于有学者主张根据被调查对象而对留置进行“两分”构造的思路，显然已不可取。因为根据《纪检规则》的规定，纪检机关审查调查案件也可依据《监察法》适用留置等调查措施，并且纪检机关与监察机关主体混同，不同的留置规则塑造只具“两分”之形，而不具“两分”之实。此外，学者主张职务违法与职务犯罪区分还有一个重要理由，即是认为对于涉嫌职务违法人员，经查证属实是给予警告、记过、撤职等政务处分，而留置期限不具有折抵相应政务处分的可能性，进而认为对职务违法人员适用留置措施不具有制裁基础。[35]事实上，此种理由是不成立的，因为即使是对于最终查实不构成犯罪的案件，侦查机关也拥有最长达37天的羁押权限，故认为对职务违法人员适用留置缺乏制裁基础而否认可对其适用留置措施的观点值得商榷。

(四)留置措施的未来面相

无论是对留置措施进行内部细化控制的观点，还是主张强制措施外部借用，都直接或间接地受刑事强制措施体系的影响。当前，《监察法》关于人身强制措施的立法较为单一，缺乏必要的羁押替代措施，这不仅不符合比例原则的权力配置要求，同时也潜藏对被调查对象权益侵损的危险，还面临着效能反腐等实践性难题。借鉴刑事强制措施体系，对监察人身强制措施进行多元化重塑，无疑有助于消解其立法单一化的缺陷，但期冀短期内对《监察法》进行修改的想法也是不太现实的。故本文赞同通过监察机关出台实施细则或监察解释，对留置措施进行内部细化的主张。

笔者认为，在未来的监察解释或实施细则中，对留置措施宜作广义留置与狭义留置的区分。作此区分的理由有两点：首先，效能反腐的目的使然。监察体制改革的重要目的即是实现效能反腐，“两规”作为纪检机关的反腐利器，其适用范围广、弹性大，纪检机关足以运用其应对各种复杂的案件。监察立法用留置取代“两规”，但同时对留置措施进行了适度的司法化改造，对其适用条件、适用程序等都提出了较高的要求。这也即意味着留置较“两规”适用范围将大幅度缩减，而《监察法》又未赋予监察机关其他限制被调查对象人身的替代措施，这将严重牵掣监察机关应对贪腐案件的灵活性和有效性，不利于效能反腐目的之实现。其次，监察留置法治化的现实需要。诚如学者所言，“监察体制改革的目标即是将过去欠合理的反腐措施和制度法治化，但如果关键性的留置措施缺乏正当性，那么改革的初衷将难以实现。”[36]留置措施的单一化立法潜藏着权力恣意的危害，将留置措施作广义理解，能够有效避免监察机关继续适用法外调查措施，促使监察调查合法化运行，进而保障被调查对象的权益。

具体而言，借鉴刑事强制措施体系的规定以及其他相关规定，根据人身强制程度标准，广义的留置可以具体包含留置盘问、留置取保、留置监视以及紧急留置情形，而狭义留置仅指《监察法》第22条规定适用之情形。留置盘问本是《人民警察法》赋予公安机关的执法权能，主要是指公安机关在执法过程中将嫌疑人带回办公场所进一步查明案件事实，并有明确的期限限制，即一般不超过24小时，特殊情况下可以延长到48小时。也应当准允监察机关适用留置盘问权限，其功能相当于刑事拘传强制措施。留置取保、留置监视以及紧急留置适用情形大致可参照取保候审、监视居住和拘留的适用条件，并结合监察机关自身的特性适度调整。如留置取保适用的情形可以是被调查对象患有严重疾病、生活不能自理或者系怀孕或正在哺乳的妇女，以及羁押期限届满而未完结案件等情形；留置监视适用情形则可以是被调查对象虽满足狭义留置之适用条件，但因其患重病，生活不能自理，或者是怀孕或正在哺乳的妇女，或者是羁押期限届满而未完结的案件，以及其他特殊情形需要留置监视等情形；紧急留置则是指监察机关监督执法过程中，面临被调查对象可能逃跑、自杀，打击报复，销毁证据等情形，来不及报请批准的，监察机关可以对其适用紧急留置。

当然，上述留置措施重点还在于对其期限的控制，由于《监察法》和《纪检规则》都未对案件调查期限予以明确，对此，可以参照刑事强制措施的期限设置，以确保被调查对象免受无期限的权力滋扰。此外，为保证监察机关有效应对贪腐案件，上述留置措施适用决定权限也宜借鉴刑事强制措施进行合理设置。

五、结语

监察留置关涉被调查对象的重大人身自由权益，在目前“零容忍”、“强高压”的反腐态势下，监察机关在监察执法实践中必须对留置适用保持高度警惕。留置措施立法的单一性严重牵掣了监察机关的反腐效能，而为了达成效能反腐之目的，应当赋予监察机关更多更具灵活性的反腐措施。因此，在今后的监察解释或实施细则中，应对留置措施作更进一步的细化解释，以符合监察留置权力行使的比例原则以及人权保障的法治要求。笔者为此提出将留置措施作广义与狭义之分，以期化解监察人身强制措施单一化立法缺陷所导致的理论与实践困境。广义留置包括留置盘问、留置取保、留置监视以及紧急留置，狭义留置即是《监察法》第22条所规定之情形。当然，留置措施具体细化设置还有待进一步的论证和研究。