“枫桥经验”的多维探究

张继钢

(广东海洋大学法政学院，广东 湛江 524088)

“枫桥经验”是富于中国特色的经验和智慧，是中国共产党人、中国民众向世界贡献的东方经验和智慧。本文从历史、理念、实践和社会价值等四个维度对枫桥经验进行考察探究，对总结提升、坚持发展新时代的“枫桥经验”，推进国家治理体系和治理能力现代化，形成基层治理中国方案等大有裨益。

一、历史维度：与时俱进的“枫桥经验”

与时俱进是马克思主义的理论品质。***新时代中国特色社会主义思想是马克思主义中国化的最新理论成果，因此，考察“枫桥经验”，首先应将其置于这一理论新高度。回顾“枫桥经验”的演进和发展，可以认为，“枫桥经验”具有与时俱进的特征和品格。“枫桥经验”的发展历程大致可以划分为四个阶段：

(一)改造四类分子的“枫桥经验”

“枫桥经验”是浙江诸暨市枫桥镇于20世纪60年代初期在改造“地、富、反、坏”四类分子的全国农村社会主义教育活动过程中的创造性总结，其经典表述为：“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决；实现捕人少，治安好”。教义地分析，“发动和依靠群众”是动力，“坚持矛盾不上交、就地解决”是途径, “实现捕人少，治安好”是目标。“小事不出村、大事不出镇，矛盾不上交”或者“依靠群众就地化解矛盾”是“枫桥经验”的灵魂所在。1963年11月，毛泽东同志亲笔批示推荐将其作为经验要求全国学习推广。[1]

(二)社会治安综合治理的“枫桥经验”

“枫桥经验”首先从对敌斗争和政治斗争的经验，逐渐发展为社会治安综合治理的经验。从20世纪70年代开始，用“枫桥经验”原则和精神解决人民内部矛盾，处理社会治安问题，调解民事纠纷等。“党政动手, 依靠群众, 立足预防, 化解矛盾, 维护稳定, 促进发展”的新的“枫桥经验”被总结提炼出来。这时的“枫桥经验”已经发展为一整套社会治安综合治理的体系。[2]

(三)社会管理的“枫桥经验”

21世纪以来，“枫桥经验”又从社会治安综合治理的经验发展为社会管理的经验。[3]随着我国社会主义市场经济体制的确立，社会急剧转型，社会矛盾、社会纠纷和社会问题增多，特别是随着党的十六大报告正式提出社会管理，党的十六届四中全会提出“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，开始用发展的社会治安综合治理的“枫桥经验”精神处理社会问题、社会纠纷和社会矛盾，这一时期的“枫桥经验”被总结为：“以人为本，依靠群众；抓早抓小，就地化解；维护稳定，建设小康”[4]。2003年11月，***同志亲自部署、推动召开了纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”大会，并在会上明确提出，要充分珍惜、大力推广和不断创新“枫桥经验”。

(四)社会治理的“枫桥经验”

党的十八大以来，“枫桥经验”正在从社会管理经验提升为社会治理经验。党的十八届三中全会提出的社会治理与社会管理不同，是对社会管理的进一步升华，主要表现在：社会治理强调激发社会的活力而不仅是维持秩序和稳定；强调主体的多元化共同参与，而不仅是政府的单方管控，强调互动、在相互交流协商的基础上达成社会共识，是一种预防治理和源头治理；强调手段方式的多样化和智能化，不仅包括经济、司法、宣传等行政手段，还包括心理疏导、人文关怀等社会手段，以及科技元素治理的现代方式，从而为“枫桥经验”的传承与创新提供了新的契机。2013年***同志再次作出指示，强调把“枫桥经验”坚持好、发展好。

“枫桥经验”创立于1963年，是枫桥的地方性经验，是对敌斗争的经验，是化解矛盾纠纷的经验，故而说它是传统的。但是，“枫桥经验”具有顽强、旺盛的生命力和适应性，历久弥新，先后发展为社会治安综合治理的经验、社会管理的经验和社会治理的经验，故而又是现代的。因此，今日之“枫桥经验”是对昨日之“枫桥经验”的继承和发展，是传统与现代的统一。我们相信，随着经济社会发展和时代变迁，“枫桥经验”仍将不断与时俱进。

二、理念维度：以人民为中心的“枫桥经验”

(一)群众路线典范的“枫桥经验”

从“枫桥经验”的历史演进看，其理论内涵虽然不断变化，但其核心内涵和理念始终未变，它毫不动摇地始终坚持群众路线。党的群众路线——“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”鲜明地回答了三个问题：依靠谁、为了谁和谁实现。为了群众、依靠群众，是“枫桥经验”的核心要义和历久弥新的关键所在。“发动群众、依靠群众、服务群众始终是‘枫桥经验’的根本”[5]。1963年的“枫桥经验”就有“发动和依靠群众”的表述，这一经验是枫桥镇广大干部群众在社会主义教育活动中总结出来的。当时，为了变消极因素为积极因素，服务社会主义建设，枫桥人根据中央政策[注]即对行凶报复、杀人、抢劫、放火、投毒而民愤极大的现行犯必须立即逮捕法办外，对有一般破坏活动的“四类分子”基本上采取“一个不杀,大部(95%以上)不捉”的方针。，发动并依靠群众积极教育和改造“四类分子”，结果未逮捕一人就成功实现了对立人群的就地教育转化。“枫桥经验”是发动和依靠群众取得的，这是依靠人民和人民主动实现的体现，可称之为“显性的枫桥经验”。那么，如何体现谁是历史的创造者和推动者以及为了谁呢？“发动和依靠群众”这一“枫桥经验”的前提是坚信人民群众是历史的创造者，人民群众是生产力发展的决定性因素；“发动和依靠群众”的目的是为了人民群众，最大程度发挥人民群众的积极作用为社会主义建设服务，社会主义建设成果由群众共享。

此后发展的“枫桥经验”始终坚持依靠群众。作为社会治安综合治理的“枫桥经验”，同样依靠群众处理各种人民内部矛盾，包括处理治安案件、刑事案件、教育改造违法犯罪人员、调解民事纠纷等。发动和依靠群众的典型表现就是广泛动员各种社会力量参与遍布枫桥地区的人民调解组织。镇一级的调解组织包括司法所、人民调解委员会，解决纠纷的数量占总量的15%左右；村民委员会和居民委员会、企业组织为主以及老年协会、妇联组织、团组织和其他组织为辅的社会调解组织，解决的纠纷占调解总量的75%；各级人大代表、老党员干部、企业主、老年人等个人调解力量，调解纠纷的数量占5%左右；公安派出所和派出法庭调解的纠纷, 占5%左右。[6]这些数据表明，人民群众承担并解决了绝大多数纠纷调解问题，民间力量成为“枫桥经验”的动力源，“枫桥经验”是群众路线的运用典范。[7]作为社会管理和社会治理的“枫桥经验”，依靠群众处理社会问题、化解社会矛盾纠纷，而且在发动和依靠群众方面，有新的创造：靠富裕群众减少矛盾，靠组织群众预防矛盾, 靠服务群众化解矛盾。[8]

(二)人民中心理念的“枫桥经验”

可以认为，作为垂范党的群众路线的“枫桥经验”契合了以人民为中心的发展思想，或者“枫桥经验”始终坚持以人民为中心的基本理念。党的群众路线明确回答了依靠谁、为了谁和谁实现的问题，而且这三个问题同样须以人民为中心。因此，二者的精神实质是一致的。党的十八届五中全会提出坚持“以人民为中心”的重大命题，党的十九大确立“坚持以人民为中心”的发展思想。党的十九大报告在阐述该发展思想时指出：人民是历史的创造者……践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中……依靠人民创造历史伟业。无论是以人民为中心的发展思想还是以人民为中心的基本理念，均坚持了人民主体地位的根本原则，鲜明回答了谁创造历史、为了谁、依靠谁、谁实现的基本问题。从本体论而言，人民群众是历史的创造者，是人类社会发展的基本力量；从动力论而言，人民是推动社会发展的决定性力量；从目标论而言，发展是为了人民；从取向论而言，发展成果由人民共享。[9]以人民为中心的基本理念特别强调“把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中”，从而把党的群众路线与以人民为中心联系起来，更加明确地强调群众路线的途径与功能作用和以人民为中心的思想。

可见，以坚持人民主体地位、把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中为内在要求的以人民为中心的基本理念，与以运用党的群众路线发动和依靠群众、坚持矛盾不上交就地解决问题为特征要义的“枫桥经验”实质上是一致的。当然，从表面或者形式而言，早期的“枫桥经验”更多体现群众路线，21世纪以来的“枫桥经验”更多体现以人为本或者以人民为中心。因此，“枫桥经验”遵循着以人民为中心的基本理念。

三、实践维度：刑事和解的“枫桥经验”

(一)刑事和解是“枫桥经验”的重要实践

“枫桥经验”具有丰富而独特的内涵, 包括组织网络、工作机制、格式化治理、标语口号教化、大调解等。[10]枫桥经验不仅是理论的，更是实践的。例如，枫桥“四前”工作法：组织工作走在预测前，预测工作走在预防前，预防工作走在调解前，调解工作走在矛盾激化前；再如，枫桥“四先四早”工作机制：预警在先，苗头问题早消化；教育在先，重点对象早转化；控制在先，敏感时期早防范；调解在先，矛盾纠纷早处理。又如，枫桥大调解：建立市、镇(办事处)、村(居、企)三级调解组织网络，形成网络调解人员遍布每个角落的调解工作体系；建立“镇村联动”工作机制，对于没有经过调解直接起诉到法院的矛盾纠纷劝导当事人首先寻求调解途径解决纠纷。因此，考察“枫桥经验”，离不开“枫桥经验”实践。

刑事领域是“枫桥经验”的重要场域。从一开始，“枫桥经验”就与少逮捕人联系在一起。初建的“枫桥经验”以预防和控制犯罪、促进社会和谐等为基本精神，发展中的“枫桥经验”以预防和控制犯罪为实践形式。[11]围绕“就地化解矛盾”，枫桥建立了一套倡导犯罪预防的矛盾事先排查机制与事后解决矛盾纠纷的调处机制。[12]调解(和解)在先是“枫桥经验”的主要内容之一，在预防、治理犯罪中占有着重要地位并发挥重要作用。刑事和解是名副其实的实践的“枫桥经验”。

(二)刑事和解的多维“枫桥经验”

刑事和解的“枫桥经验”同样呈现出多维性：刑事和解之上的“枫桥经验”、刑事和解之中的“枫桥经验”和刑事和解之外的“枫桥经验”。刑事和解之上的“枫桥经验”是理念层面的“枫桥经验”，具有以人民为中心与追求和谐目标的价值取向；刑事和解之中的“枫桥经验”是实践层面的“枫桥经验”，其在刑事和解的主持人、和解方式、和解范围、和解阶段与和解效果等方面颇具特色；刑事和解之外的“枫桥经验”是立法层面的“枫桥经验”，其对刑事和解的案件适用范围、和解主持人等内容不断予以发展和完善。

1.刑事和解之上的“枫桥经验”。关于刑事和解以人民为中心的价值取向，除了前面的一般论述外，还特别强调对与犯罪有关的所有人的人文关怀，既关注被害人的权益，也关注犯罪嫌疑人的合法权益，特别重视二者的权益平衡。它站在人性高度看待犯罪问题并对犯罪后的社会秩序进行修复，体现了刑法对人权的保护和人本主义精神。[13]关于刑事和解的和谐价值取向，由于犯罪违反了社会行为准则，制造了社会矛盾纠纷，打破了社会秩序，破坏了和谐的人际关系，刑事和解就是要修复被破坏的人际关系，使被破坏的人际关系步入正轨，即让被害人恢复正常生活，犯罪人重回社区，社区得以恢复和谐和安宁。正是在以人民为中心及和谐价值取向的指导下，诸暨摆脱了片面思维的束缚，大大拓展了刑事和解实践。[14]

2.刑事和解之中的“枫桥经验”。由于人文传统、性格脾气等因素，诸暨市的伤害案件一直较多，尤以轻伤害案件居多。调解组织和公安司法机关尝试以调解方式结案，取得了较好社会效果，司法机关进而出台刑事和解的地方性规范性文件，发展了“枫桥经验”。[15](1)刑事和解的案件适用范围。刑事和解的案件范围比较广泛，既有全国普遍推行的刑事和解实践的轻罪案件，包括故意伤害(轻伤)、交通肇事和未成年人犯罪案件，以及过失致人死亡、故意毁坏财物等轻罪案件，也有重罪案件进入刑事和解范围，如对一些故意伤害(重伤)、故意杀人案件进行刑事和解。当然，进行刑事和解的重罪案件是有限定条件的，并非任何重罪案件都可以和解。诸暨法院在运用刑事和解处理重伤害案件时，认为因相邻纠纷及民间纠纷引发的重伤案件、突发偶发的重伤案件以及被告人有自首立功或者其他法定从宽处罚情节的重伤案件等三类案件可以和解。[16](2)刑事和解的主持人。刑事和解的主持人，既有枫桥的各级调解组织及其人员，也有诸暨市的公安司法机关及其人员。调解组织及其人员主要是枫桥镇人民调解委员会及其调解人员。诸暨市公安司法机关积极推进刑事和解实践，其中，公安机关特别是枫桥镇派出所积极协助枫桥镇人民调解委员会开展调解活动，检察院积极推行刑事和解，法院大胆推行重伤案件刑事和解。(3)刑事和解的适用阶段。诸暨市的刑事和解不仅适用于刑事审判中，也适用于刑事审判外，包括立案、侦查、审查起诉、审判各个刑事诉讼阶段。枫桥各级调解组织及其人员在没有与人民检察院、人民法院联络的情况下，就组织加害人与被害人开展刑事和解活动。检察院、法院则对调解组织及其人员主持下被害人与加害人达成的和解协议予以审查认可。(4)刑事和解的方式。刑事和解的方式多样，包括但不限于加害人赔偿损失、赔礼道歉、支付丧葬费、书面承认错误等。(5)刑事和解的后果。整体来说，对于实现刑事和解的，均从宽处罚；具体来说，有的不移送审查起诉、不起诉，有的减轻处罚、从轻处罚、免除刑罚，有的缓刑。

3.刑事和解之外的“枫桥经验”。从枫桥的刑事和解实践看，大部分能够在法制范围内运作，小部分则在法制外运行。鉴于我国刑事和解已经法制化的事实，对法制范围内运行的枫桥刑事和解应予以维持；在法制外运作的枫桥刑事和解，应予以完善，以创新和发展刑事和解之外的“枫桥经验”。(1)实体法层面。应将刑事和解作为量刑情节在刑法中予以规定，[17]并对刑事和解从宽处罚的范围予以明确规定，包括从轻、减轻、免除处罚和适用缓刑。[18](2)程序法层面。第一，扩大适用刑事和解的案件范围。除了危害国家利益、社会利益之外的有直接具体的被害人的刑事案件，无论轻重，只要加害人真诚悔罪、被害人谅解的，均允许加害人与被害人和解。第二，赋予人民调解委员会刑事和解主持人的身份。基于枫桥各级调解组织及其人员不仅在案件进入刑事诉讼前就介入调解，而且在调解刑事案件方面的独特作用不可替代，应赋予其和解主持人身份。在案件进入正式刑事司法程序前当事人提出和解的，可由调解组织的调解人员主持调解。当然，基于调解组织的目标和任务等考虑，调解组织调解的案件范围应有所限制，即仅限于亲属、邻里等特殊关系人群间的轻微犯罪案件、未成年人犯罪案件、过失犯罪案件等5类案件。[19]第三，基于公安机关的性质和职能，公安机关不适合担任和解主持人。[20]第四，关于调解组织、公安机关与司法机关的刑事和解衔接问题。对于调解组织在刑事诉讼外开展的刑事和解，司法机关应予以审查确认，并运用于量刑建议或刑罚裁量中；对于侦查阶段当事人提出和解的，可由公安机关移送调解组织或司法机关处理；对于审查起诉阶段、审判阶段当事人提出和解的，如果属于前述5类案件，司法机关可将案件移送调解组织处理。当然，在没有进行立法完善的情况下，基于刑事和解的理念和精神，可考虑仍按实践模式操作，对于超出现行和解案件范围的案件，无论在任何阶段达成和解协议的，可以作为酌定从宽处罚情节由司法机关量刑时考量。

四、价值维度：多重社会效果的“枫桥经验”

考察“枫桥经验”离不开价值维度。“枫桥经验”具有多重社会价值。

(一)生成自治、法治、德治相结合的基层治理模式

55年来，“枫桥经验”已成为枫桥地区的社会治理经验。“枫桥经验”是自治的、德治的、法治的，但又不只是自治的、德治的、法治的，而是自治、法治、德治相结合的治理模式。当然，这种自治、法治、德治相结合的治理模式在起初只是一种适用于枫桥地区乡村的治理经验。一旦成为经验，特别是经过多年的发展创新，就不应局限于单纯的乡村治理，可作为共通经验运用于城乡基层社会治理。

1.自治。“枫桥经验”首先体现为自治，枫桥社会治理的真正主角是枫桥民众。“枫桥经验”是枫桥干部群众在社会实践中创造并不断发展的经验，是一种自觉参与社区、乡村自治的社会治理实践，维护社会稳定的经验总结。这种自治体现在方方面面，如建立遍布枫桥地区的三级调解组织，建立外来人口管理、信访等一系列规章制度，建立社区矫正系列表格和档案，等等。仅社区矫正就有《社区矫正对象花名册》《社区矫正对象公益劳动登记簿》等近40种表格。[21]这种自治性实践有着丰厚的文化底蕴。枫桥经验与枫桥地区的特殊民风民情有关，无论什么事情，人们都要维护自己的权利, 同时又因有深厚的文化传统而注重讲理。[22]这种自治在德治和法治方面均有体现。

2.德治。德治或教化治理是“枫桥经验”的主要治理方式。我国历来有德治的传统，枫桥地区又有讲理的传统，加之枫桥地区的长期实践和有意培育，从而使得“枫桥经验”具有德治色彩。德治的主要方式是通过各种标语和口号予以宣传教化。无论是枫桥地区的党政机关还是农村社区，无论是干部还是群众，无论是档案文件还是日常交流，各种格式性的标语口号皆有所体现。比如，“乡邻乡亲和为贵”，枫桥派出所民警岗位基本要求“八个一”[注]具体内容为：一张笑脸相迎，一句您好问候，一把椅子让座，一片真诚办事，一声再见送行，让群众少跑一趟路，少排一次队，少等一分种。等等。另外，具有德治特色的另一体现是，枫桥法庭在受理案件前向当事人提供调解劝导书一份，进行调解劝导，将德治的治理理念和方式融入法律实践之中。

3.法治。“枫桥经验”不仅强调德治，进行教化治理，还强调法治，进行法治化治理。“枫桥经验”发展过程中，注重点滴积累，包括岗位基本要求、信访、档案管理、调解规范、教育改造规范、社区矫正规范等，自觉地整合、总结、提炼、维护、经营自身的这些独特经验，恰是规则之治的内在要求，也不断强化了规则之治。在“枫桥经验”发展过程中，特别注重注入各种现代性和专业性的因素，如前述的调解劝导，在教化的同时，也强化了司法的独立和尊严。“枫桥经验”注重发挥政策、村规民约、习惯、法律等在治理中的作用；发挥村民代表大会的“小人大”作用，对村干部进行监督；发挥村规民约的“小宪法”作用，对村民一律适用，任何人都受其约束，体现了“法律面前人人平等”原则。

(二)国家治理与社会治理的良性互动

治理本身强调主体的多元性，多元主体共同参与管理，这自然包括国家的力量和社会力量，特别是国家与社会的互动。“发动和依靠群众就地解决矛盾”是“枫桥经验”的核心内涵，蕴含着丰富的现代治理因素，强调各方力量的参与及共治。一方面，“枫桥经验”是自下而上的，“发动和依靠群众”体现为社会的治理，反映出民众的自治意识和社会精神；另一方面，“枫桥经验”中的“解决矛盾”、维护社会和谐更多是国家关心的，体现为国家的治理。当然，国家治理和社会治理在“枫桥经验”中实现了良性互动和共治：国家通过政策引导和集体协作，积极培育社会自治力量，形成基层组织网络，进行社会主导性治理；而社会基层自治组织和人民群众在国家主导下，积极参与国家社会各项事务管理和民主决策，最终共同服务于推进国家治理体系和治理能力的现代化。

(三)建设和谐强国

党的十九大提出的建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国目标，已被载入我国宪法[注]参见《宪法》(2018年修正)序言。。和谐强国需要和谐社会，社会的和谐需要和谐的人际关系，和谐的人际关系是和谐强国的本源，奠定了和谐强国的基础。和谐不仅意味着人们之间没有冲突，更意味着人们之间存在有益和全面的良好关系，反映了一种理想状态。和谐可通过自由、平等、民主、法治四个社会主义核心价值标准来衡量。我们党和国家追求的中国特色社会主义自由包括政治权利和自由，使人人都有自我发展、自我实现的权利和机会在内的最广泛、最全面的自由；[23]我们党和国家追求的中国特色社会主义平等是政治、经济、法律、文化等多层面平等，是权利、机会等不同内容的平等；我们党和国家追求的中国特色社会主义民主包括人民代表大会制度、社会主义协商民主、最广泛的爱国统一战线、基层民主等方面；我们党和国家追求的中国特色社会主义法治是依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，培植法治信仰，维护宪法法律权威，保障人民群众权益，包括科学立法、依法行政、公正司法和全民守法。面对各种社会问题、矛盾和纠纷，枫桥干部群众始终以和谐稳定为价值追求，充分尊重人民群众自由平等的主体地位，广泛发动和依靠群众，运用民主和法治方式解决矛盾，即强调化解社会纠纷和社会矛盾，修复社会关系，维护社会秩序，重建被破坏了的和谐的人际关系，建设和谐社区、和谐社会。和谐社会的营造为和谐强国的建成奠定了坚实基础。

总之，“枫桥经验”内容丰富，理念科学，具有推广价值，而且随着时代的发展会焕发出新的生命力。本文仅从发展历程、基础理念、实践表现和社会价值等四个维度对55年来的“枫桥经验”管窥蠡测。新时代“枫桥经验”的经验总结、理论提升和坚持发展，任务艰巨，意义重大，关键在于要立足于坚持党的领导、以人民为中心和形成基层治理的中国方案。