答好新时代县域经济考题

段明

智纲智库战略研究院执行院长

2020 年，我国如期打赢脱贫攻坚战全面建成小康社会后，进入了全面建设社会主义现代化国家的新发展阶段。在新的发展阶段，如何加快建设农业强国、加快推进新型城镇化、加快城乡一体融合发展，本质上是推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的重要体现，是实现中国式现代化的必然选择，也是县域经济发展需要面对的主要考题。

迈步新时代，答好新时代县域经济考题，我们必须明确县域经济定位和任务，破解痛点和问题，找准路径，推动县域经济高质量发展。

县域经济成为国家现代化的“枢纽工程”

区域协同的“枢纽”。中国经济高速增长的30 年主要集中在大城市建设，完成了都市现代化与国际化目标。近些年提倡以“特色小镇”“田园综合体”模式扩展到城乡接合部或乡村，但没有走出“土地养产业”的模式，变成改头换面新“圈地运动”，最后因为土地原因无法持续。县域经济是在县级行政区划内统筹安排和优化经济社会资源而形成的开放的、功能完备的、具有地域特色的区域经济。也就是说，首先，县域经济属于区域经济范畴，是一种行政区划型区域经济，它以县城为中心，乡镇（尤其是建制镇）为纽带，广大农村为腹地，城乡兼容。经济构成既有城镇和乡村经济，又有农业、工业和服务业经济；既有公有制经济，也有非公有制经济；既有政府的经济（财税），也有群众的经济（就业和收入）。可以说，县域经济是我国国民经济的一个缩影，整个国民经济活动的各项指标，在一个县（市）的范围内，基本都可以得到反映。2021 年末，我国有1866 个县及县级市，其中1472个县的县城常住人口为1.6 亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9 亿人左右，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口近30%。全球来看，目前世界人口规模排名第5 的国家巴西为2.3 亿人左右，这意味着我国县城及县级市城区总人口已超过世界绝大多数国家的人口规模。因此，以县域经济为尺度整体考量，按照小城镇规划，才能更好协同产业、生态、人居，这比单打独斗更能协同性发展。

城乡一体的“枢纽”。县域是城市经济与农村经济的中间环节，是城市化和乡村振兴的中间枢纽。发展县域经济将吸收大量农村人口来县城生活与就业，这是推动区域经济高质量发展的重要途径。

农业和农村经济仍占县域经济的重要地位，农业地域占有较大的空间，农村人口占有较大的比重。在以共同富裕为发展目标的新的历史时期，要让城市消费到乡村、乡村产业进城市，县域经济发展的首要目标是提高群众的人均收入水平，促进县域经济高质量发展。

推进以县城为重要载体的城镇化，既要尊重乡村发展规律和现代城市发展需求，统筹生产、生活、生态的需要，增强县城综合承载能力，又要均衡配置城乡公共服务，统筹推进新型城镇化和乡村振兴，最终实现城乡融合发展的目标。

经济发展的多样性和变化性决定了任何县域都不应当全盘照搬其他县域哪怕是最成功的发展战略，其他县域的经验、模式只能作参考。

四川省米易县撒莲镇安全村现代农业基地 王东 摄

表1 县域经济分类

三产融合的“枢纽”。县域经济的综合性特点主要表现在：空间上有中心区、乡镇地区和村庄；在产业上有工业、服务业和农业。县域经济的综合性决定了县域经济模式的复杂性，选择带动发展的部门十分关键，县域经济正好处在三产融合三化统一的关键点。因此，要在县域范围内构建一条连贯的产业，连通生产要素及交易主体，促进经济效益的提升，从核心产业逐步扩大到构建本地服务业；县域经济除了发展工业外，还有为城市提供农产品、生态产品的职能，遵循生态资源较为丰裕的比较优势，构建有利于本地经济可持续发展的产业结构。

县域经济发展的痛点

产业规模小。国内大多数县市的产业都存在数量多但规模普遍较小、产业层次低、产品结构单一、科技含量不高等问题，市场竞争力较弱，产业链条不通畅，制约了县域经济的发展。

农业产业化程度不高。国内农村组织化程度和市场化程度偏低，农户分布较散，缺乏组织生产、计划经营的管理手段，农户的产品销售渠道单一且不稳定，前端市场需求的信息获取较难，导致农产品生产的浪费。

产业链连接程度较低。县域产业生产整合程度较低，生产端与销售端市场化率低，产品的生产种类、规模、时间安排等缺乏有效计划，导致商家找不到所需的产品，生产者不知道商家要什么产品，与市场需求匹配滞后，生产产品销售率低下。

县域经济发展的主要问题

县域经济表面上看有资源要素问题、投资发展问题、环境保护问题、公共服务问题等，但有更深层次的问题需要尽快解决。

四川省彭州市打造的丽春航空动力小镇 品鉴彭州供图

战略如何选择？找“魂”是城市与区域发展的第一要务。不仅仅是县级城市，对中国大多数城市而言，“我是谁”的问题依然没有清晰的界定。其原因之一在于地方行政长官的“日理万机”与频繁更迭，很难做到“一张蓝图绘到底”。因此，有眉毛胡子一把抓的，也有抓住一点不计其余的，这种情况导致既很难真正搞清楚县域战略定位与路径，也很难有一个一以贯之的长期发展模式。

产业如何突破？县域经济发展从哪个产业细分领域切入，既能因地制宜地将资源优势转变为产业优势，又能带动关联产业发展，进而形成产业集群效应。多数区县由于自身缺少特色鲜明的资源、区位优势，只能一味迎合省市层面的产业政策，背上枷锁，为完成任务被动发展，错失许多良机。

项目如何招引？产业发展需要项目化的落地支撑。对很多县市而言，由于综合条件缺乏优势，缺少相应的产业基础，很难在短时间内招好商、招大商，于是上演了全民招商的大戏，兴师动众而徒劳无益。或是政府“耐不住寂寞”，亲自开发主导项目，由于缺少市场化运作手段，其结果往往不是戛然而止就是疲于奔命。

人才如何留住？县级城市作为承上启下、城乡体制的连接点，在招才引智上一直面临高不成低不就的尴尬——高层次人才向城市聚集，青壮年劳动力向城市转移，县级城市普遍面临“空心化”困境。“人”（创新型人才、就近城镇化的高素质农民等）从哪里来，将是县级城市发展无法回避的关键问题之一。

新时代县域经济的主要任务

新时代的县域经济是城市经济与农村经济的综合体，以城镇经济为主体，保留农业安全，通过三产融合发展全域经济。

县域经济就是特色经济。纵观全国，每一个百强县，都有特色产业集群，都通过培育自己的“专精特新”产业园区形成产业生态集群。县域内的自然资源都很丰富，包括土地资源、矿产资源、生物资源、旅游资源等，整合县域的优势资源，用城乡经济比较优势的眼光寻找本县的特色，是特色经济模式的基本发展思路。

县域经济就是农业经济。县域经济把实现农业现代化作为新格局经济体系的逻辑起点，要与国家现代化进程的战略部署完全契合，这是当前我国经济社会发展亟待破解的重大难题。

县域经济就是城镇经济。以县城为核心的城镇化，提升城镇综合服务能力。展现县域形象的窗口、承接外来消费的入口、乡镇引入资源的端口。新型城镇化是以人为本的城镇化，而不是简单规模上的城镇化，县城要体现一种人文关怀，需要根据吸引和留住哪些人，营造相应的生活方式。

县域经济就是融合经济。二产的高质量发展要与本地农业紧密结合。以农业、工业、现代服务业融合纵深发展，提高产业链现代化水平，培育现代化产业集群，促进三次产业迈向全球价值链中高端。要以县域经济的集约化、绿色化、生态化，推进生产方式和生活方式的根本性变革。

县域经济就是生态经济。县域是国家的生态屏障，是城市的水源涵养和供给源地，同时要把保障粮食安全食品安全既当作是国家战略风险管控的红线，也是城乡居民消费需求持续升级对品质生活、生命健康、绿色生态的向往，更是满足国内需求的底线。

新时代县域经济评价指标。主要包括固定资产投资、工业发展、农业发展、服务业发展、生态环境建设、和谐社会建设、新型城镇化、财政收入上台阶8 个大项。可分为三种类型：第一类为经济发展，包括固定资产投资、工业发展、农业发展、服务业发展、财政收入5 个小项；第二类为综合发展，包括和谐社会建设、新型城镇化两个小项；第三类为生态文明建设，包括生态环境建设1 个小项。

新时代县域经济 高质量发展的主要路径

县域经济发展具有很强的路径依赖性，主要由历史沿革、经济基础、区域环境、人文特征等因素决定着发展的路径。

把发展县域经济同发展特色经济、品牌经济结合起来。县域经济产业散乱与低效，过去主要承接“山寨版”的品牌外溢，是一种被动接受模式，捡到篮子里都是菜。只有把特色经济做起来，特色文化、特色生态、特色产业有了原创IP 才能提质增效。

把发展农业经济同扶持农业产业化龙头企业结合起来。虽然我国农业历史最悠久,但在农业规模化、机械化、精品化方面与现代化仍然有相当大的差距。要大力扶持农业产业化龙头企业，以农资供应、农技推广、农机作业、疫病防治、金融保险、产品分级、储存和运输、销售等社会化和专业化服务为主要内容，为农业生产提供产前、产中、产后等农业全产业链服务模式。要创新探索“供销社+村集体+专业合作社+农户”运营模式，深入推进供销社、信用社、各类农民专业合作社“三社”完善功能、相互支持、融合发展，实现“三社”促“三农”。要引导培育职业农民，成为以农业为职业、具有相应专业技能、收入主要来自农业生产经营并达到相当水平的现代农业从业者。

四川省仁寿县城北新区 潘建勇 摄

把发展服务经济和县城、小城镇建设结合起来。一是农村人口承载区域和制造业转移承接地区，肩负着人口和产业支撑的重任。二是承接农村富余劳动力的转移就业，县城和小城镇是主要就业地和生活地。三是小城市的新消费主要不是体现在消费层级的升级，更多的是依托当地商家，以新的空间载体、体验场景，逐步升级现有业态，辅之以连锁品牌的扩张下沉。

要以复合型文旅、商贸、教育、农业、大健康、夜间经济、村集体经济、棚改/旧改、数字电商等，打造满足美好生活需要的重要载体，形成促进消费转型升级的有效抓手，提升城市品牌形象的闪亮名片，拉动区域经济发展的强力引擎。

把发展公共服务设施同新基建投资拉动结合起来。首先是数字新基建。县城公共基础设施的数字化，涵盖车站、社区、商场等重点区域5G 基站和配套网络建设，此外，产业经济和社会管理两个方面的智慧应用也应被纳入，包括产业数字化转型、公共服务智能管理等。

其次，县域经济发展还要结合国家双碳战略发展的要求，利用EOD 环境导向新基建投资：结合统一大市场布局发挥节点大物流新基建投资；结合大交通导向TOD交通新基建；结合健康生活布局HOD 综合医疗设施投资和SOD 体育运动导向设施。根据公共服务设施的开发开放程度，设计市场化进入的方式。

把产业园区发展同内外区域经济结合起来。县域经济发展具有很强的外部区域依赖性。国家实施“一带一路”建设、京津冀协同发展战略、长江经济带战略，都会给相关县域经济发展带来新的契机，争取国家或省的大型项目投资是区域经济发展的直接推动力。

县域经济发展也具有很强的内部区域经济依赖性，要抓住自己的特色构建产业一体化发展模式。比如依托农业规模优势产业，分裂出第二产业农产品加工业，第三产业农业旅游；以传统工业主导的县域，通过工艺升级生成新的产品，形成“产业本身+产业应用+产业服务”的相关产业集群。

同时，县域经济发展要依靠新经济的跳跃作用。数字技术的普遍应用缩短了城乡距离，拉近了产业应用，要充分运用现代数字技术，发展共享物流、在线销售产品和服务。

实施“五规合一”构建有序的空间结构。县域规划应将空间规划、经济社会发展规划、土地利用规划、基础设施建设规划和环境保护规划 “五规合一”，统筹生产、生活、生态三大布局。对于国土空间属于限制开发的区域，要构建生态型县城和小城镇、生态型的广大农村地域；对于优化开发和重点开发的区域，则要打造区域经济增长极，构建有序的空间结构。