交通强国的内涵及评价指标体系

李 连 成

(国家发展改革委综合运输研究所,北京 100038)

交通运输在国民经济中的作用一直得到我国政府和相关部门的重视。1954年5月，第一届全国人民代表大会第一次会议就提出要“建设起强大的现代化的工业、现代化的农业、现代化的交通运输业和现代化的国防”。进入21世纪后，交通部、铁道部及后来组建的交通运输部等先后制定了行业现代化目标。2010年2月，中国民航局发布《关于印发建设民航强国的战略构想的通知》。2017年2月，国务院印发《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》，作出了“我国交通运输总体适应了经济社会发展要求”的判断，提出交通运输“进入现代化建设新阶段”，“2020年部分地区和领域率先基本实现交通运输现代化”。2017年10月，党的十九大召开，开启了建设社会主义现代化强国新征程，十九大报告在建设现代化经济体系一章中，提出建设交通强国，从而确立了我国交通运输发展的新目标。

那么,应该如何理解交通强国内涵?其评价指标体系包括哪些内容?本文将对此进行比较深入的分析和探讨，希望对交通强国建设有所助益。

一、什么是交通强国——相关问题的理解

(一)交通强国支撑社会主义现代现代化强国

1.交通强国是社会主义现代化强国建设的重要内容之一。党的十九大提出了12个强国建设任务(1)这12个强国建设任务分别是科技强国、质量强国、航天强国、网络强国、交通强国、文化强国、教育强国、人才强国、贸易强国、海洋强国、制造强国、体育强国。。“强国”概念遵从的是横向对比逻辑，但我们不能陷入孤立的对比逻辑来推进交通强国建设，需要回归交通强国建设的最终目的进行梳理。交通运输是国民经济基础性、先导性、战略性产业，是重要的服务性行业[1]，交通强国建设根本上是服务国家经济社会发展的，脱离这一基本目的来建设交通强国，则会在发展导向、发展路径等方面产生根本偏差。交通强国建设，既是交通运输“自身强”的过程，也是“强国家”的过程，两者必须有机地统一在一起。党的十九大明确的推进社会主义现代化建设的历史任务，这也成为建设交通强国的最终服务的目标。

2.从时间维度上，交通强国应该与社会主义现代化强国基本同步。交通强国建设，要牢牢把握服务

业属性，交通强国不可能脱离经济社会的现代化强国而单独存在，它是现代化强国的产物。作为服务性行业，交通运输的发展要以经济和社会发展的需要为指引，支撑、适应经济发展阶段要求。交通运输应该超前发展更好引领经济社会发展，但这个超前必须是适度的，这也是国家已经发布的若干个五年综合交通运输体系规划强调的一个重要原则。交通强国建设中，滞后固然不好，过度超前建设危害也大。过度超前建设，意味着交通运输发展占用了过多的、不必要的社会资源，而成为现代化强国建设中的负担。

3.从行业特性上，交通强国与其他“强国”的衡量有很大不同。一般而言，强是市场竞争的结果，强国则是在世界范围内竞争的结果。典型的，如制造强国，可以通过产品的国际市场份额来衡量；体育强国，可以通过重要国际体育赛事的比赛结果来衡量。特殊的，如军事强国，平时看规模、装备,但以少胜多、以弱胜强不罕见，最终看竞争(战争)结果。但交通运输业与其他行业不同之处在于：其他行业的产品面临着同一国际市场，而交通运输虽有国际竞争但主要是服务于各自的国内市场。根据国家统计局初步统计数据和交通运输部、中国民航局统计数据：2019年我国营业性客运量176亿人次，其中，跨境运输基本由民航承担，比例为0.3%左右。2019年我国货运量534亿吨[2]，其中，跨境运输主要由远洋水运完成，比例约为1.5%。交通运输主要服务于国内市场的行业特点，使得总体上交通强国的衡量与其他“强国”衡量有很大不同。

4. 交通强国建设的“自身强”和“强国家”是一体两面，关键在于把握交通建设发展的度。发展中，从交通运输业的服务属性出发，准确把握交通强国与社会主义现代化强国的关系，既不落后于经济社会发展需要成为瓶颈，又不过度超前于经济社会发展需求成为负担，把握好了这对关系，那么实现交通运输“自身强”的过程，也是促进“强国家”的过程。“自身强”过程中达到“强国家”的关键是把握基础设施建设和技术装备应用的度。在交通强国建设中，尤其要警惕过度超前建设，出现片面追求交通运输特别是基础设施这一子系统的强，而使得经济社会这一大系统失衡。

(二)交通强国需要二三产联动多产业协同

狭义的“交通”仅指运输服务业，在产业分类中属于第三产业范畴。建设交通强国，其交通产业范畴包括与运输服务业密切关联的相关产业。建设交通强国，要在实现“自身强”基础上，通过交通运输需求的牵引，强大其他相关产业，既为“自身强”创造更好条件，并且进而推动“国家强”。

建设交通强国，是二三产业联动，运输服务与相关装备制造业、建筑业、科技研发协同发展的过程(如图1所示)。交通强国具有木桶效应，各个相关产业缺一不可，形成一个完整的产业链条和庞大的产业集群。

交通运输业是交通强国的核心。它与交通有关的建筑业、制造业等形成交通运输产业链条并对相关产业的发展提出直接需求，其他产业的发展又为交通运输业的高质量发展提供强有力的支撑，所有相关产业的高质量发展都需要相应的科技研发活动的支撑。

建筑业与交通密不可分。路、桥、隧、站等往往成为一国或地区交通运输业发展水平的重要衡量。在我国，交通施工企业曾长期隶属于交通运输行业部门管理。

制造业与交通密不可分，高质量的运输服务要有高端的装备。交通工具是运输活动的载体，交通工具从借助自然力的古代车船，到现代轮船、火车、汽车、飞机等，每一次交通工具制造业的创新都推动着交通运输业的变革。同样，每一次交通运输业的转型都成为交通制造业升级的新动能。

交通建筑业与交通制造业关系紧密。高难度的重大交通工程项目建设催生大型装备制造技术取得突破，进而推动制造业成功转型升级，从而实现制造业的跨越式高质量发展。

无论是运输的组织，还是与交通相关的建筑业、制造业，它们的“强”都离不开强大的科研开发能力，既有基础研究，也包括应用技术的不断创新。

二、什么是交通强国——对自身强的认识

毫无疑问，交通强国是通过国际的横向比较得出来的，关键是比较什么指标。基础设施是交通运输体系的重要组成部分，但非唯一。把基础设施规模和质量作为最重要的、甚至唯一的国际比较指标来衡量交通强国，从逻辑上讲就犯了以偏概全的错误。

(一)交通强国的核心是高质量运输服务

与交通强国密切相关的概念是交通现代化。从交通运输本身看，交通现代化是经济社会的运输需求得到高品质满足的一种状态，它最大限度地、经济地克服了时空对经济活动的约束。从动态角度，交通现代化是空间尺度上时间距离不断缩短、费用距离不断下降的过程[3]。

交通现代化可以是一个动态的过程，此时，侧重的是“化”；交通现代化也可以是一个静态的结果。交通强国是一个发展结果的状态，交通强国建设是一个发展的过程。交通现代化的“现代”与“传统”相对应，交通现代化更加关注历史的纵向比较。交通强国的“强”与“弱”相对应，更加强调竞争性，是国际范围的横向比较的结果，在部分领域(如海运、国际民航运输)则是市场竞争的结果。

交通强国是比实现交通现代化更高的目标，交通现代化是交通强国的内在要求和必由之路。交通现代化主要聚焦交通行业自身的发展，重点关注基础设施、载运工具、运输服务等组成的交通运输网络和提供服务的水平。交通强国的系统思维更显著，在关注交通运输网络和服务之外，对影响交通运输行业的制造、科技实力也予以充分关注。

交通强国的标识是国际领跑世界、国内人民满意的高质量运输服务，其内核是高效，即运输服务的高效率和高效益。

1.交通强国的强，来自于运输服务的高质量

交通运输为经济生产和人民生活提供服务这一属性，决定了交通强国主要考量的是运输服务水平。运输服务水平表现为运输服务供给能力和质量两个方面。其中，运输服务的供给能力要满足经济社会对资源(物资和劳动力)时空配置的数量规模方面的要求，运输服务的质量要满足人们对美好出行的基本预期。

综合运输体系的各个构成部分(2)综合运输体系的构成有不同的划分方法，《“十二五”综合交通运输体系发展规划》分为基础设施、技术装备和运输服务三个子系统。，都是支撑运输服务这一核心的。交通基础设施是运输服务的硬件基础；技术装备是运输服务赖以服务的工具，交通基础设施和载运工具等技术装备成为运输能力的最核心因素，某种程度上也影响着服务水平，如高速公路、高铁等高质量的设施和设备对运输服务质量有着直接影响。基础设施也好、技术装备也好，最终都作用于、体现为运输服务水平。在交通运输中，具有明显国际市场竞争的远洋和国际民航，他们的强弱，体现为在国际市场份额的高低，其竞争力有多个影响因素,但主要也是来源于他们的服务水平。

2.高质量运输服务的内核是高效率和高效益

高质量的运输服务，对交通运输而言，就是提供以客货位移为核心的质量更优、功能更好的位移产品。高质量的运输服务，对现代化经济体系而言，就是使得资源配置的范围更广、效率更高的运输服务。

从企业和用户的微观层面，高质量运输服务表现为更快速、更经济、更安全、更可靠，以及舒适、体验等其他附加功能。从全社会的宏观视角看，高质量运输服务包括以速度和成本衡量的全社会的运输时空效率，以及更公平的普遍服务、更好地发挥正外部性、更好地降低负外部性等为特征的运输社会效益。

——交通强国最终体现为高质量的运输服务，这是一国交通能够领跑世界、人民满意的最终来源。在具有国际竞争的运输细分市场(海运、国际民航等)，竞争力也来自于高质量的运输服务。当然高质量的运输服务离不开交通基础设施、交通技术装备、交通运输管理等。

——高质量运输服务的内核是运输服务的高效率和高效益。这个效率和效益不是企业层面的，而是宏观层面的效率和效益。这个效率和效益，不仅是经济层面的，还包括社会层面的、环境层面的。交通运输演进中，围绕这个内核，发展出了票据抵押、包装、信息、代收货款等附加功能和价值。

(二)交通强国的五大特征

交通强国应具有比其他国家更高的运输服务效率和效益。交通强国的高效内核要具备以下特征：

1.两大核心特征——快速、经济

运输是在一定的技术经济条件下产生的人与货物空间位移，这一过程是在时间上、空间上、不同主体间进行经济资源配置的过程。交通运输的速度快使得在更大的空间范围配置资源有了技术的支撑。交通速度快与运输成本低的结合，使更大空间范围内频率更高更有效率的资源配置成为现实。交通强国，无不是在快速和经济两个特征上领跑世界。快速和经济，不仅是实现交通自身强大的必要条件，它们也进而推动了经济社会的繁荣。

快速本质上是运输链条的时间短，包括自期望的出发时间伊始，经过支线交通、中转、等候、搭乘主要交通工具等，直至终到地的全部环节。更快不只取决于更快的交通工具，“准时、可靠”可以使交通利用者精准的安排出行，降低等候时间，也属于快速范畴。高频率的发车、一体化服务也贡献于快速，它意味旅客或货物可以“随到随走”，降低中转、换乘或等候时间。快速与便捷同义。

对于“经济”特征的考察，是从宏观层面进行的，不能片面的以企业的或交通工具的运输价格来衡量。运输成本微观上是为了克服空间阻碍而以费用来标识的距离，宏观上应该理解为经济增长过程中克服空间阻碍需要花费的代价。这一代价的衡量指标可以用全社会运输成本与GDP的比率来反映。

2.两个基本特征——安全、绿色

安全和绿色是交通强国的两个重要特征，而且随着交通运输网络的速度与成本等技术经济特征的趋稳，这两个特征越来越重要。美国、日本、德国等发达国家的交通运输发展战略越来越强调减少交通的负外部性，为人类可持续发展做贡献，重点强调两个方面：一是交通安全。包括减少交通事故带来的人员伤亡和财产损失，也包括应对突发事件保障交通运输可靠性。第二个方面是绿色发展，资源集约利用和以减少碳等温室气体排放为核心的交通运输环境保护。

我们把安全和绿色定位于交通强国的基本特征。因为，安全和绿色是交通运输天经地义的要求，交通强国其他特征都必须是建立在安全和绿色基础之上的。因为，安全和绿色是很难绝对的，我们不能无限拔高交通强国建设中安全和绿色的重要性，非机动化的时代，交通更安全、更环保，但那不是我们心目中的交通现代化。建设交通强国中强调安全和绿色，实质是将交通运输的负外部性控制到一个极低的水平，让人们在享受交通带来便利的同时，生活得更美好。

3.一个关键特征——自主

交通强国的五大特征不是孤立存在的，各个特征互相关联、互相支撑，甚至有的时候是竞争性关系，比如更快的交通运输体系可能要求更大的交通投入，安检流程增加了出行时间但也提高了安全性。交通强国建设，应该在五个特征之间找到一个结合点，而且这个结合点在不同国家不同时期甚至不同交通方式之间存在差异。

三、以高效为目标五大特征为指向构建交通强国评价指标体系

(一)交通强国的指标体系

评价指标体系一般设有目标层、指标层、测度层等层次，其中测量层是评价的具体指标。评价体系的构建有很多原则，如独立性原则、科学性原则、可操作性原则、可比性原则、数据可得性原则等等，一般文献至少也会提到五、六个。结合既有交通运输发展指标体系构建中的经验和问题，其中构建交通强国评价指标体系时，以下几个原则值得给予特别注意：

一是系统性原则。“科学是从确定研究对象的性质和规律出发，通过观察、调查和实验而得到系统的知识”(《韦伯斯特新世界大辞典》，“科学”词条)。因此，评价指标体系一定是系统性的。在既有研究中，不乏以我国之弱，选择性地比较世界之强的情况。比如，日本铁路客运发达，美国铁路货运发达，有的研究则以我国铁路客运与日本比较、以我国铁路货运与美国比较，来说明我国铁路发展水平还弱于强国。

二是精简性原则。交通运输发展的指标非常多，有的指标体系设计了几十个甚至上百个测度指标。将所有或者大部分指标纳入评价指标体系中似乎全面，但是这样一方面会增加评价的层次和评价方法的复杂性，另一方面指标间的大量相关性又会影响评价的科学性。因此，在遵循系统性原则基础上，应尽量选择那些主要的、基本能反映上一层级指标的具体测度指标，宜简不宜繁。

三是效度性原则。效度是社会学名词，即正确性程度，含义是测量工具能够测出其所要测量的特质的程度[4]。测度某一指标时，其测度指标的选择一定是能够反映上一级指标的。有的研究中出现有什么样的统计数据选择什么指标的现象，而选择的指标往往不具有代表性。比如，用高速铁路里程占铁路里程的比重指标来测度全部交通基础设施的技术等级水平，就犯了以一小部分代替全局的逻辑错误。

根据前文分析，运输服务供给能力和运输服务质量是衡量交通强国的两个基本方面。其中运输服务的供给能力要满足经济社会对资源(物资和劳动力)时空配置的要求，即交通运输供给能力与经济社会发展产生的运输需求基本平衡。运输服务的质量要满足人们对美好出行的基本预期，并在国际竞争中能够领跑世界并具有可持续性，表现为快速、经济、安全、绿色、自主等特征。

因此，衡量一个国家是不是交通强国可以从两个方面展开。首先，评价该国交通供给能力和需求是否达到均衡，显然如果一个国家的交通供给能力不能满足经济社会要求，不可能是交通强国。其次，按照交通强国五大特征和领跑世界的要求构建其评价指标体系(见表1)。

表1 交通强国的评价指标体系建议

根据交通强国各个特征的作用，设定指标的建议权重。同时，赋予安全和自主两个指标否决性功能。每个指标数据的收集或测量方面也有所不同。

“部门联动”“一呼百应”“执法统一”……吴建生直言这三个词是“平安西江”建设中令他感到最欣喜的。“虽然广东海事局有统一的执法标准和规定，但是以前辖区各分支局在实际执法时的标准、执法力度各不相同，而且各分支局之间合作机制不完善，一旦发生事故，分支局与分支局的沟通交流也存在一定的障碍，通过共建‘平安西江’行动，这些问题统统都被解决了。”

需要强调的是，交通强国的评价涉及到非常多的国家，数据搜集是工作量非常大的工作。更为困难的是，每一个国家的统计体系不同，不是所有指标每个国家都有相应的统计数据；并且，各个国家对每个指标的统计标准可能也不同，甚至标准差异能够影响到比较结果的可信度。

(二)我国交通运输世界定位的初步分析

我国具有规模世界领先的交通基础设施。2019年，我国的公路通车里程和铁路营业里程双双位居世界第二位；高速公路约14.9万公里，位居世界第一位；高速铁路约3.5万公里，占全世界的2/3以上；地铁运营里程和港口深水泊位数量均居世界第一。我国全社会客货运输量多年位居世界第一位。但是，这些最多表明我国是交通大国。供给能力适应经济社会发展需要是交通运输的基本要求。2019年，我国人口14亿人、世界第一，国内生产总值90万亿元[5]、世界第二，陆地国土疆域面积约960万平方公里、世界第三。交通基础设施和运输服务规模多项指标位居世界前列甚至第一，仅仅是与我国的人口、经济总量和国土面积的世界地位相匹配而已。

根据前文交通强国评价方法和指标体系的分析，基于统计数据情况，定性与定量相结合，从国际比较来考察运输服务供给能力和质量，我国距离交通强国还有差距。

1.我国还没有建成规模稳定的交通基本网

交通运输要适应经济社会发展需要，这是交通运输业的基本责任，也是交通强国最基本的要求。虽然目前我国交通运输供给能力已经总体适应经济社会要求了，但预测较长时期内交通运输需求仍然保持增长。按照正在实施的《中长期铁路网规划》《国家公路网规划》《全国民用运输机场布局规划》等，我国还处于铁路、公路、民用机场、港口等基础设施的建设期，到2030年我国还要建设6万多公里铁路、约170座民用运输机场、8万公里以上高速公路(3)按照上述三个规划和地方政府批复的地方高速公路规划，到2030年，全国铁路20万公里、民用运输机场规划布局408个左右、国家和地方高速公路23万公里以上。。因此，我国交通运输总体适应经济社会发展需要的态势还不稳定，这与美国、日本、欧洲等国家都已经形成了供需适应、规模稳定、布局合理的交通基本网有根本区别。如果建设跟不上，交通运输供给能力还有影响经济社会发展的可能性。

2.我国的全链条运输速度与交通强国还有差距

我国的交通基础设施和载运工具速度具有优势，比如高速铁路、高速公路等位居世界第一，高速铁路的速度也高于其他国家。但是我国在运输组织、枢纽衔接、准时可靠等方面存在较大差距，拉长了全链条的运输时间。以客运枢纽为例，日本、意大利、德国综合交通枢纽的周边规划、车站设计、进出站组织管理等方面都是以乘客便利出行为中心的，换乘效率非常高。我国枢纽出行换乘的时效性和便捷性还比较低，国家发展改革委综合运输研究所的调查(2018年)表明，在回答“去或离开火车站、机场存在那些问题”时，火车站和机场的换乘服务与城市交通服务不衔接、不连贯成为被调查者的主要反馈问题。

3.我国全社会交通运输成本还比较高

不是所有国家都有交通运输成本的统计数据，但大多数国家有全社会物流费用的统计。2018年，美国物流总费用与GDP的比率是8.0%、日本这一比率是8.7%，2018年我国全社会物流总费用13.3万亿元，与GDP的比率为14.8%[6]，比世界发达国家高出很多。当然，我国物流总费用与GDP的比率比发达国家高，有我国生产力布局、产业结构等方面的客观原因，但是有巨大的下降空间是无疑的。以往，我们主要关注如何降低交通物流的财务费用，现在更加关注交通、物流、产业的融合发展，发展通道经济、枢纽经济等，让交通物流支撑更多的经济体量，来降低物流总费用与GDP的比率。

4.安全形势和应急能力还比较严峻

2018年，我国机动车交通事故216 178起、受伤人数227 438人、死亡58 091人[7]，每小时约发生25起事故、伤约26人、死亡6.6人，折合约2.4分钟一起交通事故、2分钟伤1人、9分钟因交通事故死亡1人。交通事故主要发生在道路交通事故，其他交通方式交通事故所占比重极低，所有国家基本如此。例如我国2018年铁路交通事故死亡人数857人，占交通事故死亡人数的1.47%[8]；运输船舶水上交通事故死亡失踪237人，与交通事故死亡人数的比率为0.4%[9]；未发生民航运输事故。十余年来，我国交通安全水平有明显改观，但距离世界领先水平还有很大差距。2018年，我国机动车保有量30 210.48万辆[10]，道路交通事故万车死亡率1.92。主要发达国家这一指标在十几年前已经达到2.0以下，其中，日本和英国低于1.0[11](如图2所示)。

5.交通污染还很严重，绿色发展迫切

我国交通污染问题日益突出，已经成为空气污染的重要来源，特别是北京、上海等特大型城市和东部人口密集区，移动源对细颗粒物(PM2.5)浓度的贡献率达到10%至50%[12]。世界各国，交通能源消耗和污染排放的主体都是道路机动车。与世界发达国家相比，我国汽车的污染排放标准还比较低，与欧洲相比相差5～8年(见表2)。此外，不论是从汽车汽油的实际消耗，还是汽车生产汽油消耗的标准来看，我国目前仍落后于美国、日本、欧洲等发达国家5-10年时间。中国在汽车保有量低于美国的前提下，污染物排放总量却高于美国，说明交通运输污染物排放与控制方面仍存在很大改进空间。

表2 我国汽车排放标准与欧洲实施日期比较

6.交通运输装备受制于人，自主水平低

我国交通载运工具技术水平提升很快，但一些关键技术和关键零部件仍受制于人，行业整体抗风险能力、抗外来扰动能力弱。我国使用的民用飞机、汽车、轨道车辆等基本上都是世界先进产品，但是技术自主化不高。我国汽车产销量世界第一，但汽车产业没有世界技术、没有世界产品、没有世界级企业、没有世界级品牌[13]。民航业的飞机基本上采购波音和空客，尚没有自主生产商用大飞机的能力。2017年，我国商业大飞机C919实现首飞，但航电系统、飞控系统等采取与美国通用、柯林斯、霍尼韦尔等国外知名供应商合作生产的方式。在交通运输行业中，铁路的技术自主和产品自主化成绩较为突出，但是在高速铁路控制系统等一些关键技术和零部件上仍然依赖国外公司。