“五大新城”建设：人民城市新实践的政策方位

秦德君

嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇五大新城建设是上海现代化建设新征程的起始之作，是向2035远景目标迈进的重要举措。上海“十四五”规划确立了“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”新的空间格局，2021年2月上海市人民政府印发《〈关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见〉的通知》（沪府规〔2021〕2号），标志新城建设展开。五大新城建设是“十四五”提升超大型城市能级、对城市社会空间的战略“重置”，对于推动长三角一体化发展，增强区域创新能力和竞争能力，提高经济集聚度、区域连接性和政策协同效率，引领区域高质量发展，辐射长江经济带发展意义重大。

一、“人民性”是五大新城建设的核心理念

五大新城建设是上海探索改变超大型城市“中心城区+郊区”的二元空间结构方式，推进“卫星城”→“郊区新城”→“节点城市”升级发展的“力点”所在。从世界范围看，“聚落空间的演变，从传统同心圆的中心城区主导的腹地，到具有一种复杂的层级化的内在结构的多核区域，它通过更广泛的社会体系的行为得以维持并受其影响”[1]，这是一种发展性趋势。

到2025年五大新城要基本形成独立的城市功能，到2035年要基本建成长三角具有辐射带动作用的综合性节点城市。五大新城建设过程应成为全面贯彻落实“人民城市人民建，人民城市为人民”的具体实践过程。能否更好地凸显“人民城市”品质，是新城建设成功与否的关键。

城市伦理问题是全球性问题。19世纪中叶恩格斯在调查分析英国伦敦、曼彻斯特等大城市普通民众和工人阶级困苦状况中，鲜明提出“城市为谁而建”的问题。马克思在论及新兴城市时，也深刻关注到城市中“人”的价值问题。20世纪60年代巴黎工人阶级和移民在空间地理上，被挤到城市边缘，在社会位置上日益丧失城市权利，引发人们对于城市伦理问题的关注。20世纪80年代后城市权利问题得到广泛的重视和治理，城市治理向多元主体参与发展，开始更注重人本、伦理、公共性的取向，但总体上城市空间正义、城市权利问题并没有得到根本性的解决。进入21世纪后城市伦理问题集中表现在城市居住者的权利体现、城市人的生存境遇等方面。“人民城市人民建，人民城市为人民”是对城市人民性属性的新确立，是五大新城建设的核心理念。五大新城建设作为一次城市建设新实践，要全面贯彻新发展理念，构建新发展格局，在体现人民城市上作出新探索，通过包括制度创制、政策革新、与时俱进的改革举措等方面，来优化城市形态、造福人民。

二、注重探索“人民城市”建设新形态

上海五大新城是作为独立的综合性节点城市、不是作为中心城区“拱围”来考虑的。新城建设有个重要的基础性问题，即如何不走城市建设的老路，有真正新的城市形态观的注入。“新城”之新，根本上是新在贯彻新发展理念、构建新的城市形态、有新的“城市方式”，新在为“人民城市”建设提供新的实践方案。政策创新的焦点主要有以下三点。

（一）人居：立足人的生活、生存和“人的全面发展”

“人”和“人居”是新城建设的核心。2017年《国务院关于上海市城市总体规划的批复》（国函[2017]147号）要求上海“创造优良人居环境”“统筹安排涉及人们切身利益的教育、文化、体育、医疗、养老等公共服务设施，提高生活性服务业品质”。新城建设应在这些要求下科学安排人居布局和配套设施，探索体现“人民城市为人民”的人性化生活空间和新型“职-居”均衡结构，通过多元的居住供给渠道和租购并举的住房制度改革，提升人居形态的优化。

新城建设目标，2025年五个新城（每个新城常住人口72万）人口达到360万，2035年五个新城各集聚100万常住人口（人口规模达到500万）。按照国际社会通行划分，100万人口是“大城市”等级。应看到“是城市在全球网络中的功能，而不是城市的大小决定了城市的地位”[2]，一个城市在全球城市序列中的重要性，并不是由人口体量来决定的。世界上大多数著名城市，都不是人口巨型城市。从现在常住人口体量到72万，再到100万，将带来一系列新的资源、能源、消费、生态压力。新城人口究竟在何种体量上最适宜，要通过发展中的“自然选择”来实现自然增幅和行政手段的适当调节，不宜过于机械地统一规定。

城市图像小说家尼尔·盖曼(Neil Gaiman)谈到：“洛杉矶不是维也纳。伦敦不是莫斯科。芝加哥不是巴黎。每一座城市都是生命与建筑物的集成，并且有它自己的性格。”[3]每一个新城，也有着自己的性格和内在发展逻辑，建设的着力点，要放到如何提升城市能级、优化以人为中心的新型城市形态上来。“新型的创造性的城市，表明了一种更加自由、更加宽容、消费主义和使人愉悦的精神”[4]，要大力探索以人、人居和“人的全面发展”为中心的人性化城市新形态，探索更适宜人生活、生存和“人的全面发展”的政策创新空间，着力探索面向未来的城市新形态。

（二）文化：注重都市心灵的安放与古香的流动

五大新城是按“最现代、最具活力和最有特色”综合性节点城市来预期的，关键是如何按“最文化”来建设。这里有个重要问题是，真正的城市文化是“产生”的，不是“生产”的。作为城市根脉的城市文化，是历史透出来的光亮，是历史风雨打磨出来的内在气质和韵味，不是可以简单“打造”的。文化不是浅表化的项目、文宣、活动、时尚。能“打造”的，是文化项目，不是“文化”。急功近利不能生成文化，是文化的杀手。

新城文化品质的优劣，关键是看能否遵循文化习性，尊重人文和物候，重在渐进、添加、养成。目前“教化城”（嘉定）、“江南风”（青浦）、“上海根”（松江）、“贤者地”（奉贤）、“海湖韵”（南汇）以及“一城一名园、一城一枢纽、一城一意象”[5]的设定，应作为一种“可能的”基础，不宜作为一种先在的刚性框定。对一座城市来说，“古老的城市街道和建筑形成了一个文化记忆和意义的资源库，一种在时空中进行自我定位的手段”[6]，这是文化美学的根基所在。新城建设要把文脉延续、保护历史建筑和传统街区放在首位，避免陷于刻意“做文化”“打造文化”的怪圈。

主导性全球“权力中心文化”以崇拜机器和智能、推崇均一标准的批量生产和大宗消费、漠视个性为主要特征，吻合这一“巨型机器”的标准是潮流性大趋势。新城建设要摆脱这一“逻辑”。遏制“重新安排河山”“拔苗助长”式的唯意志主义，注重城市内蕴的养护培育，防止搞成“五城一面”。奉贤区提出新城建设“最精彩的不是城市的钢筋水泥，而是人们对这座城市的文化认同”，提出建设“柔软的城市”，就非常具有远见卓识。

（三）产业：创意、创新、创造与尊重自然的选择

产业介于宏观经济与微观经济之间，本质上是社会分工之果。嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇已形成一定产业模式和自身特点，如嘉定有智能汽车，青浦有华为研发中心，松江有G60科创走廊，奉贤有东方美谷，南汇有集成电路和人工智能等，为新城产业选择与发展奠定了基础。

根据规划，新城所在区在2025年GDP总量要达到1.1万亿元，产业能级上新增一批千亿级产业集群，成为“五型经济”的重要承载区和产城融合发展的示范标杆。发展方向上，嘉定新城要强化沪宁发展轴上枢纽节点作用，建设国家智慧交通先导试验区，构筑科技创新高地；青浦新城要承接支撑虹桥国际开放枢纽和长三角生态绿色一体化发展示范区功能；松江新城要推进G60科创走廊建设，做强智能制造装备、电子信息等产业集群；奉贤新城要发挥南部滨江沿海发展走廊上的综合节点作用，建设美丽健康产业策源地；南汇新城要打造有国际市场影响力和竞争力的经济功能区。同时根据2022年1月20日龚正市长在市十五届人大六次会议上作的政府工作报告中关于新城建设的规划要求，新城在产业选择和发展上，应进一步凸现新的城市形态观：

1.产业选择应立足现有基础，不过于追求所谓“特色产业”。只要有发展基础、能生存发展的，对当地来说就是好的产业。“在城市人口内部范围内的行业和职业的倍增，是现代生活最令人震惊却最少被理解的诸多方面之一。”[7]要因地制宜地多发展创意产业、创意经济，发展那些在创造力、技能和天分中获得发展动力的实体经济，发展那些通过对知识产权开发，可创造潜在财富以及能增大就业容量的业态。

2.“产业”并不是城市现代性的决定因素。重要的一点是，城市与“开发区”不同，“开发区”是产业基地，城市是生居场所。全球没有突出产业的优秀城市比比皆是。产业与生计也并非是直接的“因-果”线性关系，新城若刻意做成产业基地、产业之城，大规模导入非本土化的产业，必为一大发展误区。

3.五大城市区域已有相当产业基础,产业政策提出引导性方向即可。过于刚性具体的产业规定，会出现“单一化”，损害产业的综合联动形态的形成。哈佛大学经济学教授爱德华·格莱泽(Edward Glaeser)指出：“硅谷的另一个重大缺陷在于它是一个产业单一的城市”“产业单一的城市从长远来看是没有前途的”。[8]如果说新城是建设“未来之城”，在产业政策上当有未来眼光，要拓展政策眼量，不必事事框定于眼下视野内。

（四）生态：养护城市生物、生命、生机的嫣然之态

人类文明中，“城市是不可避免的自然构型，并以与其他生态系统相似的方式运转。”[9]这种“自然构型”与其他生物一样有着自身生命逻辑，“生态”是城市的生命之态。新城建设不能再走先破坏、后治理的老路，应优先建设质量高于中心城区的“大生态”体系，并更多地创新“低碳”政策模式。

1.粗放性、外延型、拼资源、高能耗、高污染、低产出的城市模式，已难以为继。实现城市发展方式的根本转型，是治理体系和治理能力现代化要解决的突出问题。新城建设应秉承“天道”和自然哲学，优先考虑生态问题，注重生态优化升级，首先把建设过程作为生态修复、生态养护、生态优化、生态有机更新的过程。

2.自然性差的城市，生态就不会好。本质上城市是生长、累积的。要遏制大拆大建的“打造”惯性，遏制“重新安排河山”“大手笔”等宏大叙事，防止把缺乏远见的偏狭、小得和缺乏文化的自以为是，投放到城市形态上。

3.郊区是一个城市在空间上、社会上的延伸，对于城市的柔性、弹性和张力具有不可替代的生态价值。认为都市存在郊区是“落后”的观念，本身是落后的观念。正如城市历史学家刘易斯·芒福德（Lewis Mumford）谈到：“城市总是不断从农村地区吸收新鲜的、纯粹的生命。”[10]马克思曾批评“一切发达的、由商品交换为中介的分工的基础，都是城乡的分离。可以说，社会的全部经济史，都概括为这种对立的运动。”[11]今天，越是现代、超前的都市，越致力于消除这种城乡“对立的运动”，越是真正的“城乡一体化”。

古希腊时，“生态”(Eco-)一词意为“住所”或“栖息地”，反映了生态与人的生活紧密内在的关联。目前全球污染程度按指数变化，已无“已知的最大限度”，新城建设应成为推进生态保护的典范，立足生产空间集约高效、生活空间宜居畅达、生态空间山清水秀来推进政策创新，通过专业化的治理实现生态的最优化。

三、提升城市形态创新中的政策策源能力

改革开放后我国城市发展加速，但“见物不见人”仍是城市体系中的顽疾。“以人为中心”是被普遍接受的城市进步理性，但实际运营中“人”很容易被忽略。“新城”之“新”，要通过政策创新的策源能力来体现，抓住新城建设这一历史契机，深入探索超大型城市“人民城市人民建，人民城市为人民”实现方式和政策创新模式。全国人大常委会授权上海市人大及其常委会制定浦东新区法规，“五大新城”建设可参照这一精神，与时俱进地探索反映人民性和“新发展理念”政策法规创新，为推进“人民城市”建设探索创新路径。

1.人居政策方面，不过于刚性地实施整齐划一的人口政策。根据各新城发展特点，顺应人口自然导向趋势并评估配套设施建设，研发“职-住”均衡发展的政策体系。包括提升新城承载力、包容度和宜居性，多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度的差异化政策等。要立足构建人性化公共空间，推行宜居、宜业、宜学政策取向。

2.生态政策方面，确立“生态优先”的建设原则。按照生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的要求，立足生态优化和保护开展政策研发。可以综合运用行政、市场、法治、科技等多种手段，全面强化新城生态环境法治保障，健全生态环境经济政策，完善生态环境资金投入机制，提升生态环境监管执法效能，建立完善现代化生态环境监测体系，推动形成“大环保”政策格局。

3.产业政策方面，发展基础产业集群和新兴产业集群，在有比较优势的区域和产业链中创新布局，形成规模经济、网络经济的竞争力。因地制宜地选择制造业园区、数字产业园区、智能工厂、智慧园区、工业互联网基地等布点建设。依托网络平台，发展虚拟产业园、虚拟产业集群等。建设数字供应链和产业链，让更多入驻企业深度融入并主导新城产业体系。

4.数字化转型政策方面，要通过深化公共数据开放、促进数据交易流通，打造优质数据平台。新城数字化转型，包括经济数字化、生活数字化、治理数字化等各领域，涵盖新城生产、生活、生态等各方面。按照国家战略规划，及早部署6G、星联网、量子通信等技术的预研，建设一批数字赋能实验室、工程研究中心、产业创新中心、技术创新中心。鼓励企业、高校、科研院所联合建立实验室，提升数字化转型技术研发、应用、转化能力。

5.营商环境和创新创业环境政策方面，要以深化“一网通办”为契机，推进新城发展机制中“放管服”改革，在审批制度改革、经贸体制改革、行政体制改革方面下功夫，优化营商环境和创新创业环境，放大市场对资源配置的决定性作用，建设服务型政府、强化行政服务能力。新城建设中，一方面要注重消除新技术、新产业、新业态、新模式发展的制度性壁垒;另一方面，要加强对知识产权、个人隐私等的保护力度，强化网络信息安全保障，推进社会自治等在内的结构性改革。