检察公益诉讼保护女性平等就业权案

● 刘潇潇 王亚丽/文

办案要旨

我国法律赋予妇女与男子平等的就业权利，除特殊岗位外，不得以性别为由拒绝录用妇女或者提高对妇女的录用标准，然而实践中即使在国家机关招录公务员、事业单位人员中也存在性别歧视。本案中检察机关通过启动行政公益诉讼诉前程序，推动相关行政机关、事业单位整改，有效维护了女性平等就业的权利。

案情回顾

［基本案情］2019年12月19日，上海市浦东新区人力资源部门发布了《浦东新区2020年部分事业单位校园招聘公告》。其中拟招聘的市容环境质量监督岗位，在《招聘简章》中多次提及“男性较适合”或“男性较适合该岗位”。2020年1月，上海市浦东新区人民检察院（以下简称“浦东区院”）发现线索后立即进行立案调查，对辖区内正在进行事业单位招聘活动的162个单位所发布的1194个岗位进行拉网排查。经调查核实，共发现5个行政机关下属的事业单位招聘公告中存在提高女性的录用标准的情形，包括标注“适合男性”和“男性年龄上限为50岁、女性年龄上限为45岁”等情形，一共涉及29家用人单位57个岗位，计划招聘81人。这些情形未充分保障妇女平等就业和自主择业的权利，损害了社会公共利益。

［办案过程］浦东区院通过调查核实全面掌握辖区内相关问题后，邀请法律专家进行研讨论证，确定这些招聘中有两类问题涉及侵害女性的平等就业权：其一，招聘岗位直接写明“适合男性”，但这些岗位并不属于“女性禁忌”岗位；其二，招聘岗位男女就业年龄限制存在较大差异，提高了女性的录用标准。浦东区院走访约谈相关招录单位和上级主管部门，释明法律规定，推动主管部门及相关单位形成整改共识。后浦东区院于2020年1月14日至19日向主管部门及招录单位制发诉前检察建议9份，同时向负有指导和监管职责的人力资源部门同步启动诉前程序，建议其强化妇女权益保护意识，采取有效措施解决招录中的性别歧视问题，建立长效机制充分保障女性平等就业和自主择业的权利。

［办案结果］收到检察建议后，相关单位当即成立专门的招聘领导小组，修改招聘文件，对《招聘简章》进行专人审核，对公告发布进行专门审批；强化法律学习，增强妇女权益保护意识。浦东区院还专门赴人力资源部门，通报专项监督情况，联合督促全区国家机关、事业单位联合开展“回头看”，推动完善长效监管机制。此后抽查的6场招聘会均未再发现类似情况。

办案思考

（一）开展女性平等就业权检察公益诉讼的必要性与可行性

1.女性的就业障碍普遍存在。就业性别歧视是一种基于性别的，限制或者损害女性就业机会平等的现象，用人单位可以对后天学习、训练形成的社会属性进行限制或提出要求，但是性别属于求职者的自然属性，是个人不能选择的，除法律另有规定外，招聘中对性别进行限制可能构成性别歧视。我国宪法及法律明确规定，妇女在政治、经济、社会等方面享有同男子平等的权利，妇女享有与男子平等的就业权利，除国家出于保护妇女而规定的不适合妇女的工种或岗位外，不得以性别为由拒绝录用妇女或提高对妇女的录用标准。

不少女性在就业时会遇到障碍，用人单位招聘中明文规定“仅限男性”，或提高对女性学历、年龄等方面要求，而要求女性几年内不得结婚或生育等事例也屡见不鲜。在国家机关招录公务员、事业单位人员中同样存在性别歧视，如本案中，事业单位拟招聘的市容环境质量监督岗位，在《招聘简章》中便多次提及“男性较适合”或“男性较适合该岗位”。

2.公益诉讼具有预防功能。女性作为劳动力市场上一个相对弱势的群体，难以与用人单位形成平等对抗。而在公务员及事业单位招录中，招考公告发布后，即使报考者发现存在性别歧视的内容，也无法获得司法救济，因无论是民事诉讼还是行政诉讼，都要求原告与诉讼标的具有利害关系，而在提交报名材料后，才会产生法律意义上的利害关系，但报名审核不通过后再提起诉讼将会贻误时机，丧失报考机会。检察机关提起公益诉讼不必等到损害发生后，只要有潜在的社会公益受侵害的可能，就可以提起公益诉讼，把违法行为消灭在萌芽状态。检察机关在行政机关及事业单位发布招考公告后，通过发出公益诉讼诉前检察建议，要求其修改存在性别歧视的内容，可以阻止平等就业机会遭受无法弥补的损害。

（二）就业性别歧视行政公益诉讼的受案范围

根据2019年11月实施的《公务员录用规定》，公务员招录应当按照下列程序进行：发布招考公告、报名与资格审查、考试、体检、考察、公示、审批或备案等。而招录中的性别歧视主要体现在发布招考公告、报名与资格审查阶段，对这些行为的定性关系到报考者能否获得有效救济以及检察机关能否提起行政公益诉讼，事业单位的招录情况和公务员招录相似，下面以公务员招录为例进行分析。

1.对于招录过程中发布招考公告的行为定性。公务员招录机关发布的招考公告仅在规定的报名期间对报考的人产生约束力，不能够反复适用，这些符合具体行政行为的特征，且其针对的是不特定的对象 ，可纳入行政公益诉讼的受案范围。

2.关于招录过程中的资格审查行为性质的认定。招录过程中的资格审查属于具体行政行为。资格审查行为针对的是特定的人即报考的人员，审查的结果对报考人员的权利义务产生实质的影响，决定其能否进入考试程序，报考人员对审查结果不服可以提起行政诉讼，因其涉及特定主体的利益，故不属于公益诉讼的范围。

对检察机关提起公益诉讼而言，招考公告中的性别歧视内容应成为监督重点。检察机关对存在性别歧视的招考公告进行监督，要求招录机关撤销或改变存在性别歧视内容，可使有意报考的女性有机会报名。

（三）具有监督管理职责的行政机关的认定

1.公务员招录。根据《中华人民共和国公务员法》《公务员录用规定》，中央公务员主管部门、省级公务员主管部门分别负责全国公务员录用以及本辖区公务员录用的综合管理工作。《公务员录用规定》第12条规定，招录机关按照公务员主管部门的要求，负责本机关及直属机构公务员录用的有关工作；第14条、第15条规定，招录机关提出招考职位、名额、报考资格条件，拟定录用计划，报主管部门审定；第21条规定，报考者应当向招录机关提交报考申请材料，招录机关根据报考资格条件对报考申请进行审查，确认报考者是否具有报考资格。综上，公务员主管部门应当对招录机关提出的报考资格条件进行审查，发现存在歧视性条件的，应当要求招录机关进行修改，在此基础上制定招考公告并发布。对于招考公告发布后发现报考资格条件存在歧视性规定的，应由招录机关修改报考资格条件，报公务员主管部门审定后重新发布。所以，检察机关在招考公告发布后发现存在性别歧视问题的，可以向相应公务员主管部门发出检察建议，要求其撤销或改变歧视性的条件。对于无正当理由拒绝整改的，可以提起公益诉讼。

2.事业单位招录。事业单位招录的情况和公务员招录相似，只是主管部门不同。根据《事业单位公开招聘人员暂行规定》第6条，政府人事行政部门与事业单位的上级主管部门负责对事业单位公开招聘工作进行指导、监督和管理。该文件还规定，事业单位公开招聘人员，不得设置歧视性要求。检察机关在招考公告发布后发现招考条件存在性别歧视的，可以向人力资源部门以及事业单位的上级主管部门发出检察建议，要求其撤销或改变歧视性的条件，对于无正当理由拒绝整改的，可以提起公益诉讼。

（四）推动女性平等就业权保障的建议

1.完善法律规范，形成保护合力。我国关于女性平等就业权保护的内容主要规定在宪法、《中华人民共和国妇女权益保障法》《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国就业促进法》等法律中，但这些法律对行政机关在女性平等就业权保护中的职能分工、职责权限等规定不够明确，女性平等就业权保护问题涉及面广，仅靠劳动行政部门很难解决。此外，法律未明确将就业性别歧视纳入劳动保障监察事项，当事人向劳动监察部门投诉后，无法得到有效处理。这些问题均导致实践中女性平等就业权保障不到位、行政救济途径不畅。为此，需要通过完善立法，明确各部门在保障女性平等就业权方面的职责分工等基本问题，形成保护合力，发挥行政执法应有的主动性、高效性特点，树立起保障女性平等就业权的第一道屏障。

2.增加公益诉讼条款，拓展司法救济渠道。2019年12月27日，最高检联合全国妇联下发《关于建立共同推动保护妇女儿童权益工作合作机制的通知》，提出对于国家机关、事业单位招聘工作中涉嫌就业性别歧视等问题，检察机关可以发出检察建议或者提起公益诉讼。各地检察机关已在这一领域开展了探索工作，但因没有明确的法律依据，目前探索仅为诉前阶段。2021年12月提交全国人大常委会审议的《中华人民共和国妇女权益保障法（修订草案）》（以下简称《妇女权益保障法（修订草案）》）增加了妇女平等就业权益保障检察公益诉讼条款，其通过立法程序后，可为检察机关开展相关领域公益诉讼工作提供法律依据。

关于保障女性平等就业权领域检察公益诉讼的范围，检察机关应重点关注公务员、事业单位招录过程中的性别歧视，对于企业招聘中的性别歧视问题，作为公权力机关应谨慎介入。就业歧视本质上是劳动者平等就业权与企业用人自主权的权衡问题，这两种权利往往存在一定的冲突，如何进行界定通常颇有难度。民事诉讼法第58条虽未将就业歧视纳入公益诉讼范围，但“等”字为这类公益诉讼留下探索空间，建议从以下三个方面完善保障女性平等就业权民事公益诉讼制度。第一，赋予工会、妇联等社会团体以自己的名义代表女性向实施就业歧视的用人单位提起公益诉讼的权利，检察机关可以支持起诉。第二，在劳动保障部门下设专门负责平等就业的管理机构作为公益诉讼的原告，赋予其调查权和诉权，以维护女性劳动者的合法权益。第三，在上述机关和组织均不提起诉讼，女性劳动者的平等就业权遭受严重侵害或有侵害危险时，检察机关可以向法院提起公益诉讼。

3.出台鼓励政策，提高企业录用女性的积极性。企业为了在激烈市场竞争中立足，必定会期望投入最少的成本获取最大的效益，录用女职工客观上会增加企业的成本，如企业在女职工产前检查、哺乳期内要支付正常工资，在女职工产假期间需缴纳社保，还可能因另聘人员而增加经济成本等。建议参照残疾人、下岗失业人员再就业的社会保险补贴和税费减免政策，切实减轻用人单位录用女职工的负担，鼓励企业招录更多的女职工，从源头消除就业性别歧视。

点评意见

邱景辉

（最高人民检察院第八检察厅二级高级检察官）：

2019年12月27日，最高检联合全国妇联下发《关于建立共同推动保护妇女儿童权益工作合作机制的通知》，提出针对国家机关、事业单位招聘工作中涉嫌就业性别歧视等问题，检察机关可以发出检察建议或者提起公益诉讼。浦东区院在2020年1月就针对部分事业单位校园招聘中的性别歧视问题向主管部门和用人单位制发检察建议，体现了勇于担当、敢为人先的创新精神。

反就业歧视，是尊重和保障人权的必然要求。2022年2月7日，***总书记在主持中共中央政治局就中国人权发展道路进行第三十七次集体学习时指出，“党的十八大以来，我们坚持把尊重和保障人权作为治国理政的一项重要工作，推动我国人权事业取得历史性成就”［1］《坚定不移走中国人权发展道路 更好推动我国人权事业发展》，人民网http://jhsjk.people.cn/article/32360492，最后访问日期：2022年4月10日。，“推动实现更加充分、更高质量的就业”就是表现之一。《国家人权行动计划（2021—2025年）》将“全面贯彻就业优先政策，消除就业和职业歧视”等摆在“经济、社会和文化权利”中“工作权利”的首要位置。这充分说明，反就业歧视，是加强对特定群体权益的平等保护和特殊扶助，促进所有人平等分享发展成果，实现所有人全面发展的必然要求。本案的成功办理，为检察机关从妇女就业向残疾人就业，以及积极老龄观、健康老龄化政策下的老年人就业等反就业歧视领域拓展能动履职空间，提供了有益的样本。

反就业歧视，是妇女权益保障领域检察公益诉讼的重要任务。《中国妇女发展纲要（2021—2030年）》在“妇女与经济”部分的主要目标中提出“促进平等就业，消除就业性别歧视”。《国家人权行动计划（2021－2025年）》提出，对在就业等领域歧视妇女等侵害不特定多数妇女合法权益、损害社会公共利益的行为，检察机关可以发出检察建议或提起公益诉讼。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》要求探索办理妇女权益保护等领域公益损害案件。《第十三届全国人民代表大会第五次会议关于最高人民检察院工作报告的决议》同意积极稳妥办理妇女权益保障等新领域案件。这些顶层设计，均是对基层创新的确认。本案的成功办理，也为《妇女权益保障法（修订草案）》第78条将“侵害妇女平等就业权益”纳入检察公益诉讼案件范围，提供了实践依据。而从国家机关、事业单位招聘工作中反性别歧视向所有招聘工作中反性别歧视拓展的立法导向，也将指引检察公益诉讼顺势而为，进一步积累实践经验，争取加快实现《妇女权益保障法（修订草案）》拟授权检察公益诉讼五类情形的监督办案全覆盖，为立法完善贡献检察力量。