行政检察视角下行政协议纠纷化解路径

● 赵世勋/文

一、行政协议的特点与行政协议纠纷

行政协议在现代行政法中是一个十分重要的概念，“行政协议”或者“行政合同”的表述经常出现于法律实务领域。2014年行政诉讼法的修改将政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议纳入行政诉讼的受案范围。2019年11月最高人民法院发布的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》对行政协议的定义和范围都作出了比较明确的规定。然而，关于行政协议的相关争论并未就此消减，行政协议的属性与范围、行政协议纠纷的审理规则等问题依然是学术界和实务界关注的焦点。

行政协议的产生和当代政府职能的转变有着密切关系。政府履行行政职能，越来越多借助于社会力量，采用一种“合作”的方式去实现行政管理的目的，这种“合作”需要借助于合同的形式以固定下来。行政协议已经成为一种重要的行政行为方式。［1］参见杨解君编:《法国行政合同》，复旦大学出版社2009年版，前言第1页。现实中，确实存在过度扩张行政协议范围的情况：一些行政机关打着公共利益的名义任意解除合同、单方违约，并拒不承担民事责任，严重破坏了合同严守原则，有害于交易安全和交易秩序。［2］参见王利明：《论行政协议的范围——兼评〈关于审理行政协议案件若干问题的规定〉第1条、第2条》，《环球法律评论》2020年第1期。事实上，关于行政协议范围的讨论，其落脚点都会到行政协议的规则适用问题上。行政协议本质上可以理解为一种在行政规则体系约束下的合同，因此，行政协议应当优先适用行政法和行政诉讼法的相关规定。《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第27条对行政协议的审理规则作了概括性规定。［3］《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第27条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”行政协议的审理规则，经常“游走于”行政诉讼规则和民事诉讼规则之间。行政协议准用民法模式，实质是寻求整体公法论观点下行政协议的一体化解决途径。［4］参见王春蕾：《行政协议准用民法的逻辑证成》，《行政法学研究》2021年第4期。

在征地拆迁、政府与社会资本合作、政府特许经营等领域，行政协议早已广泛应用。但2014年修订后的行政诉讼法才明确将行政协议纳入行政诉讼的受案范围。由于行政机关在协议中通常居于更为强势的地位，行政协议相对人同行政机关订立合同时，很多时候难以为自己争取到更为有利的合同条款，在出现纠纷寻求救济时的难度通常会比一般的民事协议更大。实践中，行政协议相关纠纷多发，矛盾化解的困难较多、阻力也较大。2021年6月15日，党中央印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，要求检察机关在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了。这说明，实质性化解行政争议，不再只是检察机关拓展行政检察职能的有益探索，而是贯彻实施党的决策部署的一项政治任务。

二、检察机关化解行政协议纠纷典型案例

（一）案例一：曾某某与江西省某县政府房屋行政征收决定检察监督案（该案系最高人民检察院“加强行政检察监督 促进行政争议实质性化解”典型案例之一）

［基本案情］2017年3月，江西省某县政府决定对县城老城区实施棚户区改造，对纳入改造范围内房屋一律实行货币补偿。2017年8月，因对征收补偿方案不认可，曾某某起诉至法院要求撤销县政府的征收决定。一审法院以撤销决定会损害公共利益为由驳回曾某某诉讼请求。二审法院判决确认征收补偿方案中“对纳入棚户区改造范围内的房屋征收一律实行货币补偿”内容违法，并责令某县政府采取补救措施，驳回曾某某的其他诉求。曾某某申请再审被驳回。

［争议化解方式］江西省人民检察院受理后认为，二审法院判决并无不当，并对该案案情进行了全面调查，做了多方面工作。一是针对曾某某反映房屋测绘面积比入户摸底调查时测量的面积少算的问题，及时督促某县政府依法准确认定；二是针对申请人提出的案涉房屋第一层按经营用房补偿经营损失的正当要求与县政府协调；三是坚守依法底线，引导申请人放弃不合理请求；四是在依法作出不支持监督申请决定后，继续跟进协调促进解决协议签订、补偿款支付、房屋腾退等事宜。2020年3月，曾某某与某县政府签订了征收补偿协议并领取了补偿款。

（二）案例二：胡某诉湖南省某市某镇政府行政强制监督案（该案系2021年度十大行政检察典型案例之一）

［基本案情］2016年3月，胡某所在的村民小组与当地镇政府签订了征地补偿协议。胡某未在协议上签名捺印，也未领取补偿款。2018年3月，镇政府依据上述协议对该组部分地上青苗予以铲除。胡某以镇政府未与其个人签订协议并补偿即铲除其承包林木缺乏法律依据为由，诉至法院，请求确认该行政强制行为违法，一审、二审均未支持，申请再审亦被驳回，遂向检察机关申请监督。

［争议化解方式］检察机关查明，胡某围绕其征地拆迁补偿，先后提起5次行政复议和5个行政诉讼，其中除强制迁坟经复议被确认程序违法外，胡某提出的诉讼均败诉。针对胡某的核心诉求，检察机关召开听证会、协调会，为双方当事人充分表达真实想法提供平台，促使胡某放弃不合理诉求，双方回归法治轨道解决补偿分歧。最终双方达成一致，在补偿范围内给予合理补助，对因估算不准确而少算的青苗补偿款、胡某所养牲畜因低价变卖造成的损失、因迁坟少付的迁坟补助以及过渡安置费等项目进行了补偿，对因房屋强制拆除给胡某造成的实际生活困难给予困难救助2万元。双方重新签订补偿协议，胡某和行政机关之间的全部争议一揽子化解。检察机关依法作出不支持监督申请决定，同时，对行政机关执法不文明和法院违法采信证据但未影响裁判结果的行为，发出检察建议。

三、法院化解行政协议纠纷典型案例

（一）案例三：张某成诉北京市门头沟区人民政府房屋征收办公室、北京市门头沟区龙泉镇人民政府不履行行政协议案（该案系最高人民法院第一批行政协议典型案例之一）

［基本案情］张某某系北京市门头沟区龙泉镇村民。1967年6月，张某某与李某某结婚，婚后育有两子张某军和张某成。1985年4月，李某某去世。1999年，张某某申请宅基地并建设被征收房屋，房屋属张某某一人所有。2012年6月15日，张某某作为被征收人与门头沟征收办、龙泉镇政府订立房屋征收补偿安置协议。2015年5月11日，双方订立补充协议，约定安置张某某两套，其中一套安置房已交付张某某。张某某于2015年12月7日去世，张某军于2016年7月2日去世，此时另一安置房屋尚未交付。张某成提起行政诉讼，主张其为张某某的唯一合法继承人，请求判令门头沟征收办与龙泉镇政府向其交付涉案安置房屋。北京市门头沟区人民法院一审认为，张某成提交的现有证据不足以证明其为张某某的唯一合法继承人，判决驳回张某成的诉讼请求。

［争议化解方式］北京市第一中级人民法院二审时经过调查后认定，张某军与张某成属于同一户籍，未发现张某军的婚姻登记信息。至二审判决作出，未发现存在与张某成处于同等地位的继承人。二审法院认为，结合张某成提交的证据以及法院调取的证据材料，在张某某去世后，不存在与张某成处于同等地位的继承人，且门头沟征收办与龙泉镇政府对此亦不持异议，因此张某成可以继承张某某在被诉协议中享有的权利，遂撤销一审判决，判令门头沟征收办与龙泉镇政府向张某成交付涉案安置房屋，并阐明如果事后出现新的证据，能够证明张某某尚存在与张某成处于同等地位的其他继承人，该继承人亦有权向张某成主张涉案安置房屋的相关权利。

（二）案例四：安徽甜橙绿畅公共交通公司（以下简称“甜橙绿畅公司”）诉池州市人民政府、池州市城管局不履行特许经营协议案（该案系安徽省高级人民法院实质性解决行政争议十大典型案例之一）

［基本案情］2014年9月29日，池州市人民政府委托该市城管局与甜橙绿畅公司签订便民自行车特许经营协议。协议签订后，甜橙绿畅公司开始按照协议约定实施经营活动。2017年6月26日，池州市人民政府要求该市城管局与甜橙绿畅公司协商解除特许经营协议事宜。2018年4月，在协议尚未解除的情况下，哈罗共享单车进驻池州市场。甜橙绿畅公司认为池州市人民政府及其职能部门允许哈罗共享单车进入该市，违反了与其签订的特许经营协议，侵犯其合法权益，遂提起诉讼。

［争议化解方式］池州市中级人民法院受理该案后，为避免甜橙绿畅公司与哈罗共享单车直接竞争进一步扩大经营损失，引导甜橙绿畅公司协调解决特许经营权争议，经多次协调，促成双方当事人达成协议。协议约定池州市城管局补偿甜橙绿畅公司230万元，双方解除特许经营协议；甜橙绿畅公司协助池州市人民政府办理自行车押金退还等事宜，保护市民的财产权益不受甜橙绿畅公司退出的影响。该案最终通过调解方式结案。

四、检察机关化解行政协议纠纷的独特优势与不足

行政检察作为检察机关“四大检察”之一，有着独特的价值，充分体现中国国情，其地位、作用也日渐凸显。［5］参见姜明安：《论新时代中国特色行政检察》，《国家检察官学院学报》2020年第4期。将以上四个案例进行对比可以发现，相对于法院，检察机关发挥行政检察职能化解行政协议纠纷，有着自身的优势，但同时也存在着一些不足。

（一）检察机关化解行政协议纠纷的优势

1.对行政协议纠纷开展实质性化解工作具有程序上的终局性效力和职权上的正当性。对于审判机关，虽然实质性解决争议正得到更高程度的重视，但其职能地位决定了法院在行政协议纠纷的审理过程中，仍需要将法律形式上的合法性审查置于实质性解决争议之上进行考虑。而行政协议纠纷如果到检察监督阶段仍不能解决，那么该纠纷在司法程序中就失去了化解的可能，只能流入信访等渠道，甚至可能成为社会不稳定因素的来源。案例一和案例二的当事人均是在经历了一审、二审、再审后又向检察机关申请监督。检察机关对进入检察监督阶段的行政协议案件，开展实质性化解争议工作，是其所处的司法程序阶段的应然选择，也是其作为公共利益代表的必然要求。因此，检察机关化解行政协议纠纷，并不是“多管闲事”，而是“分内之事”和“形势使然”。

2.开展行政协议纠纷化解工作的方式手段更为丰富。检察机关办理行政协议纠纷监督案件时，可以以提出再审检察建议、抗诉等诉讼方式纠正法律上确有问题的行政协议判决，也可以综合运用公开听证、释法说理、检察建议等非诉讼手段化解行政协议纠纷。在案例二当中，检察机关召开听证会，为争议各方提供了一个能够充分交流沟通的平台，促使各方就问题解决达成共识。许多行政纠纷的化解，需要行政机关作出新的行政决定或者对原有的行政行为作出变更，但由于内部考核与责任追究压力，行政机关自身往往缺乏作出改变的动力。而检察机关作为外部法律监督机关，可以推动行政机关作出“合理的改变”。

（二）检察机关化解行政协议纠纷的不足

1.实践积累相对较少。2021年1月至11月，全国检察机关受理行政检察监督案件5.8万件，同比上升21.2%；其中，受理裁判结果监督案件15357件，同比上升17%。［6］参见徐日丹、刘亭亭：《2021年1月至11月，全国行政检察监督受理案件5.8万件》，正义网 http://news.jcrb.com/jszx/202202/t202202182368351.html，最后访问日期：2022年4月1日。2021全年，全国法院系统受理一审行政案件29.8万，审结行政许可、行政协议案件2.1万件。［7］参见《最高人民法院工作报告—2022年3月8日在第十三届全国人民代表大会第五次会议上》，最高人民法院https://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-351111.html，最后访问日期：2022年4月1日。相对于法院系统，检察机关的办案规模较小，办案经验也与法院有一定差距。笔者在检索检察机关和法院系统化解行政协议纠纷典型案例时也发现，法院系统在长期审判实践的基础上，培育推广的行政协议纠纷典型数量较之检察机关要丰富许多。

2.在化解纠纷中的监督手段约束力不强。在案例三中，法院在查清事实的基础上在二审中直接以改判的方式解决了双方的争议。法院作出的判决具有很强的公定力，生效判决有强制执行手段作为保障。但检察机关“促成行政争议和解，本质上属于权利救济范畴，不属于司法职权”［8］张雪樵：《星星之火可以燎原——持续推进行政争议实质性化解工作》，《人民检察》2020年第20期。，而是履行法律监督职责的一种方式。检察机关为化解行政纠纷，所采取的措施对相关单位和个人通常不具备强制约束力。在案例一和案例二中，检察机关通过努力最终促成协议双方达成了新的和解协议或者和解方案，从而化解了纠纷。但若两起案例的行政机关并不配合检察机关工作，化解效果难免不尽如人意。即使检察机关认为原行政协议判决明显错误并抗诉，但法院再审后是否会改变原判决仍是其职权范围内事项。

五、检察机关化解行政协议纠纷的路径

（一）坚持法律底线，在法律规则框架内解决争议

行政协议纠纷的解决，经常需要双方都作出一定的“妥协”。检察机关在促进双方达成和解的过程中所开展的工作，也必须有切实的法律依据，在职权范围内行事。对行政协议相对人，检察机关需要作充分的释法说理工作，引导其正确认识案件的法律关系，如在案例一中检察机关就主动引导当事人放弃不合理诉求；对行政机关，检察机关在协调督促行政机关达成妥协的过程中，应审慎行使自己的权力，避免超越职权干扰行政权的正常运行，更不能为了化解争议而和稀泥式调解，花钱了事。在案例一和案例二中，检察机关经过深入调查，发现在征收过程中行政机关确实存在不规范情形，但法院对案件的处理并不存在问题，因此对于行政诉讼监督案件检察机关仍然作出了不支持监督申请决定，同时主动协调解决相关争议。

（二）针对常见多发案件形成类型化的解决方案

随着我国城镇化和工业化进城的加速，土地供需矛盾日益突出，大量农村集体土地经过征收后进入土地市场。然而，由于法律法规不健全、补偿标准不统一、用地程序不规范等，征收补偿类案件中纠纷较多。在目前法院受理的行政诉讼案件和检察机关受理的行政诉讼监督案件中，该类案件均占据很大的比重。本文案例一和案例二均为征收补偿类案件。在这两起案件中，检察机关为化解矛盾作了大量的调查核实、沟通协调等工作。但是仍应当看到，在这两起案件中，直到检察监督阶段当事人的正当诉求才得以满足。为更好保护被征收人的合法权益，防止程序空转，节约司法资源，检察机关可以根据当地征地拆迁工作实际，做好同属地行政机关、法院的协同配合，以会议纪要等形式就化解征地补偿类行政协议纠纷形成操作性强的矛盾调处机制，并推广应用至其他类型的行政协议纠纷中，防止“迟到的正义”情况的发生。

（三）避免就案办案，“一揽子”解决相关争议

对于行政争议化解而言，不仅要关注案件本身的法律争议，更要关注争议背后的政策、情理等法律外因素，最终要实现解决争议、防止新的争议产生的目的。［9］参见安兵、陈冰如等：《行政争议实质性化解检察参与机制的解释论研究》，《西北民族大学学报（哲学社会科学版）》2021年第3期。行政协议的当事人包括行政机关和协议的相对人，但其影响到可能会是不确定的人群。在案例三中，法院作出房屋归属判决的同时，对后续可能出现的新的继承人作了明确的争议处理安排；在案例四中，公共自行车的运营事关百姓的出行，在法院促成协议双方达成的新的协议中对公共自行车的押金事宜作了专门的约定，对原协议解除之后可能产生的新问题提前作了应对方案。类似地，检察机关在化解行政协议争议的同时，要注意该纠纷解决结果对后续其他相关人的影响，避免“按下葫芦浮起瓢”，对行政协议的相关问题要作通盘部署、周密安排。

（四）通过解决民事争议化解行政协议纠纷

行政协议虽然属于行政诉讼的受案范围，但其同一般的行政诉讼不同，当事人提起诉讼通常不是以解除合同为最终目的，而是为了谋求在行政协议中的利益。在案例三中，一审法院以张某成提交的证据不足以证明其为唯一继承人为由驳回起诉实际上并无不当。但二审法院从当事人利益出发，减轻当事人的举证负担，主动查明张某成及其亲属的继承民事关系，从而消除了行政协议继续履行的障碍。这种做法值得检察机关借鉴。又以王某凤等45人诉北京市某区某镇政府强制拆除和行政赔偿检察监督系列案（检例第120号）为例，该案争议的起因并不是镇政府与文化公司签订的行政协议，而是政府实施的强制拆除行为。检察机关经过艰苦的工作，使得监督申请人通过“违建”买卖合同获得民事救济，保障了申请人的合法权益，也促使行政协议的遗留问题得以解决。［10］参见《从“检例第120号”指导性案例看——实质性化解行政争议重在“抽丝剥茧”》，《检察日报》2022年2月19日。上述两则案例均属于典型的行民交叉纠纷。在处理该类纠纷时，要注重在理清相关法律关系的基础上，通过化解民事争议带动行政争议的化解。

（五）综合运用多种监督手段，实现良好的办案效果