依法规范行使不起诉权的探索实践

● 邓根保/文

不起诉权作为刑事诉讼法赋予检察机关的重要权力，是公诉权的重要组成部分。能否用好不起诉权，是衡量检察机关履行职责是否到位、检察权行使正确与否的重要方面。近年来，张家港市人民检察院不起诉工作呈现“双增长”（不起诉人数和不起诉率持续增长）和“五个零”（所有不起诉的案件均实现了零复议、零复核、零申诉、零自诉、零再犯）的总体态势，对依法规范运用不起诉权作出了基层探索和实践。

一、依法规范运用不起诉权的重要意义

不起诉权是保障无罪的人不受刑事追究的重要制度保障，是贯彻宽严相济刑事政策的重要制度设计，是节约司法资源的重要程序设计，在保障人权、减少讼累、教育和感化犯罪嫌疑人、缓解社会矛盾等方面都发挥着积极的作用。

（一）依法运用不起诉权是聚焦主责主业的必然要求

检察机关的角色定位不应当仅为起诉者、司法监督者，还应当是一个程序调节者，为刑事案件程序分流作出选择。[1]检察机关作为“国家公共利益的代表”，应该履行好守护法律、维护公正的职责。不可否认的是，受“重打击、轻保护”刑事理念的影响，检察机关过去一段时间注重追诉和打击犯罪，而对非犯罪化、非刑罚化措施在预防犯罪和修复社会关系中的积极功能认识不足。公诉包含着审查起诉、出庭支持公诉，审查起诉必然就包含着决定起诉和决定不起诉。如果说起诉权是一种积极的公诉权，不起诉权可以理解为一种消极的公诉权，这两方面都是公诉权的重要组成部分。但在具体实践过程中，检察官存在着不会用、不想用、不敢用的倾向。依法运用不起诉权就是勇于担责担险，就是聚焦法律监督主责主业。

（二）大胆运用不起诉权是深化改革效果的必然要求

司法责任制改革、诉讼制度改革、认罪认罚从宽等改革项目都要求大胆运用不起诉权。比如检察机关通过酌定不起诉工作，充分发挥庭前把关、分流作用，对不需要进入审判程序的案件及时终结，保证案件质量，提高诉讼效率，助推真正实现庭审实质化，正是落实以审判为中心的诉讼制度改革的应有之义。[2]改革所设想的“认罪认罚从宽”制度，不仅运用在审判程序中，还应在审前程序中加以贯彻。从刑事诉讼全流程的角度进行程序简化探索的同时，应充分发挥检察机关的职能，在审判程序之前实现不起诉的程序价值，使满足条件的案件在移交法院审理之前结束诉讼进程，也在量上保证进入审判程序的案件能够得到高质量的审理。对于犯罪嫌疑人来说，也能够吸引其尽快自愿认罪，尽早脱离刑事诉讼程序的负担，实现其认罪认罚带来的直接利益。

（三）规范运用不起诉权是提供优质检察产品的必然要求

法律制度是社会的反光镜，刑罚的谦抑性，折射出社会的文明程度和刑事法律的人文情怀。[3]现行的《刑事诉讼法》对不起诉裁量权的适用条件规定的较为简单、抽象，因此，在办案过程中难免会出现部分不起诉案件存在司法标准不统一、适用程序不规范等问题。这就需要针对个案，检察官不仅要进行“是否符合起诉条件”的合法性审查，更要进行“是否具有起诉必要”的合理性判断，不仅要顺利办结一个案件，更要通过办案起到彰显公平正义、引领法治进步的作用，体现检察价值、贡献检察智慧。

二、依法规范运用不起诉权的基层探索

近年来，张家港市人民检察院不断优化司法理念，以追求被不起诉人、被害人、侦查机关、社会评价四个满意为导向，以实现司法办案法律效果、政治效果和社会效果相统一为目标，严格依法规范运用不起诉权，充分发挥审前主导作用，依法保障不起诉权正确行使。2017、2018年度不起诉人数分别为106人、270人，不起诉率分别为4.0%、10.8%，2019年1-4月份不起诉70人，接近2016年全年总数，不起诉率为11.6%。所有不起诉的案件均实现了零复议、零复核、零申诉、零自诉、零再犯。具体做法可以用“三个强化、三个确保”来概括：

（一）强化司法责任，确保案件质量

突出司法办案亲历性审查要求，积极转变“重入罪轻出罪”的思维，树牢“少捕慎诉”理念，坚决预防和杜绝“带病起诉”，充分发挥审前过滤功能。

1.推行证据亲历复核。积极推动从“坐堂式问案”到“调查式办案”的转变，坚持引导侦查机关侦查与自行调查并重，重视全面审查复核所有在案证据，重视客观证据收集，核实有疑点的言辞证据，直接解决问题、夯实证据，减少不必要的退回补充侦查。在将从重处罚、从轻减轻处罚情节等证据全面调查清楚的基础上，严格依法作出不起诉决定。2018年，共独立自行补充证据256份；有被害人的不起诉案件做到了100%复核证据，其他不起诉案件亲历复核证据比例达到52%。如，王某某故意伤害案中，侦查机关认定犯罪嫌疑人王某某与被害人陈某因琐事发生纠纷，互相殴打造成被害人轻伤一级。在审查过程中，承办检察官发现现场已被清理、事发地无监控视频，为了真实还原案发时的场景，先后两次对当事人进行了讯问询问，多方寻找证人了解情况，审查认为本案是被害人先动手，但言辞证据不能形成犯罪嫌疑人行为构成正当防卫的证据链条，也无法排除被害人倒地后被地上碎酒瓶划伤的可能，依法作出存疑不起诉的处理决定。

2.严格执行办案流程。制定《不起诉工作标准化手册》，形成包含公开审查、不起诉决定、宣告送达以及复议复核申诉等4大块内容26项具体要求的操作规程，并配以直观简洁的工作流程图。不起诉案件由承办检察官提出实体审查处理意见，每案均需经过检察官联席会议讨论，联席会议意见供参考。如，朱某、洪某诈骗案中，侦查机关认定某轮船船员朱某伙同某港务公司计量员洪某，在发货过程中，利用无人监管之机，采用隐瞒、篡改发货测量数据的手段骗取价值1万多元的脱胶毛豆油。承办人在审查案件中，发现对案件定性有争议，遂立即提交检察官联席会讨论，确定了补充调查岗位职责的重点方向。后经调查，发现洪某的岗位职责共有13项，其中就包括计量、登记、计算装载吨位等，具有一定的管理权限，符合职务侵占罪的职务特征，而朱某属于共犯，二人职务侵占的数额均未达到追诉标准，最终作出法定不起诉的决定。在办案流程中，突出检察官办案主体地位，检察官对事实认定、证据审查、提出处理意见等负责。注重不起诉后解除强制措施、涉案财物处理等工作，发挥法律监督职能，督促侦查机关及时办理。2016年以来，对被不起诉人需要给予行政处罚的，依法提出检察意见227份。落实向上级院报备审查制度，危险驾驶案件拟不起诉的，作出决定前2日内报上一级检察院备案审查，其他案件一律在作出不起诉决定后5日内报送备案审查。

3.发挥捕诉一体优势。将审判阶段证明标准向前延伸，构建大控方工作格局，有效改变以往批捕阶段只注重定罪证据、忽视量刑证据、侦查机关消极补侦的工作局面。检察官在审查逮捕阶段全面考虑案件证据，促进侦查机关切实感受到以审判为中心的证据标准，增强了调查证据的及时性。自2018年6月份实行捕诉一体机制以来，不起诉率达到13.2%，同比上升98%。如，王某某故意伤害案中，犯罪嫌疑人王某某故意伤害致被害人范某某轻伤二级，在侦查阶段嫌疑人即积极和被害人沟通协商，愿意赔偿被害人8万元，但被害人要求21万，相差悬殊未达成协议。在审查逮捕过程中，承办检察官认为犯罪嫌疑人提出的赔偿金在合情合理范围内，被害人有利用逮捕环节提出过高赔偿数额的倾向。遂从提起公诉的角度加强双方释法说理，依法作出定罪不捕的决定。后来，双方以7.7万元赔偿达成和解协议，张家港市人民检察院也对王某某依法作出了酌定不起诉处理。此外，为解决内设机构整合后不同部门、不同检察官掌握标准不统一的问题，制定危险驾驶、盗窃、故意伤害、虚开增值税专用发票、诈骗、故意毁坏财物、交通肇事等7个常见罪名的不起诉标准，保障不起诉权的规范行使。在2018年度的不起诉案件中，这7类案件占比达71.9%，2019年以来占比达85.7%。

（二）强化监督制约，确保公开公正

把办理的每一起不起诉案件都经得起公众质疑和历史检验作为追求，加强内部监督和外部制约，坚决不让一起“带病”案件进入下个环节。

1.全面听取律师意见。加强律师接待窗口建设，联合司法局、律师协会出台《保障律师执业权利、规范律师执业行为工作意见》，实行律师接待“E站通”工作法，全面听取辩护人、诉讼代理人的意见。2018年以来，共主动听取律师意见352人次，提供阅卷、咨询服务等776人次。高度重视律师提出的建议不起诉意见，按照庭审答辩标准审查答复，充分借助“第三只眼”促进全面审查案件。迅速落实认罪认罚从宽制度，值班律师机制常态化、正规化运转，自2018年10月该机制施行半年来，共为402起刑事案件的596名犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书，对符合不起诉条件的13件认罪认罚案件依法从快作出不起诉决定。

2.加大检务公开力度。严格执行不起诉公开宣告的规定，及时将不起诉决定告知被害人，将不起诉决定书通过《人民检察院案件信息公开网》向社会公开。明确对于听取意见时被害人表示不同意拟不起诉的，以及对破坏环境资源罪、生产销售伪劣商品罪等四类罪名案件拟作不起诉处理的，组织人民监督员开展公开审查，接受监督评议，并适时邀请被害人、代表委员、律师、村（社区）负责人等参加，主动接受外部监督。2016年以来，共开展公开审查21件，其中20件得到人民监督评议团的一致同意，对1件评议团提出不同意见的案件，经再次审查后予以采纳，依法提起公诉。这是一起妨害公务案，王某某因对交警作出违章处罚的决定不服，通过嘴咬方式致民警轻微伤，因王某某认罪悔罪、被害人接受嫌疑人赔偿并予以谅解，张家港市检察院拟作酌定不起诉处理，并开展了公开审查，邀请办案民警、被害人、犯罪嫌疑人参加。最后评议团2票不同意、1票同意，综合评议意见为“如果不起诉将有伤执法权威和所有执法者的心，建议予以起诉，但应充分考虑王某的从轻情节，宽大处理争取缓刑”。最终张家港市人民检察院采纳了评议团的意见提起公诉，法院判处王某某有期徒刑7个月，缓刑1年。在收到对该案最终处理结果的反馈后，被告人认罪服判、被害人表示满意、人民监督员更予以了高度评价。

3.构建内部监督屏障。2018年10月，江苏省人民检察院统一推行了异地评查机制，将不起诉案件纳入必查范围，由案管大数据平台自动随机分配给异地检察院进行评查，有效解决同体监督难的问题，促进案件承办人的自我约束管理。张家港市人民检察院在异地评查工作中，坚持真评实评敢评善评，定期对异地评查结果分析，查找产生问题的原因，反向督促检察官规范办案，有效减少瑕疵问题产生。自开始实行异地评查以来，张家港市人民检察院被评查案件发现的个案平均问题数，在所有苏州基层检察院中最少，经验做法在全省检察机关案件管理工作推进会暨案件质量异地评查工作推广动员现场会上进行了演示汇报。

（三）强化配套措施，确保综合效果

充分发挥不起诉在化解矛盾、维护稳定、服务发展等方面的积极作用，打造“枫桥经验”的张家港司法实践，努力提供优质检察产品。

1.增强释法说理能力。深入开展不起诉案件释法说理工作，将详细阐述不起诉理由作为不起诉决定书的重要内容，并同步制作《不起诉理由说明书》。未成年人附条件不起诉案件实行积分考评制度，对常见的盗窃、聚众斗殴、故意伤害等罪名，设定不同的附带条件，每个附带条件设定一个基准分，从10分、15分到30分不等，共计100分，考评得分达到90分以上者，最终可以作出不起诉决定。如，在校学生郭某盗窃案中，考虑到郭某具有坦白、赔偿损失等情节，张家港市人民检察院依法对郭某某作出附条件不起诉决定，确定6个月考察期限。在考察期间内，按照盗窃类案件积分考评办法对郭某进行考察。在考察期间发现郭某父亲服毒自杀，郭某某因经济压力过大而有退学打算，遂为其申请6000元的司法救助金，鼓励其继续学业。在考察届满时，郭某某积分考评达95分，张家港市人民检察院依法对其作出不起诉决定。目前郭某某已经顺利毕业并就业。

2.积极化解社会矛盾。建立检调对接机制，修复被破坏的社会关系。与人民调解、行政调解等有机衔接，发挥辩护律师、人民调解员的作用，促进达成和解。2016年以来共开展刑事和解116件。加大司法救助力度，对嫌疑人无能力赔偿、符合救助条件的积极救助，体现人文关怀，减少对立情绪，为不起诉创造条件。如，毛某某故意伤害案中，犯罪嫌疑人因邻里纠纷致被害人轻伤，当事人双方均家庭困难，侦查机关经多次调解未达成协议，承办检察官3次到被害人家中调解，最终促成双方握手言和，张家港市人民检察院依法对犯罪嫌疑人作酌定不起诉处理，对被害人给予了司法救助。

3.落实平等保护理念。在张家港市人民检察院办理的案件中，外地犯罪嫌疑人占70%左右，民营企业相关人员包括一般员工占20%左右，张家港市人民检察院将外地人平等保护、非公有制与公有制平等保护理念体现在司法办案中。2016年以来，被不起诉人中外地人占比在55%左右，2019年1至4月达70%。2019年年初，张家港市人民检察院制定了服务保障民营经济高质量发展的意见，提出了从严把握涉企案件入罪标准、不断改进司法办案方式等10条具体举措。在办案过程中，充分考虑企业发展、社会危害性等各种因素，防止办案简单化影响企业发展。2018年共对84名民营企业相关人员作出不起诉处理，占不起诉总数的31%。如，某公司法定代表人吴某某涉嫌挪用资金1100余万元案中，承办检察官审查后认为公司股东关系、经营情况等方面的事实直接关系到罪与非罪的认定，但在案证据只有犯罪嫌疑人的供述，遂自行调查补充了3卷86份证据，认定该案不存在逃避财务监管的情况，也没有损害其他股东的权益，应将其中的挪用1120万元事实认定为公司拆借，不应当承担刑事责任，将其中吴某某侵吞的公司投资款分红9万元的事实认定为职务侵占，据此最终以该笔犯罪事实对吴某某作出酌定不起诉决定。吴某某的公司恢复经营后，当年缴税从200余万元增加至800余万元，新吸纳就业人员75人。

三、依法规范运用不起诉权的思考建议

尽管不起诉权是检察机关一项重要的法定权力，但在具体办案中，检察机关基于理念、制度等层面上的问题，对该权力的行使不充分不规范。

（一）从理念层面要敢用善用

检察机关在行使不起诉裁量权过程中，一定程度上仍然存在“可诉可不诉以诉为原则”“可轻可重的以重为原则”的陈旧办案思维，导致不起诉适用范围的不当限缩。需要进一步解放思想，积极回应社会对公正、宽容、谦抑司法环境的期许，理直气壮的运用不起诉权，克服求稳怕错、不敢运用等错误倾向。只要案件的事实证据符合法律规定，检察机关就应该大胆充分地运用不起诉权。在运用过程中要基于对原则、精神和政策的理解合理运用，充分认识到法律不可能把所有的社会现象、行为活动、现实情形都加以穷尽。要结合法律修订后的新程序、新制度综合运用不起诉权，进一步理清法律赋予的法定不起诉、酌定不起诉、存疑不起诉、附条件不起诉等不起诉权各自的运用范围和条件，根据其各自特点和具体案情，有针对性地用对用好不起诉权，实现不同类型的不起诉权之间的协调运用。

（二）从制度层面要建立健全

检察机关对于酌定不起诉的运用颇有些“小心翼翼”的味道，具体表现就是普遍设定了严格的审批程序。[4]在司法责任制改革大背景下，需要改进不起诉决定的审批程序，区分不同情况、因案制宜，将部分情节简单、无争议案件的不起诉决定权逐步授予检察官行使；对拟作不起诉的重大、疑难案件，由检察长或检委会审议决定。早在2007年，最高人民检察院原公诉厅就印发了《人民检察院办理不起诉案件质量标准（试行）》，对基层办案有了一个明确的指引，建议可以在进一步完善的基础上正式发文，同时鼓励在省级或地市级层面，制定不起诉特别是酌定不起诉的标准，避免现在规定笼统、各地把握不一等问题。同时，在检察官业绩考核、案件评查等方面也进行完善，营造有利于不起诉权运用的机制和环境。

（三）从监督层面要严防密防

现行刑事诉讼法对检察机关的不起诉权规定了三种监督制约机制，包括侦查机关的复议复核机制、被害人和被不起诉人的申诉机制以及被害人的自诉机制，另外还有听取律师意见等，这些都是很有力的外部监督措施，检察机关应当主动接受、积极配合。要发挥好公开听证制度的保障作用，对符合不起诉条件的部分案件专门召开听证会，召集案件当事人，邀请人大代表、政协委员、侦查人员、基层组织代表、司法所社区矫正工作人员等参加，积极听取各方意见，增强不起诉活动的透明度，确保不起诉案件公正、准确的处理，但应注重公开听证案件范围的选择，不能逢案必开，要选择确实有争议、有社会影响、容易引发不同意见的案件。同时，内部监督也要改进和完善，做到既加强监督制约，又解放办案检察官手脚，激发他们办理不起诉案件的信心和动力。

（四）从效果层面要求实求深

检察工作创新发展必须服从服务顺应大局，要聚焦大局、保障大局，依法规范运用不起诉权就是其中应有之义。比如在服务企业发展方面，检察机关在具体办案过程中，就应该从严把握涉企案件入罪标准，严格区分经济纠纷与经济犯罪的界限，企业正当融资与非法集资的界限，民营企业参与国有企业兼并重组中涉及的产权纠纷与恶意侵占国有资产的界限，执行和利用国家政策谋发展中的偏差与钻改革空子实施犯罪的界限，改革创新与违法犯罪的界限等；坚持“法无明文规定不为罪”，对于创新企业发展中出现的新问题、新罪名，罪与非罪之间存在争议的案件，认真研究，主动听取行业主管、监管部门意见，慎重妥善处理；建立保护企业创新发展容错机制，在法律政策允许范围内，尽最大可能提供宽松的发展环境，保护创新发展积极性。

注释：

[1]参见张希嘉：《认罪认罚从宽制度下不起诉制度适用的研究》，《绵阳师范学院学报》2018年第6期。

[2]参见赵红旗：《“不起诉”对化解矛盾预防犯罪有何作用》，《法制日报》2018年12月27日。

[3]参见杨明、王崇：《“以服务换不诉”的入法考量》，《沈阳师范大学学报》2019年第1期。

[4]参见郭烁：《酌定不起诉制度的再考查》，《中国法学》2018年第3期。