大连市检察机关执法方式转变创新的探索与实践

文◎赵建伟

大连市检察机关执法方式转变创新的探索与实践

文◎赵建伟*

为适应我国社会主义法律体系建成后法治建设的现实需要，更好地贯彻落实修改后刑事诉讼法、民事诉讼法的实施，进一步巩固司法改革成果，深化司法体制创新，大连市检察机关根据自身实际，抓住机遇，从今年初开始，在全国检察系统率先提出并开展了执法方式转变创新活动，带领全市检察干警着力更新执法理念，转变执法方式，摒弃执法办案“潜规则”，树立检察机关公正执法的权威，不断提升检察机关执法公信力，实现检察工作科学发展。

一、执法理念的更新，是执法方式转变的先决条件

在执法办案实践中能否充分发挥、完善、体现正确的执法理念，是检察机关为谁执法、怎样执法的重大理论和实践课题，是执法方式转变创新的首要环节。当前一些检察人员思想中仍然存在重实体轻程序、重惩治犯罪轻人权保障、重秘密办案轻开放透明等一些陈旧执法理念。这些陈旧的执法理念与社会主义法治理念相悖，不适应我国社会主义法律体系建成后，信息化条件下提高检察机关执法办案能力和公信力的新要求，必须着力更新。

一是要坚持惩治犯罪与保障人权并重理念。惩治犯罪是检察机关职能所在。尊重和保障人权是宪法确立的重要原则，是检察机关重要使命和重要职能，修改后刑诉法的核心精神是强化刑事诉讼中的人权保障。为此，要牢固树立惩治犯罪与保障人权并重理念，保证两手抓、两手都要硬，在执法办案中，严格落实修改后诉讼法关于保障人权的规定，在侦查、批捕、起诉和刑罚执行等诉讼环节，大力推行“人性化”办案方式，要维护当事人合法权益，既注重对被害人权益保护，又注重对犯罪嫌疑人、被告人权益保护。在发挥好惩治犯罪职能的同时，更加注重对人权的保障，真正实现执法为民、执法利民、执法惠民的目的。

二是要坚持程序公正与实体公正并重理念。实体公正与程序公正二者相辅相成，不可或缺。实体公正是程序公正的目的，程序公正是实体公正的重要保证。检察机关在执法办案过程中要确立程序优先的原则，严格依照程序、规则办事，及时纠正程序违法现象，始终坚持全面客观收集证据，坚决依法排除非法证据，切实推进执法规范化建设，从源头上预防随意执法、粗放执法问题发生。要确保检察机关办过的每一起案件，以及在执法办案中的每一个环节都能体现司法的公开、公正。

三是牢固树立理性、平和、文明、规范的执法理念。两大诉讼法的修改，为文明规范执法提出了更高的标准，这就要求检察机关在坚持严格公正廉洁执法的同时，更加注重理性、平和、文明、规范执法，切实做到”以法为据、以理服人”，融“法、理、情”于执法办案过程和执法结果之中，让人民群众真正感受到司法的人文关怀。

二、领导体制和司法职权配置的创新，是执法方式转变的客观要求

根据国家司法体制改革的各项要求，为更好地贯彻落实好修改后的“两大诉讼法”，切实转变创新检察机关执法办案方式，大连市人民检察院先后采取了一系列举措进行领导体制和司法职权配置创新，建立健全科学合理、规范有序的检察工作运行机制。

（一）延伸检察机关触角，组建新的检察职能部门

一是成立海事检察部门。根据大连地区特殊的地理环境，大连市检察院成立海事检察处，对大连海事法院及其派出法庭的海事海商案件的审判、调解与执行活动进行法律监督；对大连地区海事海商行政诉讼活动进行法律监督；对大连地区基层人民检察院受理的涉及海事海商重大、有影响的提请批准逮捕、移送审查起诉案件的办理进行指导，对执法过程中发生的违法情形进行监督；对海事海商审判、调解、行政诉讼和执行活动中发现的职务犯罪案件线索开展初查，或移送职务犯罪侦查部门查办。

二是成立网络犯罪检察监督部门。大连市检察院网监处自2012年9月份正式履行职责以来，明确职责定位，积极探索执法操作规程，加大对网络犯罪的检察监督。针对修改后的刑事诉讼法将电子数据作为一种新的证据形式列出，制定了《大连市检察院电子数据审查工作规范（试行）》，较好解决了与市公安机关在办案中对电子数据收集不合法以及对电子数据不重视，导致案件因证据收集不全而难以认定等问题。同时，积极开展对电子数据审查工作的调研，在电子数据的审查上积累经验，形成一套指导大连市两级检察机关电子数据审查工作的方式、方法，促进从事此项工作的复合型人才的快速成长。

（二）适应两大诉讼法修改，强化相关检察职能部门

《民事诉讼法》修改后，检察机关受理的申诉案件，均是经过法院再审的前置程序筛选后的案件，即都已经被法院驳回再审申请或再审维持原判，故监督难度提高，即便是符合检察监督条件，提出了抗诉或检察建议，得到改判和纠正的机会也会相应减少，息诉数量和息诉难度将明显加大。为有效应对修改后民诉法施行以来日益加重的息诉任务，大连市检察机关经过认真调研和分析论证，设立“两个中心”，为将会到来的息访息诉工作打好基础，进一步维护民事司法公正、维护社会和谐稳定。

一是成立控告申诉检察协调中心。以大连市检察机关开展的“执法方式转变创新年”活动为契机，为有效整合检察资源，全面履行控申检察职能，加大对涉检矛盾纠纷化解工作力度，实现控告申诉检察工作的创新发展。设立大连市人民检察院控告申诉检察协调中心，负责组织、协调、指挥办理全地区控告申诉案件。

二是成立民事行政检察监督协调中心。为深入贯彻修改后的《民事诉讼法》，优化检察资源，强化民事行政检察工作力量，推进民事行政检察工作科学发展。设立大连市人民检察院民事行政检察监督协调中心。负责对全市检察机关民事行政检察部门实行人员统一调度，案件统一调配，实行两级院一体化办案机制，该中心的成立有效缓解了当前大连市检察机关“案多人少”的矛盾。

三、加强工作制度创新建设,是执法方式转变的制度保障

过去检察机关在执法实践中制定的一些工作制度、工作流程，已经与司法改革的新规定，与修改后的刑事诉讼法、民事诉讼法，及新出台的相关司法解释新要求不相适应，出现了制度、程序、标准、责任、评价的真空地带。大连市检察机关通过“执法方式转变创新”活动的开展，深入查摆执法中存在的问题，建立健全了一系列制度完备、程序严密、标准具体、责任明确的新制度、新规范。

一是对现有制度进行修订完善。要以新的法律规定、司法解释、业务规范以及纪律规定为依据，按照系统、全面、可操作的原则，对现行的工作制度、工作流程进行归纳梳理。大连市检察机关结合自身实际，修订完善了执法规范。如完善了侦查一体化机制建设，实现上下一体、区域联动、协同作战的工作机制，加大查办自侦案件力度。修改了听取律师意见工作流程，进一步加强与辩护律师的交流和沟通，保证辩护律师的合法权益。完善了对公安机关移送涉案财物的监督制度，严格规范涉案财物审查、管理制度，切实保障了当事人合法权益。

二是对新承担的职责进行规范。两大诉讼法修改，赋予了检察机关许多新职责、新任务，如刑事诉讼法新增加诉讼违法行为审查纠正、非法取证行为调查核实、捕后继续羁押必要性审查、证人、鉴定人出庭作证制度等内容。民事诉讼法则赋予检察机关执行监督、调解监督、检察建议、调查权等新职责。针对这些新职责、新任务，大连市检察机关根据工作需要，建立起一系列新制度，以指导和规范执法办案工作。如完善捕后羁押必要性审查工作机制，减少对轻微案件犯罪嫌疑人的不必要羁押，切实保障犯罪嫌疑人的合法权益。为严格规范侦查取证，坚决排除非法证据，进一步明确了非法证据排除规则，建立了重大命案提前介入工作机制。同时，针对修订后刑事诉讼法中证人、鉴定人出庭作证制度以及证人保护制度方面的新规定，起草了关于刑事案件证人、鉴定人、侦查人员出庭作证工作制度。

三是加强对工作前瞻性研判。新法律的执行，可能会带来过去所没有的执法环境和执法局面。两大诉讼法修改后关于简易程序案件、二审程序案件、庭前会议制度、息访息诉工作等都将给检察机关带来新的挑战。因此，必须对工作进行前瞻性制度设计。如完善简易程序案件出庭工作机制，通过与侦查机关、审判机关的联系，采取相对集中提讯、相对集中移送审查起诉、相对集中提起公诉、相对集中开庭等方式，建立快速办理机制。开展了“二审程序”建议开庭机制，由过去被动接到法院通知后开庭转变为针对某些案件主动建议法院开庭，有效防止了二审法院滥用发回重审权利，提高了审判效率，消除了监督盲点。与法院沟通协商，建立并施行庭前会议制度，切实将尊重和保障人权贯彻到庭审中来。为应对新民诉法施行后检察机关息诉任务加重，民行和控申部门密切配合、协同作战，建立民事申诉案件联合息诉工作机制，最大限度地促进矛盾的有效化解。

四、办案组织模式的创新，是执法方式转变的必然趋势

长期以来，检察机关作为司法机关的属性不足，在工作中弱化了司法，突出了行政。我国宪法明确规定了检察机关独立行使检察权,但由于当前存在着检察机关机构设置行政化、办案程序行政化、队伍管理行政化等体制的弊端,造成了检察机关不能完全依法、有效、独立地行使检察权。改革检察机关现行的管理体制,完善检察权的配置、行使和监督,是保证检察权正确独立行使,维护司法公正的必经之路。

目前，我国法院的办案组织符合国际通例，它的基本办案单位是合议庭和独任法官，往上是审判庭和审判委员会。但是，我国相关法律尚未对检察机关的基本办案组织作出明确规定。检察官的管理更多是依照《公务员法》管理，而不是《检察官法》，检察机关办案组织是由科、处、局等内设机构来替代的,案件审查决定普遍实行案件承办人——科(处)长——检察长的“三级审批”制,这种行政审批制长期以来弱化了检察机关的司法属性，具有明显的行政化特点，不利于司法运作的公开透明和司法公信力的确立。因此，建立一套符合司法规律的检察官办案责任制及其配套制度，进一步弱化检察权的行政化色彩，建立新的检察机关办案组织形式势在必行。

国际上通常做法是建立“主任检察官制度”。主任检察官制度不同于以往的主诉检察官制度，主任检察官是作为行使检察权的独立主体，实行检察长领导下的检察官办案责任制，受检察长领导，对检察长负责，主任检察官独立承担执法办案责任，拥有独立的司法人格，具有办案权和一定案件的决定权，承担办理案件和审批风险等级较低案件的责任。这种在检察长领导下由主任检察官审核把关的检察官办案责任制，维护了检察官办案的独立性，较好地克服了机制和称谓上的行政化属性。以主任检察官为责任主体的办案组织模式的变革将带动检察官执法理念和执法方式的根本转变。

建立实行主任检察官制度，去除检察职权行政化是规范执法办案行为，提高检察机关工作整体水平的重要举措。主任检察官制度还有许多问题亟待我们进一步探索和研究，制度上仍然存在诸多局限性，如主任检察官的职级晋升、待遇、组织规模、内部监督、地方党委政府支持等问题都需要解决和完善。只有真正解决好这些问题，才能促使优秀的检察官专心干好自己的本职工作，在业务上精进和发展，竞争主任检察官，而不再要求行政级别的高低，使检察官成为检察机关公正执法的核心。大连市检察机关在今后工作中将根据自身实际，充分借鉴先进地区经验，积极探索和思考检察权去行政化问题和办案组织模式创新问题，对影响主任检察官制度进一步深化和推行的瓶颈问题进行分析和论证，力争在改革中有所作为，为推动检察机关办案组织的专业化和司法化提供有价值的参考，推动检察事业新发展。

五、案件管理模式的创新，是执法方式转变的重要举措

大连市检察机关在案件管理制度上，创新采取“集约化案件管理”模式，在集约化案件管理模式下，减少了传统模式下案件流转繁琐、条块分割明显、司法内耗加大、存在监督死角等问题，实现了案件专业化、集中化管理，提高了案件质量整体水平。目前，大连市人民检察院为贯彻落实好修改后的 《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》中关于案件质量管理的规定，以及省院开展的“案件质量管理年”活动要求，优化整合了案件管理部门，在原来案管处的基础上成立案件管理中心，案件管理中心由案件质量管理处和案管大厅组成，是专门负责案件管理的综合性业务机构，将全面履行案件统一受理、流程监控、案后评查、统计分析、信息查询、两大考评、律师接待、检委会办事机构、执法风险评估预警组织工作和执法规范化建设等职责。目前，案件管理中心已建立健全一系列配套制度，开始在大连地区全面推行案件管理机制改革创新。

一是规范有序地开展案件受理工作。案管部门已会同其他业务部门明确和细化了案件受理标准和程序。正在积极探索科学的分案模式，建立规范、高效的分案机制。同时，在工作中注意加强与侦查机关和人民法院的沟通协调，进一步明确案件、电子文档、法律文书的移送要求和方式，实现诉讼程序的有效衔接。

二是严格履行流程监控职责。加强法律文书监管，规范、高效地做好法律文书开具、编号工作，保障案件依法、及时办理。认真落实案件管理部门保管扣押财物的要求，将会同纪检监察部门对查封、扣押、冻结处理涉案财物进行监督检查。对于纳入流程管理的案件，肩负起对办案期限、办案程序、办案质量的管理、监督、预警工作。对于侵害当事人诉讼权利、不依法履行监督职责、违法处置涉案财物、使用法律文书不当、超期办案、规避法律退回补充侦查和其他违法办案的情形，要及时监督纠正。

三是积极探索开展案件质量评查和案件质量管理新方法。案管部门会同有关业务部门采取随机抽查和重点案件逐一检查的方式每季度组织开展专项检查活动，保障修改后刑事诉讼法、刑事诉讼规则的正确实施。加大评查力度，不断在评查的深度、广度和效果上下功夫，增强案件评查的实际效果。在评查中，既要注重发现案件质量问题，又要深刻剖析影响案件质量的深层次原因，提出整改措施。同时，积极探索开展案件质量管理的各种载体、途径和机制，深入研究案件质量管理的指标、评价体系，不断加强对案件质量管理创新工作的引导、推动。

六、办案工作区建设，是执法方式转变的物质基础

办案场所是检察机关执法活动的中心，是检察机关履行职能的保障平台，检察机关必须充分认识到加强办案场所建设的重要性和必要性。一直以来法院作为司法机关办案场所是法庭。但是，检察机关长期以来司法机关属性不足，行政化属性较重，以往的办案场所仅仅是询问室、讯问室，甚至当事人接待有的还在办公室进行，这些不符合法律规定、功能单一的办案场所已经不能适应当前执法办案和保障人权的需要。必须尽快建设满足检察机关办案工作需求、功能设置齐全的办公、办案场所。

为适应新局面、新形势，大连市检察机关把办案工作区建设作为今年贯彻落实 “执法方式转变创新年”活动的重要内容来抓，通过加强硬件建设、制度建设和队伍建设，提升办公办案场所的规范化建设水平。目前，大连市检察机关的“两房”建设已经发展到一个全新的阶段。两级检察院都在加快对院办公大楼和办案工作区的新建或维修，更新完善各项检务设施建设，提高检务保障水平。加快建立适应现代检察工作需要的集执法、服务、检务公开为一体的标准化办案工作区。市检察院新办公办案大楼即将竣工使用。建成后的办公办案大楼将智能化、信息化、数字化容为一体，是一座功能设置齐全、设备先进、科技含量较高的综合性业务技术办公办案用房。设有举报中心、案件受理大厅、大要案侦查指挥中心、网络中心机房、视频会议室、新闻发布中心、报告厅、档案管理区、各类办公房间、检察技术试验室等办公场所。同时，将建成功能设置独立齐全，集科学化、现代化功能化于一体的全新办案工作区。工作区内设有询问室、讯问室、谈话室、测谎室、法律宣告室、听证室、会见室等一系列全新的办案场所，全方位保障办案安全，切实维护涉案人员的合法权利，为文明办案、安全办案提供有力保障。

“执法方式的转变创新”是检察机关一项全局性、战略性的系统工程。当前，正是检察机关下大力气推动执法方式转变的难得时期，务必要将此项工作作为一项重要任务来抓，紧密结合地区实际，认真谋划，不断完善各项工作机制，以高度的责任感和使命感把执法方式的转变创新落到实处，进一步提升检察机关执法公信力，全面带动各项检察工作实现新跨越。

*辽宁省大连市人民检察院检察长［116011］