基层院检委会的现状及改革方向*本文为安徽省人民检察院2015年重点调研课题成果。

●李文艳　杨新强*/文

编者按：当下，以保障检察权依法公正独立行使为目的的检察改革正在顺利推进之中，去行政化、回归司法属性乃是改革的基点。为此，作为检察机关的最高业务决策机构——检委会的改革也必须按照检察改革大局，进行司法化改造，加强规范化和专业化建设。本期专题选取5位基层院检察长及部分负责检委会工作的同志，在切实分析检委会制度存在的问题的基础上，紧扣检察改革，提出了一些改进措施，以期有益于检委会的改革建设。

基层院检委会的现状及改革方向*本文为安徽省人民检察院2015年重点调研课题成果。

●李文艳**安徽省砀山县人民检察院检察长［235300］杨新强***安徽省砀山县人民检察院办公室主任［235300］/文

编者按：当下，以保障检察权依法公正独立行使为目的的检察改革正在顺利推进之中，去行政化、回归司法属性乃是改革的基点。为此，作为检察机关的最高业务决策机构——检委会的改革也必须按照检察改革大局，进行司法化改造，加强规范化和专业化建设。本期专题选取5位基层院检察长及部分负责检委会工作的同志，在切实分析检委会制度存在的问题的基础上，紧扣检察改革，提出了一些改进措施，以期有益于检委会的改革建设。

摘要：内容基层院检委会大多因案召开，临时性的情况比较多，导致对案件的定性效率和质量欠佳；同时，基层院检委会基本上以讨论案件为主，忽视了对事项的审议。检委会如此履行职权，一定程度上影响到承办检察官的积极性和主动性，集体决定之下也会导致权责不清。对存在的这些问题，围绕检察改革大局，进一步明确检委会审议事项和案件的范围，设置提请审议的时限，保障主任检察官和主办检察官的主体地位，优化检委会组成人员，突出专职检委会委员的法律身份，加强检委会办事机构建设等，应成为改革的方向。

关键词：基层院检委会现实问题改革方向

基层检察院（本文主要指县级院）检委会如何围绕检察改革大局，在五年过渡期内加强自身建设，适应新形势、新常态，正确、有效处理好与主任检察官、主办检察官的关系，保证检察官的办案主体地位，发挥好执行法律政策的导向作用和复杂疑难案件办理的指导作用等，是一个值得探讨的问题。

一、当前基层院检委会工作中存在的问题

2009年《人民检察院检委会议事和工作规则》（以下简称《规则》）在《人民检察院检委会组织条例》（以下简称《条例》）的基础上，就赋予基层人民检察院检委会的职责进一步明确和界限，可以概况为三项权力：即事项审议权、案件定性权、回避决定权。司法实践活动中，基层院检委会关于“两长”的回避决定程序因客观情形很少启动外，事项审议的职权履行不力、案件定性的效率和质量不理想、集体决定之下的检察官办案主体权责不清晰等问题尚比较明显。

1．检委会的事项审议权履行不力。表现为检委会的事项审议权常常被党组会取代，以致其工作效率和作用，更多的体现在对重大复杂疑难案件的定性把握上。究其原因：一是对检委会的职责权限更多的理解为研究案件；二是对检委会工作的意义认识不够，认为检委会审议的事项可以拿到党组会上研究通过并无大碍；三是对违背相关规定的情形缺失担责和惩戒条款，《规则》和《条例》均无对不履行职权或转嫁权力的处分规定。

2．检委会定案的质量不高。司法实践中，多方因素直接影响基层院检委会研究决策案件的质量。第一，个案结论不明确，模棱两可，承办人把定性的责任全部推给检委会。第二，受办案人员自身素质的局限，汇报主观色彩重、客观性不足；再加上汇报表现形式单一，“一张纸”现象普遍，多数情况下是临时召开检委会，让委员们表决，确勉为其难。第三，部分案件上会只是一种形式，实质意义不大。如上呈审查起诉案件、自侦案件，绝大多

数情况下都是事实清楚、证据确凿，侦（查）诉（审查起诉）之间无异议，提请检委会基本上都是一致性意见。

3．因案召开的“临时”性大。，《规则》和《条例》均有“定期”召开的规定。司法实践活动中，基层院检委会的召开“不定期”往往成为常态，并大多为“临时”召开。因案件的诉讼情形而定，或受办案期限所左右。以上会率高达90%以上的公诉环节案件为例：一方面，受诉讼时限的影响，对于重大复杂疑难案件，要求短时间内审查终结本身就有一定的难度；另一方面，基层院人少案多的状况尚未改变，一人手中同时具有两个以上的案件现象普遍。造成公诉人把时间用完再提请检委会研究讨论往往成为不应该的“必然”。上会之“急”，直接影响检委会的质量。

4．办案人员主观能动性和积极性受挫。当前基层院检委会的工作模式是集体定案、集体担责，而集体担责之下，办案人个体担当精神时有缺失、职业责任感弱化，瑕疵案件或错案责任难追究，无形是对法律严肃性的损害。依据规定，办案人员是当然的检委会“意见”执行者，然而当办案人员与检委会的意见相悖时，可能会因办案人员主观因素影响“意见”执行的效力。这种结果，显然是与检委会的设置宗旨相违背。

5．检委会专门性不强。检委会作为检察官中的一个群体，无论是议事还是定案，都应该有高明与独到的见解，具有宏观指导、个案修正、正确决策的综合素能。然而，目前基层院检委会成员并非都是按照严格的选拔和竞争程序而被任命，一定程度上被赋予行政色彩，成为身份的象征。就连一些专职检委会委员的作用没有发挥好、不能发挥好，也与此有关。没有办案任务，疏于学习，脱离司法实践活动。显然，检委会的引领导向作用大打折扣。

6．检委办的审查作用体现不够。司法实践活动中，基层院检委办在承担会议通知、会议记录和材料归档等事务性工作之外，要做到对需讨论的案件提出“法律意见”、对拟提交讨论的规范性文件提出“审核意见”是有一定难度的。第一，时间原因。全国检察机关统一业务应用系统，对检委会业务进行了规范而细致的流程规定。检委办上网走“接、报、审、批、传”等形式需要花费一定的时间。由于即时召开的会议居多，单纯走程序已是疲于应付，对于“其他”的审查也基本无从谈起。第二，检委办审查之后的“法律意见”是指什么不明确，具有怎样的效力？当不具备上会“条件”而案件又到期时，如何处理退回与避免超期的关系？检委办的审查“意见”的执行力应当怎样体现？这些问题均令检委办无所适从。

二、过渡期内基层院检委会改革的方向

依法治国需要进行司法改革，司法改革离不开检察改革。作为既是改革决策者、又是改革执行者的检委会，在五年的过渡时间内，改革的总体方向应当是：正确履行职权，切实为检察工作开展提供决策依据，服务检察事业科学发展；尊重司法规律，体现检察官办案主体地位，确保检察权的监督制约责任制度落实到位。具体而言，笔者以为应当从以下方面考虑：

1．严格划分基层院检委会的职责和权限。基层检委会的工作要突出对国家法律政策的理解把握、突出对同级人大决议的执行情况审议、突出贯彻执行上级检察机关部署重大活动开展情况的审议、突出对检察院工作报告和专项工作报告的审议，避免只讨论案件而不或很少审议事项，去单一化为多元化。关键要明确规定检委会和党组会的职权界限，应当由检委会审议的事项就不要拿到党组会上提议，需要党组会讨论决定的也不要安排在检委会上。对于“两会”权限不分，执行随意的情形应视为违规和执法不规范的表现。

2.明确界定提请检委会审议的事项和案件范围。最高人民检察院研究室近期拟对《人民检察院检委会会议议题标准（试行）》进行修改。笔者以为，该“标准”应当细化。关于提请检委会审议的事项问题，修改稿对提请检委会审议的人民检察院工作报告、专项工作报告有明确的规定，但是对下级院的请示事项并没有具体的说明，哪些问题应当请示？司法实践中，有些请示事项并没能得到上级院的答复或批示，而理由常是不应请示。关于提请检委会审议的案件问题，应当明确范围。对于涉嫌犯罪事实清楚、证据确凿充分、适用法律无异议的案件，则可明确规定不需要提请检委会研究，避免走形式、走过场的情形发生，以节约诉讼资源。案件上会的目的，在于主办检察官和主任检察官通过听取检委会的意见，冰疑化难，对案件审查办理之中发现的疑难问题找到破解的理由或方法，对法律适用中存在的分歧有更加理性的认识和准确的判断，由此坚定对案件应如何处理的信心和勇气。也正是通过检委会的法律和政策引导、大家的集思广益，帮助主任检察官和主办检察官正确行使法律监督权，减少

乃至杜绝错案发生，切实取得办案法律效果和社会效果的最大化。

3．设置议题提请检委会审议的时限。为了提高检委会审议事项和案件的质量和效率，对议题拟提请检委会审议的时间、方式和内容应当有明确而硬性的规定。除了个别特殊类型案件之外（如具有潜在紧急上访隐患的），一般议题的提出都要在召开检委会至少3日之前提出。承办人应当将相关材料报检委会办事机构，检委办在及时审查之后，从速将“议题报告”发送至各委员手中并进行提醒告知，以确保检委会委员对议题特别是案件提前了解，熟悉卷宗中的证据情况和意见分歧等，为查阅资料、发表意见、形成共识奠定基础。从当前情况看，设置时限可能会给跟承办人增加压力，但也促进办案人员不断努力提升规范执法的水平。

4．科学处理与主任检察官和主办检察官的关系。实行检察官办案责任制和主任检察官制是检察改革的新要求，在尊重主任检察官、主办检察官主体地位，充分调动工作积极性的同时，确保检察权运行在新体制下的有效监督制约机制之中，而不被滥用：第一，强化检委会的指导功能，弱化案件定性责任。对于提请上会的重大复杂疑难案件，检委会应当提出对事实认定、证据把握、法律适用的意见以及对政策的理解和风险评估分析。检委会的形成意见，必须记录在卷，由主任检察官和主办检察官参考，而不作为必然执行的依据。第二，主任检察官和主办检察官最终对案件的处理意见，如捕与不捕、诉与不诉、抗与不抗、赔与不赔等，必须在该情形发生或产生法律效力的法定诉讼程序启动之前报告给检委办，由检委办及时反馈到各检委会成员，以接受监督。对于与检委会意见不一致，明显违背事实、违法认定证据、适用法律不当，可能导致错案或上访发生以及造成其他不良影响的，检察长有权决定召开检委会并责令主任检察官和主办检察官更改意见。

5．优化检委会的人员组成。检委会作为一个在检察长领导下、实行民主集中制的业务决策机构，确保议事质量，提高工作效率，首要的是人员组成问题。应当严格规定检委会委员的政治素质、职业操守、办案能力、从业经历、学历等基本资格条件以及禁入规定，通过把检委会身份与行政职级脱钩，避免任命行政化、福利化，突出法律化、专业化。真正把政治素质过硬、大局意识强、法理水平高、实践经验丰富、群众基础扎实、作风严谨、清正廉洁、品行正派的检察官选任到检委会队伍中。对于长期不接触案件，不适宜从事检委会工作的检委会委员，可以考虑位置的另行安排。

6．突出专职检委会委员的法律身份。专职检委会委员是检察机关设立的专门指导检察业务开展的具有独立和独特身份的检察官。《人民检察院检委会专职委员选任及职责暂行规定》对担任专职检委会委员的任职条件专门明确要求，除了具备公务员法、检察官法和《党政领导干部选拔任用工作条例》规定的任职条件外，还对其检察官身份和职务、任职时间作出要求，同时要“具有较深厚的法学理论功底、丰富的司法实践经验和办理复杂疑难案件的能力，并且“身体健康”。那么，这就要求基层人民检察院在选任专职检委会委员时，必须按照资格设置门槛。为了保证专职检委会委员依法、高效、正确履职，对专职检委会委员“协助办理重大疑难案件”进行细化量化，即赋予办案权，让其承担一定的办案任务。建议每年参与重大职务犯罪案件侦查不少于1件、参与办理民事行政检察案件不少于1件、独立出庭支持公诉不少于2件。

7．加强基层院检委会办事机构建设。检委会办事机构承担着承上启下、协调沟通、服务保障的任务，对于检委会正常、高效开展工作起着积极而重要的作用。当前，基层院检委会办事机构有的专门设立、有的归属于办公室、有的归属于研究室，但是无论设置在哪个部门，都应重视加强人员队伍建设，并为他们开展工作创造良好的办公环境。第一，任用检委办工作人员，应选择具有较好政治素质、较高业务水平和较强协调能力的同志，以增强其从业责任感和荣誉感。第二，关心并支持检委办开展工作。特别是统一业务应用系统的使用，检委办的工作量倍增。其中网上议题的签批、检委会成员意见的会签、通知的发送等程序的流转，需要大家的共同努力和配合。检委办不能代签，也不允许代签。这就要求议题和案件的提请人、各位检委会委员都要充分认识检委办工作的重要性和繁琐性，尊重检委办工作人员的劳动，及时而负责的签收和签批。第三，尽量减少临时召开会议，给检委办留有一定的工作时间，而不让其感到措手不及。第四，明确检委办对议题的审查意见具有法律效力并入卷。