检委会运行机制改革研究

●黄凯东　张建兵/文

检委会运行机制改革研究

●黄凯东*江苏省南通市通州区人民检察院检察长［226300］张建兵**江苏省南通市通州区人民检察院检委会专职委员［226300］/文

摘要：内容检委会是检察机关讨论决定重大案件和其他重大问题的议事决策机构，是检察机关实行民主集中制、坚持集体领导的组织形式，是有中国特色检察制度的重要组成部分。目前，检委会制度在定位及运行上行政色彩浓厚，司法属性淡薄，影响制度运行质效。健全和完善检委会制度，需要着眼于完善配套机制，从组织制度建设、议事程序等方面，构建一个科学、民主、高效的检委会运行系统，为实现“强化法律监督，维护公平正义”的检察工作主题提供重要保障。

关键词：检委会运行机制司法现代化改革

检委会作为检察机关讨论决定重大案件和其他重大问题的议事决策机构，是检察机关实行民主集中制、坚持集体领导的组织形式，是有中国特色检察制度的重要组成部分。目前，检委会制度在定位及运行上行政色彩浓厚，司法属性淡薄，影响制度运行质效。健全和完善检委会制度，需要着眼于完善配套机制，构建一个科学、民主、高效的检委会运行系统，为实现强化法律监督，维护公平正义检察工作主题提供重要保障。笔者从剖析检委会制度运行现状及存在问题入手，探索司法现代化背景下如何健全和完善检委会运行机制。

一、目前检委会机制运行现状和存在的问题

近年来，检委会制度在检察工作中发挥了重大作用，但随着新形势和新任务的发展变化，当前检委会制度在某些方面确实存在着不够协调、欠科学、欠合理等现象。

（一）检委会职能定位不够明确，功能发挥失衡

根据《人民检察院组织法》的规定，检委会的任务是在检察长的主持下，讨论决定检察机关办理的重大案件和其他重要问题。然而，基层院检委会在实际的运行中存在相对忽略其他重大问题讨论、忽视对检察工作宏观指导等较为普遍的现象，检委会对检察业务的全面决策权得不到充分体现，常被降格为一个专事讨论案件的事务性机构，除了案件以外的其它重大事项一般都拿到党组会上去研究决定。混淆了职能范围，检委会的决策层次和功能被普遍地弱化，反映出了一种重视具体业务、轻视政策法律指导的倾向。

（二）检委会委员结构不够合理，专业程度不足

从全国范围来看，基层院检委会委员们年龄结构、文化结构以及业务素质结构皆不尽合理，表现为年龄偏高，文化程度偏低，业务素质不强，究其原因，行政化色彩过浓，专业性不强。检委会委员通常由党组成员加各部门负责人组成，在一些地区更是把检委会委员视为一种政治待遇，注重职务、级别和资历，忽视业务素质和议事能力，委员任职“终身制”，不注重选拔和筛选，一些优秀的业务骨干吸收不进来，一些能力较差的委员淘汰不出去。委员结构存在的行政化和终身制的问题导致检委会委员易上难下，缺乏竞争，没有活力，缺少具有较高法律水平的业务骨干，影响了检委会决议质量，也影响了司法公正与效率。

（三）检委会议事规则不够完善，决策质量不高

从检委会议事方式看，基层院检委会议事普遍带有行政化色彩，检察长作用过于突出，议事过程不够透明，缺乏制约和监督，当事人无法知晓，社会公众也无从参与，其外在表现是“暗箱操作”，重实体公正而轻程序公正。从检委会的召集看，基层院检委会的召开往往

具有临时性、随意性；绝大多数是有关科室和个人就重大案件和事项申请检委会，经检察长批准再召开，不定期，具有被动性。从议事程序看，就重大案件讨论而言，鉴于检委会召开往往是临时召集，委员们事先对要讨论的案件一无所知，或者一知半解，对案件事实和基本证据的了解仅仅来自会上承办人几分钟的发言，难以保证决策的质量。

（四）检委会办事机构不健全，影响职能发挥

由于编制、职数等原因，基层院检委会一般都不设立专门的检委会办事机构，而是设在法律政策研究室或其他机构，没有专职办事人员，往往由其他人员兼职。大部分检委会办事人员没有时间和精力专门从事检委会案件的审查、政策法规司法解释的收集、积累以及业务部门的咨询。由于检委会办事机构的组织不力，导致对讨论案件或事项准备不充分，检委会议事质量和议事效率难以提高、直接影响检委会职能的发挥。

（五）检委会运行制度不够全面，责任机制缺失。

由于检委会是集体讨论集体决策，检委会是一个集体决策机构，所谓集体决策集体负责，往往导致无人负责，考核机制、监督机制缺位。在实践中缺乏必要的监督机制以及责任追究制度。案件决定错了，由国家出面赔偿，而参与决策者却若无其事，这种检委会委员享有的参预决策的权利与相应的决策风险责任的严重脱节，易导致个别委员责任心不强，发言随意。检委会委员在讨论案件和研究重大问题时，由于没有责任追究的负担，往往存在例行公事、人云亦云等从众心态和轻率发表意见现象。对于集体责任，即使规定集体应当对决策负责也没有具体的实现方式。

二、司法现代化背景下检委会运行机制改革要求

司法现代化是体现当代世界范围内法治国家实现法律设定之权利、自由、平等价值目标所依据的精神、原则，并用以保证法律被独立、平等、公正地适用的全部过程。党的十八大将我国的社会主义现代化建设作为我国建设社会主义的重要任务来谋划和推进。无疑，推进司法现代化乃是我国社会主义现代化建设的重要内容。司法现代化是不可抵挡的历史性发展趋势，由此推动社会的全面转型，涉及到观念、制度、操作主体和操作程式等系统的整合。因此，司法现代化既是司法制度的全面革新的过程，又是司法精神的全面改观、适应和推动现代化法治文明发展趋向的历史过程。所以说，司法现代化应该是一个从传统司法向现代司法转变的历史过程；是一个从理想目标向现实目标逐渐转化的过程司法；是一个世界性的历史过程。司法现代化包括司法主体的现代化、司法理念的现代化、司法体制的现代化、司法程序的现代化、司法权行使的现代化等内容。法律界人士普遍认为，司法机关独立办理案件、司法权的监督制约、司法公正、阳光司法是司法现代化的重要体现。

司法体制改革是实现司法现代化的必然要求。党的十八大提出，要进一步深化司法体制机制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。当前检察改革的重心主要是检察权运行机制的改革。现行《人民检察院组织法》第3条第2款规定了检委会的设置范围、组织原则、议事程序、议事范围等，这是法律对检委会在检察机关中的作用、职能等的规定。人民检察院检委会制度成立的初衷，主要是为了凝聚共同智慧结晶，在少数服从多数原则下对有关复杂、疑难的案件和检察机关决策的重大事项进行研讨，以提高检察决策的科学性和合理性。它是我国社会主义检察制度的重要组成内容。检委会作为现行检察制度的重要组成部分，具有深厚的政治、文化基础，只是由于体制上的缺陷或者技术原因而影响了作用发挥。正是因为这样，改革和完善检委会制度就是要立足于当前的人民检察制度，以司法现代化的标准考量，对其运行机制进行改造和完善，发挥检委会会议的决策功能。然而从现代法治的发展趋势看，检察长领导下的检察官负责制乃是司法改革的发展方向，检委会的集体决策，集体负责制显然与检察官负责制存在冲突。因此，逐步弱化集体决策功能转向内部监督功能是检委会改革的发展方向。一要强化内外部监督制约，防止违法办案，确保司法公正；二要强化实体和程序审查，提高办案质量，确保法律的正确实施；三要强化检委会和检办规范化管理和运作，提高议事议案效率；四要强化执法办案情况的理性分析研究，引导检察业务工作的正常发展。

三、司法现代化背景下检委会运行机制改革构想

健全和完善检委会制度，需要着眼于完善配套机制，构建一个科学、民主、高效的检委会运行系统，为实

现“强化法律监督，维护公平正义”检察工作主题提供重要保障。

（一）完善组织制度建设，科学配置人员

在检委会委员员额范围内，且在保证领导委员员额相对固定的同时，以业务精、肯钻研、善表达作为选任条件，优先从业务一线选配人员充实到检委会，化解领导委员过多，意见易集中的弊端。建立健全检委会委员选配制度：一是检委会委员任前考核、考察、公示制度，严把入口关。鉴于目前领导干部任命体制，可以分二个层面，对于领导委员按目前程序操作，对于非领导委员，设置基本条件后采用考试加考核制，可由人大法工委组织实施，公示后报人大常委会任命。二是建立委员任期制、诫免制，增强自律意识。对检委会委员规定任期，与同届检察长任期一致，可连任。三是建立届中考察、定期述职制，增强责任意识，考察、述职可以同届领导考察、述职相期，对于民主测评不合格的委员，依照法律程序提请人大常委会罢免。

（二）建立检委会办事机构，规范检委会议事程序

一是要成立专门的办事机构，从实践来看，应统一设立检委会办公室作为检委会的办事机构，充实高学历、有实践经验的专门人才进入检委会办公室，办公室组成人员由专职检委会委员和检委会秘书组成，检委会专职委员可以起到实体把关的作用，提高检委会议事（议案）的准确度和质量，树立检委会办公室的法律专业知识权威；加强业务部门与检委会办公室的联系沟通，打造交流的平台，共同开展案例的讨论研究工作，为检察业务和检察实践服务。二是健全检委会规范的议事程序。要把规范程序作为提高检委会工作质量的核心要素来抓，严把提案、审查、议事、督办“四关”，以确保检委会的议事质量和决定执行力。

（三）建立检委会讨论、决定案件通报制

检委会和检察长为加强对检察业务的指导工作，应授权检委会办事机构，对检委会讨论、决定的案件和重大事项执行办理结果进行督察权，定期向检委会或检察长反馈督办结果。一是建立督办催告制度。为使检委会决定落到实处，应在督办工作中建立督办催告制度，即承办部门在规定时间内未执行检委会决定或未履行完有关法律手续的，应制作《督办催告函》，承办部门在收到《督办催告函》后应在两日内予以回复，说明未执行完结的原因和理由，以及确保执行完结的补救措施等内容，检委会办事机构或专职委员应进行跟踪督办，并将办理情况及时向检委会或检察长报告，并对典型案例进行研究、编纂，及时总结经验。二是应建立督办情况通报制度，即检委会办事机构对每一次检委会决定事项或议案办理情况，在下一次检委会召开时向检委会报告。同时，要将承办部门对检委会决定执行情况纳入部门年度目标管理，严肃纪律要求，以保证检委会决定得到迅速、高效执行。三是坚持例会制，完善例会议事内容和组织程序。实现内部民主管理机制，例会就要成为制度，使属于委员职权的内容回归，理顺内部民主管理体系，使检委会真正发挥其职能作用。

（四）健全和完善对检委会委员的监督管理，规范对检委会委员的责任追究机制

一方面要健全和完善对检委会委员的监督管理。一是建立委员定期述职制度，即检委会委员每年都要向全院干警述职，并进行民主测评，对不称职的提请人大免职。二是将检委会委员的履职情况作为其个人职级晋升、评优评先的重要考核依据，并纳入年度目标管理。三是理顺检察长与检委会委员的关系，明确界定岗位职责，增强其责任意识，用制度保证委员依法、正确履职。

另一方面要规范检委会委员的责任追究。一是充分发挥检察长在主持、引导检委会讨论中的作用。检委会是在检察长的主持下开展工作的，在讨论过程中，检察长一般应先让其他委员发言，最后进行综合归纳，并发表自己的意见，按照少数服从多数的原则作最终决定。这样既能够使民主集中制的原则发挥得更加充分和具体，也能体现检察长对检委会的领导和制约作用。二是在加强集体负责制的基础上，实行个人责任追究负责制。对每位委员的发言，以书面形式固定下来，做到有据可查；在有条件的情况下，启用多媒体会议室进行全程录音录像。如非客观性原因而造成检委会决策上的错误，既要追究集体责任，又要追究影响正确决策的检委会委员的个人责任，以此增强其责任感和危机感。三是因承办人对事实、证据汇报不准造成错案的，应对事实的真实性负责，承担相应的责任。