检察机关未成年人犯罪案件办理机制研究*本文系课题组承担2014年度最高人民检察院检察应用理论研究重点课题写作的部分成果。

●山西省太原市人民检察院课题组/文

检察机关未成年人犯罪案件办理机制研究*本文系课题组承担2014年度最高人民检察院检察应用理论研究重点课题写作的部分成果。

●山西省太原市人民检察院课题组**课题组成员：周茂玉，山西省太原市人民检察院检察长；苏彩英，山西省太原市人民检察院未成人刑事检察处处长；郝爱军，山西太原学院文法系教授；郑大伟，山西省太原市人民检察院未成人刑事检察处助理检察员；张小红，山西省太原市人民检察院未成人刑事检察处助理检察员［030024］/文

摘要：内容未成年人犯罪已成为令人担忧的社会问题。2012年修改后的《刑事诉讼法》对办理未成年人刑事案件的方针、原则及社会调查、犯罪记录封存等特殊制度作出了规定，但实践中出现的一些问题亟需建立相应的工作机制加以解决。本文就应当重点建立、完善的八个工作机制进行了专门研究。

关键词：检察机关未成年人犯罪案件办理机制

2012年我国修改后《刑事诉讼法》对办理未成年人刑事案件的方针、原则及社会调查、犯罪记录封存等特殊制度作出了规定。随着修改后《刑事诉讼法》的深入贯彻落实，上述法律规定在执行过程中出现了一系列情况和问题，亟需理论和实务部门深入研究，建立相应的工作机制加以解决。本文仅对其中八项机制存在问题的“解决路径”进行详述，对“法律规定”及“发现的问题”不再赘述。

一、专门机构、专人办理工作机制

首先要保证办理未成年人案件的专门机构和专门人员。未成年人案件办案人员承担着“捕、诉、监、防”一体化工作。未检案件与成年人犯罪案件相比，检察人员要进行诸如通知援助律师、法定代理人或合适成年人到场、社会调查、羁押必要性审查、心理辅导、司法救助、不捕、不诉帮教，附条件不起诉的考察帮教、协助联系复学、就业、预防犯罪进校园、进社区等大量特殊工作，还需要与团委、妇联、综治办等多个部门共同开展关爱未成年人活动，有的检察院还把未成年被害人刑事案件也纳入到未检办案中，办案的工作量呈几何级增长。近年来，部分法院成立少年综合审判庭，把涉及未成年人的民事、行政诉讼监督案件也纳入审理范围内。建议检察机关参照这一做法，成立办理未成年人案件的“综合检察处”，实现与世界未成年人司法及我国法院未成年人案件审判工作的有效对接，实现对未成年被告人与被害人的平等保护。为此，必须保证专门机构与足够的专业人员。

其次选拔合适的办案人员并强化对他们的教育培训。要专门选拔政治素质高、业务能力强、懂教育学、心理学、犯罪学等知识，熟悉未成年人身心发展特点、善于做未成年人思想教育工作的人员专门办理未成年人案件；要强化对他们的教育培训，逐步将其锻造成专业、合格的未成年人法律、教育工作者。

二、法律援助工作机制

一是建立、完善专门的未成年人犯罪案件援助律师队伍。建议由法律援助中心从从事刑事辩护多年的律师中，确定一定数量熟悉未成年人身心特点、热爱未成年人工作的律师，专门从事对未成年人的法律援助，提高其对未成年人法律援助的水平。对于全国200多个没有律师的贫困县［1］，建议国家采取特殊政策，允许退休的法官、检察官、法律院校等已通过司法考试的人员开展法律援助。

二是加强法律援助案件质量监督。建议借鉴国外

有益做法，要求提供法律援助的律师在结案时，提交给法律援助中心一份详细的结案报告，内容包括会见未成年人的时间与次数、调查取证和阅卷的情况、出庭的时间和次数，同时要求提交受援人和合适成年人、办案机关对于该律师提供法律援助工作进行确认，最终作为法律援助中心发放办案补贴的参考与年检注册的依据。

三是明确法律援助的程序性后果。对于公、检、法机关未依法通知法律援助机构指派律师的，应当规定其承担不利的法律后果。

三、社会调查工作机制

第一，应明确规定由司法行政机关作为受委托主体，公、检、法作为委托主体开展社会调查的工作机制。由涉罪未成年人户籍所在地或者居住地的司法行政机关社区矫正工作部门负责社会调查，有利于全面了解涉罪未成年人的家庭情况、教育环境、成长经历等信息，有利于与其所承担的后期帮教考察、社区矫正等工作相衔接，提高司法效率，并避免由办案机关自行社会调查带来的对调查结论的中立性和公正性产生质疑。

第二，建立社会调查员的准入、培训、考核机制。要建立社会调查员的准入、培训、考核机制，不断提高其在问题评估与帮教干预方面的能力。公、检、法机关应当定期对社会调查报告进行评估，将质量评价纳入对社会调查员的考评中。还可以让社会调查员参加法庭调查，必要时接受法庭询问、质证，提高其责任心和社会调查工作水平。

第三，完善社会调查的启动机制。建立侦查阶段即启动社会调查的制度，而且时间应当在立案、确定犯罪嫌疑人的当天。这不仅符合刑事诉讼流程，而且能节约司法成本，使调查报告成为对涉罪未成年人是否羁押、起诉、适用缓刑等的重要考量因素，把对涉罪未成年人的教育、保护、挽救贯穿到整个刑事诉讼中。同时，明确不进行社会调查的法律后果，比如不进行社会调查，案件不能作出处理等等。规定检察院只对新出现的情况和公安机关遗漏的情况进行补充，法院只对被告人或其代理人对调查报告有异议的内容进行补充，从而使刑事诉讼不同阶段的社会调查层层递进，不断完善。

第四，规范调查方法和内容。在调查方法上，继续发挥传统调查方法的作用，即谈话、观察、电话、填表等，并积极采用人格理论、心理学等领域的优秀研究成果，进行人格测量、心理测试等；在调查内容上，要对个人基本情况、家庭情况、学校环境、居住环境等内容进行细化。此外，社会调查还应明确说明是否由两个以上的社会调查员前往调查；是否有应当回避的情形；是否对调查的过程进行了正确的记录等。

第五，建立异地社会调查机制。应在全国建立外地籍涉罪未成年人委托社会调查制度，开展跨地区社会调查。建议以委托调查机关所在地“政府购买”的方式保障这一制度的落实。

第六，规定社会调查中的隐私保护责任。应该把社会调查中的隐私保护责任明确下来，同时把违反规定所应承担的法律后果，与违反轻罪记录封存所应承担的法律责任同时规定下来，以保护涉罪未成年人正常回归社会。

四、非羁押措施适用机制

一是建立羁押必要性评估和审查制度。检察机关审查公安机关提请批准逮捕的未成年人刑事案件，要结合案件和未成年犯罪嫌疑人的具体情况，综合考察其所犯罪行的社会危害程度及人身危险性，并对该未成年人是否有逮捕必要进行评估审查。可以将未成年人的犯罪行为、个人情况、家庭概况、保障支持条件作为主要的评估项目，每项设置高、中、低三种风险度逐项进行分析评判，综合评估对犯罪嫌疑人采取非羁押措施的风险度。同时，开展对羁押必要性的动态审查，必要时及时改变强制措施。

二是完善取保候审制度的保证方式。建议借鉴英美法系中的“保释”制度并结合我国的司法实践，在人保中加入单位保和社会组织保两种形式。对于既无财产又无亲属担保的未成年人，由当地单位或社会组织向检察机关担保，履行其社会监护义务。

三是完善审前羁押替代性措施。其一是借鉴上海检察机关的“观护制度”,将符合条件的无羁押必要的外地籍涉罪未成年人交由社会力量组成的专门观护组织，在诉讼期间进行帮教、考察和矫治，并确保诉讼顺利进行；其二是引入电子手铐技术，一方面确定被监控者所在位置，另一方面，被监控者可以在一定范围内自由活动,而不被羁押。这一措施已被上海浦东区院尝试，值得我国在未成年人审前羁押改革中率先借鉴。

四是构建有三角诉讼结构的羁押审查机制。在审查逮捕阶段引入准司法程序,由检察机关召开由公安机关、犯罪嫌疑人、法定代理人或合适成年人、辩护律师等多方参加的听证会,综合考虑各方关于是否逮捕的意见,最后决定采取何种强制措施。

五是建立公检双向说理机制。公安机关应全面收集证实未成年犯罪嫌疑人羁押必要性的证据材料，加强提请逮捕文书中逮捕必要性的举证、论证及理由说明，对提请延长羁押期限的，加强对延长必要性的举证、论证及理由说明。检察机关在作出决定后，应当制作专门的逮捕、不捕理由说明文书回复公安机关。

六是建立不服逮捕决定申请重新审查的机制。在公安机关对不服决定享有复议复核权的情况下，未成年犯罪嫌疑人及其代理人、近亲属、律师应该有权在一定期限内要求上一级检察机关对逮捕决定进行复议或复核。

五、合适成年人工作机制

第一，建立以司法社工为主、社会各界积极参与的合适成年人队伍。司法社工大多具备一定的社会学、心理学知识，所以建议建立一支以司法社工为主、广泛吸纳青保老师（学校老师、共青团干部）、志愿者（妇联工作人员、关心下一代工作委员会人员以及退休老干部等人员）等爱心人士参与的专门的合适成年人队伍，由司法行政机关负责对他们的选拔、培训、考核、奖惩和管理。

第二，建立合适成年人与公、检、法机关工作衔接便捷机制。合适成年人管理单位应设置24小时热线并在看守所设置工作办公室，为办案机关随时提供合适成年人到场服务。

第三，建立合适成年人“一站式”工作模式。在不同司法办案阶段由同一人担任涉罪未成年人各诉讼阶段的合适成年人，有利于他们掌握案件的全部情况与案件进展，缓解涉罪未成年人在不同诉讼阶段的心理压力，协助未成年人与司法人员沟通，更好地实现合适成年人制度的价值，避免频繁更换合适成年人给涉罪未成年人带来的焦虑恐惧等不利影响。

第四，明确合适成年人到场履职对证据效力的影响。如果合适成年人既未向犯罪嫌疑人告知自己的身份及作用，又未在讯问笔录上签名，则属于瑕疵证据，应当予以补正。如果既未告知，又无签字，且无录像，案件中其他证据也无法证明该未成年人所述属实，应当依法排除该讯问笔录。如果法院庭审时未通知法定代理人或合适成年人到场，公诉人应当依法进行监督并建议延期审理。

六、附条件不起诉工作机制

首先要细化未成年犯罪嫌疑人的“异议”权。根据修改后的《刑事诉讼法》第271条第3款规定，只要未成年犯罪嫌疑人及其法定代理人对人民检察院决定附条件不起诉有异议的，人民检察院就应当作出起诉的决定，而无其他途径可供选择，该“异议”权过于绝对化。建议根据异议的不同内容分类作出不同的处理。第一类是对案件性质有异议，认为应该作出绝对不起诉或存疑不起诉处理，这种情况下，如果对其附条件不起诉，其就失去了从法律上被确认无罪的机会，故毫无疑问应当移送起诉，由法院进行判决。第二类是对案件情节轻重有异议，认为应该作出相对不起诉处理，这种情况下，犯罪嫌疑人认为犯罪情节轻微作出相对不起诉已经足以实现对他的处罚，再接受一段考验期处罚失之过重。检察机关审查后认为异议成立，应当改作相对不起诉；认为异议不成立，可再行起诉。第三类是同意附条件不起诉，仅对所“附条件”有异议，比如对考验期限长短、赔偿金额大小、矫治措施、强制性公益劳动等有异议，检察机关审查后认为异议成立，可以对附加的义务作出相应修正，征得未成年犯罪嫌疑人和其法定代理人同意后，仍作出附条件不起诉决定。

其次要建立附条件不起诉考察监督机制。其一是建议在相关法律法规中明确学校、社区等有关单位协助检察机关考察帮教的职责，为未成年人社会帮教体系的形成提供有强制力的法律支持。其二是建立对协助帮教考察人员的考察机制。要加强指导，强化责任，提高帮教考察水平。发现不履行监督考察职责，需要更换的，应及时更换。其三是建立针对考察对象的测评机制。负责考察帮教的检察官要定期对考察对象进行跟踪回访，结合协助帮教考察人员出具的相关报告，对考察期内考察对象的生活、学习等情况测评打分，决定最后的处理。

七、犯罪记录封存工作机制

一是建立未成年人前科记录的整体封存体系。应规定所有知晓未成年人违法犯罪记录的单位和个人都应为此保密，因故意或过失导致泄漏的，根据情节轻

重，后果大小，依法承担相应责任。还应当建立在行政、司法、民政、社区等大环境支持下的制度支撑体系，全面规范未成年人前科记录封存的操作程序，保证各环节均不泄露未成年人犯罪记录。

二是明确“有关单位”“国家规定”的含义。“有关单位”和“国家规定”的范围在《刑事诉讼法》中没有明确规定。“有关单位”笔者建议参照《刑法》第30条关于单位犯罪的规定，包括有关公司、企业、事业单位、机关、团体。“国家规定”可参照《刑法》第96条的规定，包括全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和决定，国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发出的决定和命令。

三是完善相关配套体系和法律、制度间的衔接。建议修改与未成年人犯罪记录封存相冲突的法律、法规、规章制度，建立结构协调、逻辑严密的法律和制度体系；修改公安部《重点人口管理规定》开具有无违法犯罪记录证明的制度方面的冲突规定，特别是严格规范公安机关网上数据查询系统，切实全方位保证犯罪记录封存的效果；要与教育、人事及军队等部门进行衔接，取得相关部门在升学、就业、入伍等方面的支持，保障未成年人犯罪记录封存制度得到真正落实。

四是扩大封存制度的适用范围。《刑事诉讼法》规定未成年人犯罪记录封存制度的适用对象为被判处5年有期徒刑以下刑罚的人。但对实践中被作出“行政处罚”“刑事立案”“被采取刑事强制措施”“不起诉”处理等从性质上来讲明显更轻的行为，是否应当对相关记录进行封存，法律却没有规定。我们认为，根据“举重以明轻”的当然解释原则，对作出上述处理的行为记录更应该封存。

五是规定相应的查询与审核。一方面，由查询人员或单位向封存犯罪记录的机关提出书面申请，申请书中要详细记载查询主体、被查询对象及查询的原因和理由等内容。另一方面，负责审核的相关部门，根据国家相关规定依法对收到的查询申请进行审核，报经主管检察长批准或经检委会讨论决定，7日内作出是否许可的审批意见，并回复查询单位。

六是明确封存方式。首先是案卷材料，包括侦查卷、检察卷、法院的正副卷等案卷材料，同时在诉讼过程中产生的电子档案材料，也应一并封存。其次是裁判文书，除依法需要送达的法律文书外，其他文书一律予以封存，不得在网络上或者以其他方式公开发布。公、检、法机关在电子办案系统内应增设“未成年人档案封存”模块,将符合条件的未成年人刑事案件电子档案一并封存,进行统一管理。

七是建立对封存主体的责任人追究和赔偿机制。其一是对于违法提供未成年人轻罪记录或泄露相关记录的，封存主体应对责任人予以纪律或行政处分，情节严重或造成严重后果的，应追究刑事责任；封存主体是国家机关的，应当承担国家赔偿责任。其二是建立对泄露相关记录行为的侵权损害赔偿机制，对于泄露相关记录的，当事人有权对相关单位和个人提起侵权民事诉讼。

八、建立全程“教育、感化、挽救”工作机制

一要建立全程帮教机制。首先要用专门制度促使侦查人员、检察人员、审判人员开展帮教。其次要建立考核机制，督促律师、合适成年人开展帮教。再次要强制不履职的监护人开展帮教。

二要建立专业化帮教机构。建议由司法行政机关（或民政局）组建一支专业精良的帮教队伍开展专业全程帮教。

三要建立异地帮教机制。加强检察系统内部合作机制，建立起符合我国实际情况的委托异地检察机关帮教机制。对于“三无”人员需要异地帮教的，通过异地委托的方式解决帮教问题。

上述八项工作机制，既是相对独立的工作环节或制度，又相互联系地构成一个整体。这些机制涉及未成年人司法的侦查、起诉、审判、刑罚执行等诸多环节，哪个环节不到位，都将对整体效果产生重要影响，使国家未成年人立法、司法的目标大打折扣。正因为未成年人司法工作涉及刑事诉讼全过程及部分行政职能，检察机关的地位和作用才显得尤为重要，公安、法院、司法等机关均有理由“只管一段”，检察机关则对全程均负有责任。因此，未成年人检察工作开展如何，事关未成年人司法全局。我们欣喜地看到，全国检察机关经过20多年的积极探索，已经积累了不少办理未成年人犯罪案件的有益经验，为深化未成年人检察工作奠定了良好的发展基础。未成年人司法是一项庞大的系统工程。我们相信，在有关学者、立法者、司法者以及全社会的共同努力下，我国未成年人犯罪案件的办理机制将日臻完善，对促进未成年人重新回归社会、构建和谐社会将发挥重要作用。