改革背景下做好民事行政检察工作的设想

●山西省晋城市检察机关课题组/文

改革背景下做好民事行政检察工作的设想

●山西省晋城市检察机关课题组*/文

在国家监察体制改革的大背景下，检察机关民行检察工作就要顺势而为，围绕“强化法律监督，维护公平正义”的检察工作主题，不断提高监督能力，突出监督重点，规范监督程序，注重监督实效，探索监督新途径，积极探索公益诉讼，力争通过公益诉讼的诉前程序对行政行为实现有效监督。

民行检察 检察监督 公益诉讼

当前检察机关的民事行政检察工作已初具规模，但要实现民行检察与刑事检察并驾齐驱，仍面临许多新问题、新情况。因此，这就需要革新思想，创新思路，找出民行检察持续发展的新路径。

修改后的《民事诉讼法》《行政诉讼法》拓展了检察监督范围，增加了监督方式，强化了监督手段、优化了监督结构、规范了监督程序。修改后的法律明确规定民事诉讼检察监督可以采用检察建议，第一次以立法的形式确定了检察建议的法律地位，让检察建议成为民行检察监督的法定手段，并明确赋予检察机关诉讼监督中的调查权。这些新的法律规定一定程度上倒逼检察机关必须进行工作理念的转变和工作思路的创新，以适应民行检察监督工作发展的新要求。这一系列变化所带来的影响是巨大的，要适应这些变化，检察机关就必须对民事行政检察职权的配置进行优化。

一、适应法律新规定，切实履行好民行检察监督职责

（一）适应民行检察监督新形势

《民事诉讼法》修改前，检察监督在民事诉讼领域只能就同级人民法院确有错误的生效裁判，提请上一级检察院向同级法院提出抗诉，手段单一，诉讼周期长。新增的再审检察建议、纠正违法检察建议、调查核实等手段为开展民行检察工作提供了实质化的制度条件和舞台。《行政诉讼法》的修改也立足行政检察职能，拓宽了行政诉讼监督范围，实现了对行政诉讼立案、审理、执行程序的全面监督。法律的修改变化为民行检察多元化监督格局形成提供了制度保障。

新形势下，检察机关要在办理好当事人不服生效裁判案件抗诉的情况下，根据法律规定有效运用各种法定监督方式对民事、行政调解、执行及审判人员违法行为等方面多点发力，全面监督。审判人员违法行为监督和执行监督成为除生效裁判监督工作之外的重要监督工作，民事诉讼监督格局也从以往偏重对生效裁判的一元化监督格局转变为生效裁判监督和审判人员违法行为监督、执行活动监督全面发展的多元化监督格局。在以往的民行检察监督实践中，对生效裁判监督一直是民行工作的重点，同时也是工作的难点。社会大众对民事行政检察缺少了解，民行检察一直在“找米下锅”。多年来检察机关一直在加大民行检察工作宣传力度，增进社会各界和人民群众对民行检察工作的了解，并积极畅通案件来源渠道，方便群众反映诉求。

（二）突出民事行政检察监督重点

鉴于行政诉讼案件数量本就不多，以及民事诉讼法修改对民事抗诉案件设置了前置程序，申请监督的抗诉案件数量也大幅减少。同时，案件受理制度改革后，法院受理民事案件数量陡增，但短期内法院审判资源又无法加强，案多人少的问题十分突出，审判程序性违法就在所难免。因此程序性监督，就成为当前检察监督的一个重点。程序监督，相对于以往进行结果监督也更加利于把握，更有利于说服法院办案人员接受，同时还可以使民事行政检察监督走出长期以来实体性监督成效差的困境，从而大幅提升监督成功率。因此，检察机关可根据修改后《民事诉讼法》《行政诉讼法》的相关规定，以纠正审判瑕疵，促进法院工作改进为重点，切实做好民行检察监督工作。聚焦个案和类案，突出程序监督，把精力放在监督纠正法院自我监督未能解决以及处理结果、诉讼程序存在错误的问题上。实行有限监督和个案监督，突出监督重点，开展对审判活动违法行为的监督，坚持把监督错误裁判与纠正违法行为结合起来，依法开展调查核实工作。将执行中有违法违规现象、社会影响大、当事人反映强烈的执行裁定、执行决定和执行行为纳入监督的重点范围。坚持有错必纠的原则，综合运用纠正违法通知书、检察建议、违法行为调查等监督手段，发挥监督整体效能。

（三）抓住合法性监督制约的基本点

人民检察院有权对民事、行政诉讼活动实行法律监督属于法律原则性抽象授权，还缺少细化完善的相关规范。要做好民事行政检察监督，提高监督效率，增强监督效果，关键在于提高监督的精准度。在这种情况下提高精准监督的能力就必须抓住“合法性”这个基本点在现代诉讼活动中，法官因其有最终的裁判权而成为诉讼各参与方努力说服的对象。就检察监督的关系而言，检察官与法官较之当事人有着共同的价值追求——维护公共利益，维护法律尊严，维护法治秩序。但是由于职能与分工的不同，双方在看待案件的视角、评判标准等方面存在差异和不同。检察监督就是要通过共同的价值取向做好对法官的说服。因此在具体的监督工作中以突出以个案为出发点，就具体案件的证据事实进行合法性论证，将法律原则性的授权条款与民事、行政诉讼法律监督的各项规定结合起来，进行体系性的法律解释。针对民事、行政诉讼中发现的问题点，按照法律解释的方法，运用比例原则、程序制约等来进行规制，正确理解法律的含义，把握好监督的范围，凭借法律的力量，积极有为地做好民行检察监督工作。

（四）设立派驻法院民事行政检察官工作室

民事行政检察监督是检察机关法律监督职能的重要组成部分，相比刑事检察监督来说，既是短板，但同时也是检察监督新的发力点和增长点。民事行政检察官工作室的设立，能有效解决监督信息不灵、申诉渠道狭窄、成案率低等一系列问题。派驻法院的民事行政检察官工作室可以说将检察监督的关口前置，延伸了监督触角。检察官工作室应把握有限监督的原则，即只对审判活动的过程、程序方面进行监督，而不涉及法官对案件的实体处理。检察官工作室要找准定位、立足监督，同时避免成为法院转移涉法矛盾的出口。可以通过检察官工作室实现对法院立案程序、审理程序、执行程序进行同步监督，动态监督。如可对审判组织组成人员情况、立案受理登记情况、文书送达情况等进行实时查看。检察官工作室可共享法院案件信息平台，对办结案件进行查阅。对于监督过程中发现的问题要第一时间通报法院，督促其及时纠正，保障诉讼参与人依法享有的诉讼权利，通过程序正义实现结果公正。检察官工作室只是实现法律监督的一种手段，其目的是通过对审判活动的监督，规范司法行为，提升司法公信力。

二、全面开展公益诉讼

（一）充分认识检察机关开展公益诉讼工作的重要性

当下，我国正处于社会转型发展的关键时期，由于利益格局变化引发的各种矛盾和冲突十分突出，对公共利益的保护成为社会各界关注的焦点。事实上，我国各种侵害公共利益的案件时有发生，但由于没有可靠的制度保障，国家、社会和公众的共同利益最终都受到了损害。这种现实状况迫切要求我们应建立公益诉讼制度，以维护国家、社会和人民的根本利益。而公益诉讼的举证要耗费大量的人力物力，许多问题涉及专业性的技术鉴定，普通社会组织和个人往往无法承担。检察机关专业化的队伍为提供公益诉讼打下了坚实基础。长期以来检察机关在办理民事、行政监督案件过程中积累了许多可复制的诉讼经验，公诉实践也为检察机关提起公益诉讼提供了手段优势。

为加强对国家和社会公共利益的保护，强化对行政违法行为的监督，四中全会决定明确要求：“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。最高人民检察院紧随其后发布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（以下简称《方案》）。通过建立检察机关提起公益诉讼制度，充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益。

（二）明确检察机关在公益诉讼中的“公诉人”地位

试点阶段，检察机关是以“公益诉讼人”的身份提起公益诉讼，目的是为了加强对“公益”的保护。这一称谓，与检察机关在刑事诉讼中的传统称谓有所区别。

从一般的诉讼构造理论分析，凡提起或启动诉讼者均被称之为原告。作为原告在诉讼中享有诉讼权利，承担诉讼义务。在公益诉讼中，检察机关提起公益诉讼时的身份又显然不同于原告，因为它代表的是国家，其本身与受侵害的公共利益并没有直接的、实体上的利害关系，只不过其提起公益诉讼的权力来源于其作为法律监督机关宪法定位及检察权所包含的公诉权本性。同时，鉴于公益诉讼的特殊性，检察机关作为诉讼的一方享有一些特殊的诉讼权力，如调查取证的权力，不承担败诉的赔偿责任，不缴纳诉讼费等权利。法院对于检察机关提起的公益诉讼只能在支持和不支持间进行判决，从这一点上来说，公益诉讼和刑事诉讼的诉讼架构是完全相同的。笔者认为“公益诉讼人”的称谓不确切。因为在公益诉讼中还有其他当事人、参与人也可以用“公益诉讼人”。另外“公益诉讼人”在突出对“公益”的保护同时没有突出检察机关的特殊地位。笔者认为，对此可借《民事诉讼法》《行政诉讼法》修正后赋予检察机关提起公益诉讼的权力，以司法解释的刑式确立检察机关在公益诉讼中“公诉人”的地位。这样可以与刑事诉讼保持一致，在三大诉讼领域实现角色定位统一，符合检察机关法律监督的宪法属性。

（三）发挥好公益诉讼诉前程序的监督作用

最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》对检察机关提起民事、行政公益诉讼都设置了诉前程序。民事公益诉讼的诉前程序是：依法督促法律规定的机关提起民事公益诉讼；建议符合法律规定条件的有关组织提起民事公益诉讼。诉前程序是检察机关提起民事公益诉讼的必经程序。因此，如何履行诉前程序是检察机关面对的首要问题。笔者认为：可以通过立法授权最高人民检察院就诉前程序作出具体规定，实现与其他机关、组织有序衔接。最高人民检察院可以在总结全国检察机关试点经验的基础上，统筹完善检察机关履行民事公益诉讼诉前程序的方式。通过这样的方式处理，既能够保持法的安定性又能够及时解决实践中出现的新问题。行政公益诉讼的诉前程序是：在提起行政公益诉讼前，人民检察院应当向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或依法履行职责。行政公益诉讼的诉前程序，实际上解决了在涉及国家和社会公共利益时，检察权对行政权监督的法律依据问题。实践中遇到的主要问题是检察建议的内容与诉讼请求是否要保持同一性？笔者认为，正常情况下，发出检察建议都是在充分调查核实的基础上，查明公益受到侵害，相关行政机关存在违法行使职权或不作为等违法情形，然后才建议其予以纠正。对于行政机关不纠正违法或殆于履行职责的，检察机关提起公益诉讼时，提出的诉讼请求与检察建议的主要内容是一致的。

通过诉前检察监督的程序推动侵害公益问题的解决，不仅是检察机关开展公益诉讼的重要内容，也是公益诉讼制度价值的重要体现。充分发挥好公益诉讼诉前程序的作用,增强行政机关纠正违法行政行为的主动性，能最大限度地节约诉讼成本和司法资源，通过法院判决的宣告和执行，促进相关行政机关强化监管责任，规范监管行为，切实提高地方政府依法行政、严格执法水平。将检察建议与提起公益诉讼进行有效衔接，发挥各种监督手段的整体功能，以提起诉讼作为监督行政违法行为的后盾，能够大大提高检察建议监督的刚性。

*课题组成员：张世荣，山西省晋城市人民检察院检察长；王红玲，山西省晋城市人民检察院副检察长；田永斌，山西省晋城市人民检察院民事行政检察部副部长［048000］；赵凯雷，山西省沁水县人民检察院检察官助理［048200］