军民融合发展立法研究

夏金莱

内容提要：我国军民融合发展刚进入由初步融合向深度融合的过渡阶段，军民融合正式上升为国家战略，必须运用法治思维和法治方式推进其发展。现行军民融合相关法律存在诸多问题，根本原因在于军民融合立法精神缺位。构建军民融合法律体系需要及时制定 《军民融合促进法》、选准切入点制定单行法以及全面清理违背军民融合精神的法律规范。同时，还应从明确军地联合立法程序、建立军地立法协调机制和相互衔接的军地法律解释机制三个方面实现军地立法机制的衔接。

“军民融合是指把国防和军队现代化建设深深地融入经济社会发展体系之中，在更广范围、更高层次、更深程度上把国防和军队现代化建设与经济社会发展结合起来，为经济社会发展注入更强大的科技和条件支持，为国防和军队现代化提供丰厚的资源和可持续发展后劲。”①孔昭君：《论国民经济动员链》，载 《北京理工大学学报 （社会科学版）》2012年第1期。中共中央、国务院和中央军委联合印发的 《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》（以下简称 《意见》）是军民融合发展的纲领性文件，《意见》指出 “我国军民融合发展刚进入由初步融合向深度融合的过渡阶段”。2017年1月22日，中共中央政治局决定设立中央军民融合发展委员会，并由***亲任主任。同年6月20日下午，***主持召开中央军民融合发展委员会第一次全体会议并发表重要讲话，会上指明 “把军民融合发展上升为国家战略，是我们长期探索经济建设和国防建设协调发展规律的重大成果，是从国家发展和安全全局出发作出的重大决策，是应对复杂安全威胁、赢得国家战略优势的重大举措”。***强调，要善于运用法治思维和法治方式推进军民融合深度发展。为了实现 《意见》确立的到2020年经济建设和国防建设融合发展政策法规体系进一步完善的目标，开展系统的军民融合立法工作迫在眉睫。

一、我国军民融合立法的现状和问题

什么是军民融合立法？有学者认为，“军民融合立法是国家立法的重要组成部分，是将党和军队的有关路线、方针、政策和成功经验上升为国家意志。”②闻晓歌：《认真做好军民融合立法工作》，载 《解放军报》2016年5月6日第6版。笔者认为这一界定有失偏颇，既未能体现出军民融合立法的本质特征，也没有涵盖军民融合立法的外延。所谓军民融合立法，是指以促进军民融合发展为目的，由具有立法权的主体制定调整军民双方权利义务关系的法律规范的行为。

新中国成立以来，我国的军民关系经历了由 “军民分离”到 “军民结合”，再到 “军民融合”的发展演变过程。③闻晓歌：《“军民融合”制度变迁研究》，载 《军事经济研究》2008年第9期。以党的十七大报告为标志，我国才开始进入 “军民融合”阶段，迄今不过十年，时间远远短于前几个阶段。因此，我国目前尚未形成军民融合法律体系，学者们纷纷指出了现行军民融合相关立法存在的问题或者缺陷。一是顶层法律规范不健全，缺乏统领性的军民融合基本法。二是立法层级较低，权威性不足，法律很少，法规也不多，大部分都是规章及以下的政策性文件。三是立法碎片化严重，军地各自为政，权责不明，缺乏协调性和统一性，甚至出现条文冲突。四是立法过于原则和宏观，可执行性和可操作性不足。五是立法范围局限，不能覆盖军民融合所涉及的众多领域。六是立法陈旧，很多法律规范早已不适应社会发展的需要。④参见陈丽平：《构建系统完善的军民融合法治体系》，载 《政工导刊》2017年第5期；朱作鑫：《中国军民融合发展立法研究》，载《北京理工大学学报（社会科学版）》2016年第6期；姜鲁鸣：《军民融合发展缘何上升为国家战略——军民融合发展系列谈之一》，载 《解放军报》2017年2月3日第7版；杜人淮：《加强军民融合深度发展法治保障》，载 《解放军报》2015年1月12日第6版；游光荣：《对军民融合发展现状及评估的思考》，载 《中国国情国力》2017年第1期。

上述这些问题确实客观存在，在不同程度上阻碍了军民融合国家战略的推进和实施。超越表象进行分析，问题的根本原因在于过去关于军民关系的立法没有体现军民融合的精神，多数贯彻的是以军为主，民为军服务的理念。具体表现为军民在合作中的地位不平等、军用领域对民营主体设置很高的准入门槛和义务性规定、军民分设救济途径等。

第一，“军”与 “民”地位不平等。在统一的军民融合促进法出台以前，相当于军民融合领域基本法地位的法律莫过于 《国防法》和 《国防动员法》。《国防法》⑤《国防法》于2009年进行过修订，但是修订未涉及此部分内容。于1997年颁布，当时我国正处于 “军民结合”时期，因此，《国防法》在第五章 “国防科研生产和军事订货”中确定了国防科技工业实行 “军民结合、平战结合、军品优先、以民养军”的方针。同时，由国家统筹规划国防科技工业建设，国家对国防科研生产实行统一领导和计划调控，实行国家军事订货制度。显而易见，《国防法》所确定的军民关系是国家主导、军事优先、民为军服务。这在当时的历史条件下确实发挥了积极的作用，但是，这一立法精神显然已无法满足军民融合这一国家战略的发展需要。“国防动员是军民融合发展在组织形式上的重要体现，直接关系到军民联系的程度与方式。”⑥邵荣德：《基于军民融合发展的国防动员法规建设浅探》，载 《国防》2015年第10期。同样，《国防动员法》在 “军品科研、生产与维修保障”方面贯彻的依然是国家主导、军品优先的原则。

第二，对民营企业市场准入的限制。1988年7月1日起施行的 《私营企业暂行条例》第十二条明确规定 “私营企业不得从事军工、金融业的生产经营”，这部制定于三十年前的法律显然已经严重脱离国家社会发展的现实，并且明显违背军民融合的指导思想，但是，该部法律仍然处于现行有效的状态。《个人独资企业法》和 《合伙企业法》等也以设置审批程序的方式对个人独资企业和合伙企业从事军工武器装备类科研生产设定了限制性条件。诸如此类限制还体现在设置严格的保密条件、军地分离的技术标准、参与军品生产的民营企业双重纳税等方面。

第三，救济途径分立。随着军民融合的发展，在国防科研、武器装备订货、国防专利等领域必然会产生大量的军民纠纷，事实上，过去已经产生了不少此类纠纷。众所周知，司法是纠纷解决的最后一道防线。然而，我国的法院系统由人民法院和专门法院组成，军事法院属于专门法院，这就导致了军民纠纷解决的特殊性。根据 《最高人民法院关于军事法院管辖民事案件若干问题的规定》，双方当事人均为军人或者军队单位的案件原则上都由军事法院管辖，一些特定的民事案件仅一方当事人为军人或者军队单位的也可以由军事法院管辖。但是，军事法院成立至今数十年，《军事法院组织法》却始终难产。究其原因自然是多方面的，其中一个重要的原因是军事法院独特的双重领导体制——军事法院既受最高人民法院指导，也受军队政治机关领导。这就导致了军事法院是作为司法机关还是军队政治机关的属性模糊，定位不明则加剧了司法争议解决中的军民割裂。具体表现一是人民法院审理涉军案件过程中普遍存在调查取证难、送达难、执行难等问题；二是在军事法院受理的案件中非军方处于弱势地位。因此，现实中很多民事主体在与军队单位发生纠纷后，往往无奈选择忍气吞声。另一方面，军事赔偿缺位。我国的国家赔偿包括行政赔偿和司法赔偿，唯独没有军事赔偿。事实上，军事权作为一种国家权力，与行政权、司法权一样，可能对公民、法人和其他组织的合法权利造成侵害。据了解，《国家赔偿法》在起草过程中，就是否应包括军事赔偿曾经产生过争议，但最终未将军事赔偿纳入该法。并且，迄今为止，我国也没有关于军事赔偿的专门立法。这显然无法面对军民深度融合后必将产生的军队侵权问题。

2017年1月1日 《国防交通法》正式施行，这是在军民融合上升为国家战略以后我国颁布的第一部国防法。这部法律第一条即明确了立法主旨是 “为了加强国防交通建设，促进交通领域军民融合发展，保障国防活动顺利进行”，而其前身 《国防交通条例》则是以 “加强国防交通建设，保障战时和特殊情况下国防交通顺畅”为立法目的。从 《国防交通条例》到 《国防交通法》，立法目的的演变实则体现了立法精神的转变。正如时任国家交通战备办公室主任、中央军委后勤保障部运输投送局局长白忠斌所说，在交通领域贯彻军民融合战略思想，是起草 《国防交通法》最为重要的一个指导思想。军地资源优化配置、合理共享，军地协调规划，国防交通工程设施在满足国防需要的前提下为经济活动提供便利等都是军民融合思想在这部法律中的体现。⑦《军民融合加快推进战略投送能力建设——访国家交通战备办公室主任、中央军委后勤保障部运输投送局局长白忠斌》，载《国防》2016年第10期。《国防交通法》不仅能成为交通领域军民融合的基本法律，也将成为军民融合立法的示范和指引，“在以法治破解军民融合发展难题的攻坚战中，其作用形同一艘 ‘破冰船’，承载着攻坚克难、开拓创新的重大使命”。⑧姜鲁鸣：《建设巩固国防和强大军队的基础工程——对〈中华人民共和国国防交通法〉的解读与思考》，载《国防》2017年第1期。

二、 构建军民融合法律体系

作为国家战略的军民融合，要覆盖经济、科技、教育、人才等各个领域，没有哪一部法律能够承担起全面的规范、引导和保障作用，必须要构建一套完善的军民融合法律体系。这个体系应当以《宪法》为基础，以军民融合专项法律为核心，以 《国防法》等相关法律为主体，以各类单行法为支撑，法律规范之间结构合理、相互联系、军地协调，实现对军民融合各个领域的全面覆盖。构建这样一套完善的军民融合立法体系是一项庞大而系统的工程，当务之急是先解决军民融合基本法缺位的问题，为相关法律规范的订立和清理提供依据和指引。

（一）及时制定 《军民融合促进法》

目前，我国的军民融合已开始进入由初步融合向深度融合的过渡阶段，但是，指导军民融合发展的仍然只是中央的政策、文件以及领导人讲话。由于效力层级的限制和内容的局限，这些政策、文件等既无法直接成为相关立法的依据，更不能否定现行法律法规的效力。显然，应当制定一部全面系统规范和指导军民融合发展的基本法。事实上，2015年6月1日发布的十二届全国人大常委会立法规划已经将促进军民融合立法列入了第三类项目，即立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目。⑨《十二届全国人大常委会立法规划》，中国人大网：http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-08/03/content_1942908.htm，2017年7月18日访问。随着军民融合发展上升为国家战略，《军民融合促进法》应当尽快列入全国人大的立法议程。

从法律地位上来看，《军民融合促进法》应当是我国促进军民融合发展各类行为的基本法，它以 《宪法》为依据，是其他军民融合相关立法的上位法和制定依据。从内容上看，《军民融合促进法》应当对军民融合的基础性事项作出宏观的、统领性规定。首先，应当规定军民融合发展的领导机制。我国实行的是 “政令分离”的国防领导体制。按照 《宪法》的规定，国务院领导和管理国防建设事业，中央军事委员会领导全国武装力量，他们各自向全国人大负责。刚刚成立的中央军民融合发展委员会是中央层面军民融合发展重大问题的决策和议事协调机构，统一领导军民融合深度发展，向中央政治局、中央政治局常务委员会负责。三者之间的关系会决定军民融合发展战略能否顺利实施，因此，确立合法且高效统一的领导机制将是 《军民融合促进法》的首要任务。其次，应当规定政府和军事机关的权力边界。一方面，我国采用军事权与行政权并列的独特宪法架构，这就在本质上决定了军事行政立法内外部交叉融合的复杂性。⑩王文英：《军事行政立法研究》，中国政法大学2011年博士学位论文，第3页。另一方面，国防行政权与军事行政权的外延不明，11例如：《国防法》规定，国务院领导和管理国防科研生产，中央军委协同国务院领导和管理国防科研生产、会同国务院管理国防经费和国防资产，但是对各自的职权却没有明确的界定。参见毛国辉：《军民融合视野中的国防权力配置——兼论国防立法的完善》，载 《当代法学》2011年第6期。直接导致行政机关和军事机关的职权不明，进而造成现行军民立法中的真空地带和法律冲突。鉴于此，《军民融合促进法》应当明确政府与军事机关的权力边界和职责分工。最后，《军民融合促进法》应当明确军队与普通民事主体、军人与普通公民的关系。任何促进军民融合的事项最终都会通过军事主体与民事主体的行为来实施，因此，确定军民主体之间的法律地位和权利义务是 《军民融合促进法》的应有内容。

（二）选准切入点制定单行法

美国从二十世纪九十年代初开始探索和实践军民融合战略，其对军民融合的定义是：国防科技工业基础 （DTIB）同更大的民用科技工业基础 （CTIB）结合起来，组成一个统一的国防科技工业基础 （NTIB）的过程。12全国人大财经委员会：《军民融合发展战略研究》，中国财政经济出版社2010年版，第209页。比较两国对军民融合的定义不难看出，我国的军民融合范围要远远大于美国。美国的军民融合主要集中于科技工业领域，而我国要实施的是经济、科技、教育、人才等各个领域的军民融合。正如 “罗马不是一天建成的”，覆盖面如此之广的军民融合法律体系也不可能一蹴而就，甚至各个领域同时进行都是不现实的。因此，合理的做法是选取适当的切入点，从特定的领域开始，以点带面，逐步构建全方面的军民融合法律体系。

从我国目前的实际情况来判断，最佳的切入点就是国防科研生产领域。原因如下：第一，国防科研生产既属于国务院的职权范围，也属于中央军委的职权范围，在该领域军事机关和行政机关均享有立法权。第二，国防科研生产与经济发展的关系最为密切。第三，过去的军民结合主要集中在国防科技工业领域，在该领域立法具有最肥沃的现实土壤。13据中国航天科技集团公司第十二研究院院长薛惠锋在钱学森论坛上介绍，截至目前，中国航天领域已有2000多项技术转为民用，国家国防科技工业局网：http://www.sastind.gov.cn/n137/n13098/c6792711/content.html，2017年7月18日访问。第四，国防科研生产领域的事项极易与知识产权、教育科研、人才培养、资源共享、公司资本等其他领域的事项发生交叉，辐射效应明显。第五，在该领域有着丰富的域外经验以供学习借鉴。综上可见，可行的做法是以国防科研生产领域作为切入点，以促进军民融合为主旨修订 《国防法》和 《国防动员法》，制定单行法破除制度壁垒，推动军工开放，强化军民资源共享，促进军民双向技术转化，在此基础上逐步扩大军民融合立法的覆盖范围。

（三）全面清理违背军民融合精神的法律规范

前文已述，我国有关军民融合事项的法律规范普遍存在效力层级低、制定时间早等问题，大量规范性法律文件与军民融合战略不符，相互之间也存在冲突。因此，构建完善的军民融合法律体系还必须完成对现有法律规范的全面清理。例如，对私营企业设置准入壁垒的 《私营企业暂行条例》应当修改或者废除；《国防交通法》已经施行，但是 《国防交通条例》既未被废止，也未进行相应的修改。法律规范清理的意义在于保证法律体系的协调性和统一性。

三、实现军地立法机制融合

军民融合立法，从法律层级上来看，包括法律、法规、规章和其他规范性文件。从立法主体上看，除法律由全国人大或者全国人大常委会制定以外，包括地方立法、军事立法和军地联合立法。地方立法主体包括地方各级人大和人民政府，军事立法主体包括中央军委、战区、兵种和中国人民武装警察部队。地方人大和地方政府的立法权来源于宪法和组织法的授权，但军事机关的立法权却没有宪法和组织法的依据，因此，有学者认为军事机关立法权存在合宪性瑕疵。14参见前引⑩，王文英文，第39-40页。在 《立法法》的起草过程中，就有专家以此为由不同意将军事法规的制定作为立法法的调整对象。15李步云：《关于起草 〈中华人民共和国立法法 （专家建议稿）〉的若干问题》，载 《中国法学》1997年第1期。笔者认为，瑕疵的存在可以通过宪法修订或者解释的方式补正，不必以此否定军事机关的立法权。但是，军事立法与地方立法在国家立法体制中的关系却值得思考。16此处有两点需要说明：其一，地方是与军队对应的概念，而非与中央对应的概念，因此，国务院立法属于地方立法。其二，立法均指制定法规以下的规范性文件的行为，不包括全国人大及其常委会制定法律的行为。

作为立法行为的基本法，《立法法》第二条规定的调整对象中没有包含军事法规和军事规章，但是在 “附则”中规定 “军事法规、军事规章的制定、修改和废止办法，由中央军事委员会依照本法规定的原则规定。”2017年中央军委制定了 《军事立法工作条例》，17《军事立法工作条例》自2017年5月8日起施行，同时废止了2003年4月3日中央军委发布的 《军事法规军事规章条例》。该条例是制定、修改、废止、解释军事法规和军事规章以及制定其他军事规范性文件的基本法。与 《立法法》的授权相一致，该条例也规定了军事立法工作必须坚持以宪法和法律为依据，遵循 《立法法》确定的立法原则。由此可见，军事立法必须与非军事立法一样遵守基本的立法原则。但是，不知是疏忽还是刻意为之，《军事立法工作条例》第七条规定中央军委有权对军队人员基本权利义务事项制定军事法规，明显违反了 《立法法》确定的法律保留原则。此外，《军事立法工作条例》规定的军事立法权限、程序和技术规范等则完全独立于 《立法法》，说明军事立法中的这些具体事项均不受 《立法法》的调整。这自然是由军事立法特殊的调整对象和适用范围决定的，《立法法》在授权军事机关制定军事法规和军事规章的同时，也规定了军事法规、军事规章只能在武装力量内部实施。但是，实践中军事机关常常参与、甚至领导相关国防事务，因而产生了大量的军地联合立法，例如 《退役士兵安置条例》《民用运力国防动员条例》《武器装备科研生产许可管理条例》等。军地联合立法是行政权与军事权的共同行使，其调整对象和适用范围也不仅限于 “民”或者 “军”。因此，联合立法不仅仅体现为行政机关与军事机关联合发布，更重要的是联合制定的程序。《立法法》对此未做规定，《军事立法工作条例》在附则中规定此类情形参照本条例的有关规定执行。国务院和中央国家机关有关部门的立法行为本应遵守 《立法法》，而 《军事立法工作条例》作为下位法，要求非军事机关的立法遵守其规定，显然有违基本的法理。“军事立法是国家立法的重要内容，军事立法体制是一个国家立法体制的组成部分。”18张建田：《军事立法体制与军事立法实践中的有关问题》，载 《西安政治学院学报》2002年第12期。但是，目前的状况是军事立法与地方立法基本处于割裂状态，甚至军事立法机制在一定程度上游离于国家立法机制之外。

习总书记指出，军民融合 “要以扩大开放、打破封闭为突破口”，要发挥好法律法规的规范、引导和保障作用，优化军民融合发展的制度环境。军地立法各自为政的状态必将妨碍军民融合法治的发展。因此，有来自著名军工企业的人大代表提出了 “国家主导，军地协调，资源共享，市场运作”的军民融合立法工作机制。19朱宁宁：《齐振伟代表：军民融合应走国家主导立法之路》，载 《法制日报》2016年10月18日第11版。具体而言，可以从三个方面推进军地立法机制的融合。

第一，修改 《立法法》和 《军事立法工作条例》，确立军民融合立法的原则，明确军地联合立法的程序，完善特别授权立法。特别授权立法是 《立法法》针对法律保留范围内需要先行先试的事项设计的一种授权立法制度，授权主体是全国人大及其常委会，授权对象仅限于国务院，不含中央军委。《军事立法工作条例》第八条规定了 “根据本条例第七条的规定应当由中央军委制定军事法规作出规定的立法事项，中央军委可以根据需要，授权战区、军兵种先行制定军事规章”，其性质类似于特别授权立法。特别授权立法是为了解决社会发展对立法创新性的需求和法律本身的滞后性之间的矛盾。***总书记在中央军民融合发展委员会第一次全体会议上讲话时指出，推进军民融合深度发展，根本出路在改革创新。因此，应当充分发挥特别授权立法在军民融合法治发展中的作用，将中央军委纳入 《立法法》规定的特别授权立法主体范围。根据 《国防法》及相关法律关于国家机构职权的规定和实际情况，属于国务院和中央军委共同职权范围的事务包括中国人民武装警察部队、民兵的建设和征兵、预备役工作和边防、海防、空防的管理工作、国防教育、国防科研生产、国防经费和国防资产等。这些领域存在大量限制军民融合发展的壁垒和门槛，中央军委和国务院联合进行特别授权立法对于优化制度环境将会产生积极的作用。当然，在赋予中央军委特别授权立法权的同时，还应结合 《立法法》确定的原则限制和规范中央军委对战区和军兵种的授权。

第二，建立军地立法协调机制。无论是 《立法法》还是 《军事立法工作条例》，都只规定了各自内部的立法协调机制，没有涉及军地立法协调问题。《国防法》虽然规定了国务院和中央军委的协调会议制度以及地方各级人民政府和驻地军事机关的军地联席会议制度，但都仅限于解决共同辖区内有关国防事务的问题。结合相关规定的上下文来理解，此处的国防事务并不包括国防行政立法和军事行政立法。从实际情况来看，我国一般行政立法中的涉军条款存在相对较多的不确定性规范即委任性和准用性规范。20参见前引⑩，王文英文，第48页。军事立法在起草过程中又往往不考虑是否与地方立法不一致的问题。21《军事立法工作条例》第三十四条第二款规定：“法制工作部门认为草案内容与现行的军事法规、军事规章、军事规范性文件存在不一致，确需修改或者废止现行相关规定的，应当在审查报告中提出处理意见”，可见，对立法草案的审查不包括是否与地方立法不一致。要实现军地立法的协调性、一致性和公平性，亟需建立军地立法协调机制。刚刚成立的中央军民融合发展委员会即可作为中央层面的协调机构，地方则可以省和战区为单位成立地方军民融合发展委员会承担相应的协调职责。还可以考虑在全国人大成立军民融合专门委员会，统管军地立法协调工作。

第三，建立相互衔接的军地法律解释机制。《立法法》规定法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会，同时也赋予了最高人民法院、最高人民检察院作出属于审判、检察工作中具体应用法律解释的权力。并且明确规定 “最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释”。《军事立法工作条例》则规定军事法规、军事规章、军事规范性文件由制定单位解释。然而，我国法院和检察院的领导架构是最高人民法院指导军事法院、最高人民检察院领导军事检察院，军事法院和军事检察院还同时接受军队政治机关领导。立法协调性本就欠缺，法律解释机制仍然缺乏衔接，而法院管辖又存在交叉，这就导致了军民纠纷中法律适用的困境。完善的纠纷解决机制是促进军民融合发展的保障。党的十八届四中全会通过的 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》拉开了军事司法机关体制改革的序幕，军事行政诉讼试点工作也已于2017年正式启动，不妨以此为契机探索建立相互衔接的军地法律解释机制。早就有学者建议赋予解放军军事法院和军事检察院军事刑事司法解释权。22参见前引18，张建田文。由于军事刑法无论是立法还是司法都具有较强的特殊性，因而较少可能产生军民融合问题。在民事和行政领域，是否可以赋予军事法院和军事检察院一定的司法解释权，以及如何处理其与最高人民法院和最高人民检察院司法解释权的关系值得在实践中思考和探索。

结语

习总书记指出，把军民融合发展上升为国家战略，是我们长期探索经济建设和国防建设协调发展规律的重大成果。军民融合覆盖的领域非常广泛，涉及的事项极其众多。立法只是军民融合发展战略中的一个环节，但这是其他各环节的规范、指引和保障，因此意义重大。

推动军民融合发展的难点和重点都在于如何实现利益整合。军民之间的壁垒、坚冰和门槛，其实质无非是保护各自利益的屏障。因此，要实现军民深度融合就必须要有机制体制的创新，由上而下建立统一领导机制、军地协调机制、需求对接机制、资源共享机制，23王伟海：《坚定不移推动军民融合深度发展》，载 《前线》2014年第5期。这就需要通过国家层面的立法予以确认。在军民融合上升为国家战略以前，我国已经经历了近十年的初步融合期，“不少地方在军转民、民参军、军民协同创新方面探索出了不少行之有效的做法，亟需将这些被实践证明了的成功做法以法律法规的形式固化下来”。24王伟海：《法治保障军民融合行稳致远》，载 《解放军报》2017年3月28日第1版。

不仅军民融合立法本身就是一项庞大而系统的工程，而且法律实施也是至关重要的问题。任何法律规范，如果不能顺利实施都意味着立法的失败。军民融合相关法律规范最本质的特点就在于其内容同时涉及军队、军队人员和公民、法人或者其他组织，调整他们之间的权利义务关系，其适用范围和调整对象同时涵盖 “军”和 “民”。长期以来，军队与政府、军队人员与普通公民无论是在管理体制还是行为模式方面都存在较大的差别，这都是过去军民相对独立的体制造成的。因此，军民融合相关法律规范在实施的过程中必然会遭遇不同主体惯性思维的相互冲撞，这种冲撞一方面可能造成法律规范因无法落实而事实上被架空，另一方面可能导致大量的争议和纠纷。此外，我国的行政区划和军队建制并非完全对应的关系，这显然会增加跨区域、跨部门法律实施的难度。因此，在立法的同时就应当充分考虑法律实施中可能遇到的问题。