论法治社会视角下社区合作共治格局的构建

陈 光 李嘉美

内容提要：法治社会的建设要融合于国家治理实践之中。社区治理法治化是法治社会建设和国家治理现代化的共同要求，以实现合作共治格局下的社区善治为追求。主体、规范和意识是构成社区合作共治格局的三个基本要素，并且都各有其结构。从规范结构的视角看，社区合作共治格局的构建存在规范失衡现象突出、规范冲突时有发生、规范衔接与协同作用不足等问题。导致这些问题产生的原因包括政府主导的社区行政治理模式、国家制定法体系不完备和政策推动的治理惯性等。对此，应当将合作主义理念所包含的协同、合作与包容等具体理念逐渐融入社区合作共治构建实践之中，用以优化其主体结构、规范结构和意识结构。具体而言，应当重新定位国家公权力机关及其规范，更好地发挥党内法规的作用、为自治性规范提供更大的作用空间，以及谨慎对待民间法、道德与价值观等规范。

法治社会建设作为全面依法治国的重要组成部分，已经被提上了执政党的治国议程。张文显教授将保持法治定力作为新时代全面依法治国思想与战略的基本内容之一，并且指出 “在当代中国，保持法治定力有其历史逻辑、实践逻辑、理论逻辑。正是这三种逻辑所形成的合力，构建了法治定力”。①张文显：《新时代全面依法治国的思想、方略和实践》，载 《中国法学》2017年第6期。法治建设的定力不仅来自执政党，也来自社会或来自人民。只有全社会或者全体人民真正确立了法治意识、具备了法治思维，才能从根本上确保全面依法治国目标的实现。法治社会建设正是在这种背景下提出来的。换言之，法治社会建设不仅仅是制度或规范层面的问题，更是实践与意识层面的问题。社区治理法治化则是法治社会建设在微观层面或具体实践层面的一个重要面向。社区治理从属于社会治理，也是国家治理的一部分。无论何种治理，都既内在地包含着对特定价值的追求，也包含着对规则和机制的需求，且都以 “善治”为追求。在某种意义上，实现社区善治可以视为法治社会建设的一部分。无论法治社会的建设还是社区善治的实现，都内在地包含着一种结构性的要求，而且主体、规范和意识则是这种结构的三个基本要素或维度。那么，我们该如何认识法治社会建设视角下的社区治理，又该怎样实现社区善治呢？这显然既是社区治理规范化研究的一个基本内容，也是法治社会建设研究的一项基本课题。

一、法治社会建设、社区治理法治化与多元治理格局

可以说，从1978年底党的十一届三中全会决定改革开放那一刻起，法治便成为了时代的基因。从依法治国到全面依法治国，反映的不仅仅是执政党保持法治定力的态度与决心，更反映了执政党对于法治建设理论认识的加深和实践方案的成熟。在内容上，“依法治国、依法执政和依法行政共同推进”和 “法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的表述，更是准确而深刻地阐释了 “全面”的含义。其中，法治社会建设目标的提出不仅具有新意，更具深意。一方面，建设法治社会意味着执政党意识到了社会相对独立于国家存在的意义，以及在法治建设过程中重塑政府与社会的关系的必要性；另一方面，尽管我国的法治建设从一开始遵循的是自上而下的政府推动型模式，但是法治社会建设目标的提出反映了执政党意识到法治建设的根基在于社会而非政府，法治中国的建设要以法治社会为基石。

就国家与社会治理而言，国家治理体系与治理能力现代化目标的提出，标志着执政党治道理念之变革，“善治”也便成为题中之义，或者作为治理体系与治理能力现代化的另一种表述。原因在于，国家治理体系和治理能力现代化同样是一个既包含价值也包含机制的目标设定，这与善治无论在价值还是策略上都具有内在的一致性。善治之 “善”至少要在伦理价值与模式机制两个层面体现，既要追求正义与良善，又要借助相应的制度与措施来实现。善治之 “治”同样包含两层含义：一是在动词意义上使用 “治”，即有关主体借助行之有效的策略与措施，去处理公共事务或提供公共服务；二是在形容词意义上使用 “治”，即通过治理之策与治理之举而实现良善治理的状态，亦可俗称为 “治理得好”。显然，无论是 “善”还是 “治”都既包含着价值层面的设定，也包含了策略与机制等操作层面的追求。然而，无论是价值层面还是机制层面，法治都是不可缺少的一个要素。法治同样是希望通过 “法律之治”实现国家与社会的良善治理之状态。由此，法治之善与治理之善、法治之策与治理之策，具有同构性，都已经融合于执政党自改革开放以来所构筑的中国特色社会主义建设的思想与实践之中。

法治社会建设是全面依法治国或法治中国建设的重要组成部分，同样要落脚于国家治理实践之中。相比较而言，法治社会建设与公共治理尤其是社会治理有着直接而密切的关联。有学者认为，“法治社会就是要改变以人情为核心的人治社会，改变主要用权力命令、长官意志治理社会、管理国家和控制人”。②江必新、王红霞：《法治社会建设论纲》，载 《中国社会科学》2014年第1期。这段论述不仅指出了法治社会建设与社会治理之间的关系，更指出了长期以来中国社会治理所面对的生态与结构问题。后者也是法治建设最终所要改变的，而直接承接这项使命的便是法治社会的建设。莫于川教授认为，“法治社会有两个含义：其一，是指某个地方在社会自治层面、社会发展方面、基层民主进步、公民社会建设方面达到了高度法治水平，也可称之为社会法治；其二，是指某个地方实现了人们期盼的法治状态，也可称之为法治地方 (法治湖南、法治江苏等等)”。③莫于川：《法治国家、法治政府、法治社会一体建设的标准问题研究》，载 《法学杂志》2013年第6期。这一界定指出了法治社会所具有的动态和静态两个层面的含义，并且将法治社会建设定位于某个地方，显然这是相对于国家整体而言的。法治社会并不限于某个地方，也可用来描述相对于国家或政府而言的整个社会的法治状态。法治社会建设着眼于社会生活各个领域的规范化，关注社会生活中个体之间以及组织之间交往的规范状态与规范意识等。概言之，法治社会建设要深入具体的社会生活与真实的个体。

社区正是真实个体存在与具体社会生活的呈现空间。社区治理也是公共治理或社会治理的基本内容。社区治理对善治的追求是国家治理体系和治理能力现代化在社区这一具体层面的追求，而社区治理法治化也是法治社会建设的一部分。加强基层社区治理的法治化是全面依法治国的保障性措施，“法治化是新时代推进社区治理现代化的重要着力点，其关键在于用法治精神与法律制度影响和约束社区治理的思想与模式”。④马涛：《基层社区治理需注入法治化动能》，载 《人民论坛》2018年第13期。这一理解指出了社区治理法治化的关键是将法治精神与法律制度用于影响和约束社区治理，准确地揭示了社区治理法治化的两个着力点——法治精神与法律制度。当然，社区治理法治化还是一个实践的过程，并且在这一过程中要借助于治理主体的行为及其关系来推进各项具体的工作。

与社区治理法治化相关的一个概念是社区治理规范化。一般认为，规范化的外延要大于法治化，因为规范化在实现机制和规范依据方面要广于法治化。法治化强调的是国家制定法的主导性乃至唯一性，主要借助司法和执法等法律实施机制来推进法治化。规范化的实现机制既包括国家制定法的一套实施机制，也包括民间法、软法和公共政策等其他规范的实施机制。广义上的规范化还可以指制度化，这里的制度不仅包括各种形式的规范，还包括一些行政措施、工作机制或策略方案等。当然，法治化与规范化在很多情形中可以通用，都是指经由一套规范体系及实施机制而达致的有序状态。无论是社区治理规范化还是法治化，都是由多种要素所构成，规范只是其中之一，而且研究社区治理法治化，需要将规范的实施置于社区治理这一场域中，既要分析规范实施的主体类型及相互关系，还要分析影响规范实施的社区环境与体制因素，既要关注主体的外在行为，还要探析主体的规范意识。这是因为社区治理法治化属于法治社会建设的内容之一，而法治社会建设本身就是一项涉及主体、规范、环境、体制和意识等诸多因素的系统性或结构性工作。

推进社区治理法治化是一项系统性工作，需要体系化或结构化的思维。不仅如此，社区治理法治化应当置于实践之中而非仅停留在理论探讨层面，以治理实践中主体之间具体的交往行为作为基本的联结点，将主体、规范、行为和意识等有机地联系到一起。“结构只有通过被应用于连接交往事件才具有现实价值；规范只有通过直接或间接被引用才具有现实价值；期望只有通过在交往中表达出来才具有现实价值。”⑤[德]卢曼：《社会的法律》，郑伊倩译，人民出版社2009年版，第21页。因此，现实性与实践性应该是推进社区治理法治化的一个基本立足点。社区治理法治化的结构性特点由法治社会和社区治理共同塑造，是社会公共治理法治化在社区层面的延展，也以实现社区善治为根本追求。

社区治理多元格局是一个由多种组合共同形成的有机系统，主体、规范和意识可以视为一个基本的组合。这三种基本要素又各自成为一个独立的组合，每种组合都遵循着其各自的原则，决定这个系统中各种组合方式的是合作与共享的理念。在主体、规范和意识三种因素当中，主体之间的关系具有决定性作用。“治理主体多元化是社区合作共治的必然要求，社区治理的主体除了政府外，社区居民、社区自治组织 (志愿者组织)、物业公司、专业化并市场化的社区服务机构 (如养老机构)、社区内单位等都应该参与到社区的服务与建设中来，不能被排斥在治理过程和决策过程之外。社区不同主体各司其职、各负其责，能够有效避免政府权力和责任高度集中，对社区事务无所不包的 ‘越位’问题。”⑥朱仁显、邬文英：《从网格管理到合作共治——转型期我国社区治理模式路径演进分析》，载《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2014年第1期。不仅如此，主体间行为的协调也会影响到不同规范之间的协调，也即多元主体合作共治模式会直接影响多元规范之间的关系样态。因此，理解社区治理多元格局，我们应当分析主体、规范和意识三者的关系及各自的内在构成，而对主体、规范和意识这三者其中之一的解读，也应当置于社区治理多元格局之中进行，方能有更全面的认识。

二、主体-规范-意识：社区合作共治格局的三维解析

社区善治应是一种能够充分调动各主体充分参与的合作共享治理模式或格局。法治社会的建设同样离不开众人的参与，需要共建共享。无论是社区合作共治还是法治社会建设，都强调共治共建共享，都是一项多维度、多层次的结构性工程。虽然社区合作共治在形式上主要用以描述治理主体之间的关系，但它并不等同于仅指主体间关系的社区治理结构。“结构的概念在社会学中具备三种用法：第一种用法是阐述社会结构，是指一个社会中不同层次的分布状况及相互关系；第二种用法是结构功能主义，认为社会系统具备一定结构并以有序的方式关联，进而影响社会整体，也称为塔尔科特·帕森斯、罗伯特·默顿的结构功能主义；第三种用法是社区权力结构，主要是指社区的决策权力在不同主体间的分配状况。……社区治理结构就是在社区范围内不同治理主体依靠资源互动进行相互作用的权力模式。”⑦袁博：《社区治理的多元转向与结构优化》，载 《理论探讨》2018年第3期。本文所指的社区合作共治是治理主体在特定意识观念指导下，依据一套科学合理的多元规范体系，开展社区治理实践所形成的治理格局与治理状态。

就结构内容而言，主体、规范与意识构成了社区合作共治的基本框架，是社区合作共治格局最为基本或核心的三个要素。其中，主体要素是社区合作共治格局构建和运行的能动性因素，涉及谁来治理、为谁治理这两个基本问题，而且主体还是规范的实施者和意识的拥有者。规范要素是社区合作共治格局的制度性因素，既是主体开展治理的依据，也会对治理主体的行为及相互关系产生调整和约束作用。不同规范之间的关系或规范结构同主体结构具有对应性，能够共同反映或者决定社区治理的具体模式。意识因素则是治理主体所具有的对于社区治理及相关制度或规范的价值定位或意义认知，从根本上影响或制约社区合作共治格局的构建及其运行效力。正如对社区善治的追求本身也是治理主体对善治目标的心理认同，主体的规范心理同样属于意识因素的范畴。社区合作共治格局的复杂性在于其结构的复合性，也即每个要素本身也具有结构性，也都是由多种类型主体、规范或意识组合在一起。

主体因素作为社区合作共治格局的能动性因素，是评定社区合作共治格局形成与否或者其优劣情况最为直接的指标。社区合作共治的首要含义便是指多元治理主体之间的合作共治。“社区是个地区性社会，是外部大社会的缩影。在这里，政府、居民、社团、专业性组织等各种主体存在着面对面的接触，因而社区共同体的整合方式无疑表明了社会整合方式的发展趋势。”⑧马西恒：《社区治理创新》，学林出版社2011年版，第35页。该如何设置这些不同的治理主体之间的关系或结构呢？这是社区共治格局在构建过程中首先要解决的问题。根据主体的属性不同，可以将社区治理中主体分为政府、社会组织、市场主体和个体四种基本类型。执政党作为社会主义事业领导者，当然在社区治理中也处于领导者地位。在公共管理学中，政府一般在广义上使用，也即包含了执政党在内的所有国家机关，而不限于行政机关，故这里所谓的政府是指所有行使国家公权力的机关或主体。在这四类基本主体中，政府在主体结构中处于主导地位，也即执政党和政府对于社区合作共治格局的形成会产生主导性、支配性的影响。在某种意义上讲，社区合作共治格局的构建就是政府与其他治理主体之间关系重新调整的过程。因此，重构社区治理主体结构以实现合作共治的核心便是重新定位或构筑政府与其他主体之间的关系。其中，政府与社会组织的关系能够直观地反映合作共治格局的特点。

就政府与市场主体的关系而言，党的十八大确立了 “使市场在资源配置中起决定性作用”，十八届三中全会做出的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中进一步要求 “建立公平开放透明的市场规则。实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”。这些都为重构政府与市场主体的关系提供了政策依据与实践契机。在政府与个体关系方面，基层群众自治组织制度是宪法所确立的一个基本体制框架，在这个框架内个体也即社区居民享有相应的自治空间。此外，个体在宪法和法律规定的权利空间范围内也具有相应的自主性。在社区合作共治格局中，主体结构具有决定性作用，它能够影响或者决定合作共治格局中规范结构，同时与意识结构也存在复杂的关系。社区治理中起决定性作用的规范是国家制定法，这也能够反映国家公权力机关在主体结构中的主导地位，而执政党和行使国家公权力的主体的规范意识也直接决定着合作共治格局中主体整体规范意识的水准。当然，社会组织、市场主体和个体之间的关系，也会反过来影响政府的规范选择和意识调整，而且这三类主体之间的关系也需要根据合作共治的需要进行调整和重构。

规范结构是从制度层面或规则层面来反映社区合作共治格局的特征。社区治理中的国家制定法、公共政策、软法和民间法等各有其独特的规范功能及存在价值。问题在于，这些规范之间应该形成一种怎样的结构关系，才能与社区合作共治格局建立及有效运行相适应。这个问题又可引申出三个相关联的问题：一是社区治理多元规范应该遵循何种原则组合在一起，以及如何确定各种规范的效力关系；二是不同属性的规范之间的分工问题，具体又包括国家制定法、公共政策这两类由国家公权力机关创制和保障实施的规范，与执政党的党内法规之间的规范分工，以及与软法、民间法等规范之间的规范功能该如何分工的问题；三是如何识别和确定社区治理中各种规范中的有效原则与规则。在多元规范中，国家制定法和公共政策由国家公权力机关创制和保障实施，这两类规范在多元规范中占据主导地位，执政党的党内法规作为一类具有组织外部效力的规范，该如何协调好其与国家制定法和公共政策的关系，是一个非常重要且基础性的理论问题。软法虽然是社区治理基础性规范，但同民间法和民事协议等规范一样，都要在国家制定法和公共政策所设定的制度框架内发挥作用。那么，该如何在社区合作共治格局中重新配置不同规范的调整事务或空间呢？不仅如此，每类规范都是由若干原则和规则所构成，并非每类规范中的所有原则或规范都是适应社区合作共治需要的，不同规范之间的冲突实际上也是具体的原则或规则之间的冲突，因此如何确定或识别各种规范中的原则与规则，也是社区合作共治过程中需要谨慎处理的。

社区治理中无论是组织型还是个体型的主体，最终都要还原为真实的个体，而任何个体的行为都要受到特定意识的影响或支配。当一种规范在对主体的行为产生作用时，更多情况下要通过主体的认知与转化才能真正发挥其作用。德国学者卢曼指出，“规范这一概念与一种特定形式的实际期望有关，这种期望形式必须或是心理的或是作为意志和可以理解的交往含义可以被观察到的。”⑨参见前引5，卢曼书，第13页。这句话揭示了规范的心理作用机制。意识因素可以视为决定社区合作共治格局构筑进程及其具体样态的深层次因素。在社区治理实践中，意识同样具有复合性与结构性，具体表现在三个方面：一是意识内容的结构性，意识的内容包括主体对于社区共治格局的认知，具体又包括对于不同主体之间关系和不同规范的功能的认知，以及对于社区合作共治的内在价值或理念的认同度等；二是同一主体自身的意识具有结构性，也即主体对于社区合作共治在特定的时期会有不同的认知，而且这种认知的内容及其态度本身也是多样的；三是社区治理中不同主体的意识所共同形成的整体具有结构性，尽管这个层面上的意识结构受到各主体自身意识结构的影响，但众多主体意识的组合本身也具有独立意义，能够反映社区合作共治过程中意识层面的特征。

社区合作共治中的意识结构也是法治社会建设所需要的意识结构。法治社会的建设也要从根本上改变政府和社会民众传统的规范意识和价值意识。法治社会建设的过程也是我国社会转型或社会变迁的过程，这一过程不仅仅是体制机制的变革，也不单是法律制度的变革，更是观念和意识的变革。在意识层面，道德与价值观既是一种意识形态，也是一类潜在的规范，对于法治社会建设中其他规范的效力发挥能够产生根本的促进或制约。治理主体有关法治社会建设和社区合作共治内在价值和理念的认同程度，决定了其参与程度及努力程度。这也为今后在社区合作共治和法治社会建设中发挥主导作用的主体，该采取怎样的措施去推动体制、机制和规范等更好地被接受、被实施，提供了一个重要的关注维度和着力方向。

三、社区合作共治构建实践问题及原因：规范结构的视角

（一）社区合作共治存在的问题及影响

合作与共治既是两种理念，也是两种手段，最终目的是实现治理主体对于社区善治的共享。在社区治理迈向合作共治以实现善治过程中，主体、规范和意识等要素在结构方面都存在很多问题，影响了合作共治和法治社会建设的进程。下面本文就从规范结构的视角，对社区合作共治格局构建过程中存在的突出问题及其影响进行分析。

问题一：社区治理多元规范失衡现象较为突出，规范供给过多和有效供给不足问题同时存在，这制约了社区治理中多元规范有机结合和协同作用。多元规范失衡的一个主要表现是国家公权力机关输出的规范数量不断增多，并且仍然作为社区治理事务最主要的调整规范，而社会组织、市场主体和公民自治性规范数量较少且作用空间有限。例如，社区治理中出现了 “政策围城”现象，大量的公共政策被用于推动和保障社区治理。尽管公共政策在社区治理规范化与法治化过程中不可缺少，但过多的公共政策压缩了其他规范 （包括国家制定法和自治性规范等）的作用空间。如果说公共政策在数量和功能上有些过犹不及，那么国家制定法的有效供给不足问题也是导致多元规范失衡的一个重要原因。当前，能够直接用于调整社区治理的国家制定法的数量并不多，仅有 《城市居民委员会组织法》《村民委员会组织法》《物权法》和 《物业管理条例》等几部法律法规。其中，《城市居民委员会组织法》制定于1989年，迄今已有30年 （尽管在2018年底有过修改，但仅涉及居民委员会的任期问题），该部调整社区治理尤其是基层群众自治事务的基本法律条款数量整体偏少、内容更新不足，难以有效满足基层群众自治乃至社区治理的需要。除了国家制定法外，软法作为社区治理基础性规范，本应在社区治理实践中发挥主要的规范调整功能，也是社区合作共治最主要的规范形式，但当前社区治理中软法在创制主体、程序和规则实效等方面都存在一系列问题，尤其是受到国家公权力机关的过多干预，软法规范政策化现象突出。这些都影响了软法在社区治理多元规范中获得应有的地位。此外，民间法、民事协议、道德和价值观等规范在社区治理实践中也都面临规范空间有限和效力不足等问题。

问题二：社区治理中不同规范之间或者同一规范的不同规则之间的冲突多有发生。针对具体的社区治理事务或交往关系，不同的规范可能基于不同的价值取向而施以不同的规则要求，当主体需要选择其中一项加以适用时会产生规范冲突。在形式上，规范冲突包括规范的显性冲突和规范的隐性冲突两种类型。其中，显性的冲突指的是社区治理实践中已经发生的，或正在发生的，或者很明显将要发生的不同规范之间或者同一规范的不同规则之间的冲突。就社区治理中规范的显性冲突而言，一个突出的事例是各城市有关烟花爆竹的禁放与限放问题。有学者认为，“近30年间，中国大中城市在春节期间对于烟花爆竹的 ‘禁放’与 ‘限放’及其反复，突出反映了当下中国社会中法律和民俗相互 ‘博弈’的基本格局”。⑩周星、周超：《民俗与法律：烟花爆竹作为一个 “中国问题”》，载 《湖北民族学院学报 （哲学社会科学版）》2018年第4期。此外，社区纠纷调解中如何协调好道德与国家制定法的冲突，也是调解者需要具备的一项基本技能。这本身也反映了国家制定法在嵌入社区治理实践过程中，与具有文化内生性的民间法之间可能存在的冲突。隐性的冲突则是指不同规范之间潜在的规则或价值冲突，或者说在理论上可以相互兼容的规范但由于实践的复杂性可能会导致规范冲突现象的出现。例如，对于国家制定法与党内法规的关系，学者们都认同 “国法高于党规、党规严于国法”这样的原则，但这种理论上的协调并不能完全排除实践中可能的冲突。党内法规和国家制定法同时存在于社区治理实践中，其潜在的或隐性的冲突也会在一些情形中出现，如果处理不好便影响到治理规范的选择与多元治理规范结构的建构。

问题三：社区治理多元规范之间的有效衔接与协同作用的意识与机制欠缺，未能发挥多元规范的整体规范效力。理想的社区治理格局中，多元规范同样应该处于一种有机衔接、动态平衡的样态。这也是法治社会建设中多元规范应该形成的一种组合模式。虽然治理主体之间对于多元规范的结构优化形成一定的共识，尤其是行使国家公权力的主体已经意识到充分利用国家制定法和公共政策之外的软法、民间法等规范的重要性，但是这种认知更多只是将国家公权力机关创制和保障的规范之外的规范作为一种补充，而缺少一种更为系统化的或结构化的定位思维，也即并未将软法、民间法和民事协议等置于社区合作共治框架内来重构多元规范之间的关系。除了在意识层面缺乏对多元规范的结构化认识，在实践层面也缺乏相应的规范衔接与协同作用机制。不同类型的规范主要通过各自的实施机制，对社区治理的相关事务或交往关系产生调整或约束作用。这种 “各自为战”的做法，不仅是多元规范失衡和有效规范供给不足的重要原因，也很容易导致不同规范之间的冲突。规范之间欠缺衔接与协同，也就无法发挥多元规范的整体规范效力，当然也不符合社区合作共治对于多元规范结构的要求。

（二）导致社区合作共治问题产生的原因

原因一：政府主导的社区行政治理模式使得主体结构内部失衡，从而影响社区治理中规范的选择及其平衡。一般认为，行政主导型和合作共治型是两种相对应的社区治理模式。有学者比较了这两种治理模式，认为 “在行政主导型的社区治理模式中，居民、社会组织和政府在社区治理中享有的权力不平等，政府主导社区事务的决策并决定政策的实施，社区治理过程中地位的不平等会大大降低公民的参与热情。……合作共治模式中，社区事务主要由社区居民和社会组织来承担，政府对社区事务并不直接干预，政府在社区事务的主要职能是政策规划和经费支持”。11参见前引6，朱仁显、邬文英文。在我国，无论是法治社会建设还是社区治理，都从属于改革开放的大进程，也从属于我国法治建设和公共治理进程。政府推动或行政主导模式则是我国改革开放这一大进程中法治建设和公共治理的基本模式，这也是社区治理现代化或合作共治格局构建所要面临的最大体制因素。行政主导型治理模式固然有其优势，但其弊端同样明显。“在城市社区治理的组织结构安排中，行政力量作为治理资源的主要输出方，具有牵制其他治理主体的先天条件，使得社区治理中的其他组织形式不断地向行政组织靠拢，目的是尽可能多地获得行政机构的资源支持。在政府主导的城市社区治理的组织结构安排中，多方治理主体在互动过程中容易形成对政府的依赖。”12吴子靖、顾爱华：《共同体视域下中国城市社区治理的功能整合》，载 《行政论坛》2018年第4期。主体结构中存在的这种依附性弊端，更加强化了国家公权力机关在社区治理中的主导地位，而其他主体的相对弱势也使得这些主体所创制的规范的作用空间，会受到国家公权力机关所创制的规范的压缩。或者那些更适合用来调整其他治理主体交往关系的规范，难以获得足够的作用空间。如此一来，多元规范的有效衔接与良好协同也就缺乏对等的前提。

原因二：社区治理中国家制定法体系的不完备以及政策推动的治理惯性，淡化了国家制定法在社区治理中应有的规范力或保障力，也即国家制定法并未在合适的位置上发挥其最适当的作用。俞可平曾指出，“相比较而言，在政治系统、经济系统和社会系统这三大系统中，社会系统的法制建设最不完备。社会组织或民间组织管理、社区管理、行业管理等领域还缺少国家的基本法律。”13俞可平：《论国家治理现代化》，社会科学文献出版社2014年版，第123页。这种欠缺同样存在于社区治理领域。尽管存在 《城市居民委员会组织法》等基本法律，但这部法律调整的仅是基层群众自治问题，而且自身的完备性和时代性都存在相应的问题。《物业管理条例》是调整社区物业服务关系的一部基本法规，但其行政法规的效力位阶制约了其影响力和规范力。与此同时，长期以来形成的政策调整的惯性，也在一定程度上冲淡了国家制定法的存在感。在进行社区调研时，无论是街道办事处和社区工作站的工作人员，还是居民委员会的委员或居民，他们中很多人对于国家制定法和公共政策的区分度并不高。“国家政策”是很多人口中或观念中对国家制定法、公共政策乃至部分软法的统称。正是客观上国家制定法未对社区治理做到应有的调整，主观上治理主体所具有的较强的政策性思维或意识，其后果便是包括国家制定法在内的各种规范并未被置于恰当的位置，而规范功能的不充分或不当发挥，直接影响到社区治理多元规范结构的科学性与合理性。

原因三：社区治理实践在我国启动的时间较晚，发展与探索的历程较短，当前构建社区合作共治格局中所存在的问题很多可以视为发展与探索进程中的问题。无论是法治社会的建设还是社区合作共治格局的构建，都不仅仅是一个空间上的静态问题，也是一个时间上的动态问题。正如有学者指出的那样：“社会规范系统不仅在空间上存在着多要素、多层次和不均匀的簇集分布的结构,在时间上它还存在着非线性的演进机制。这里所说的机制是指系统的内在工作方式,是系统在发展变化过程中表现出来的内部各要素的相互关系及其规律。社会规范系统的要素和结构是该系统的内在根据,是一种 ‘共时性’的横截面状态,它必须通过 ‘历时性’的工作状态,亦即通过系统的机制将其内在根据充分展现出来。”14庄平：《社会规范系统的结构与机制》，载 《社会学研究》1988年第4期。我国的改革开放至今不过才40年的时光，依法治国从1997年第一次被正式提出至今也不过才20多年的时间，而法治社会建设目标的提出和公共治理理念的培育时间更短，建立在社区治理法治化基础上的合作共治及多元规范结构优化问题，只是刚刚作为一种逻辑性的目标被提了出来，尚未经过社区治理实践的充分检验。

四、合作主义理念下社区合作共治格局的具体构建

合作主义也被称为法团主义，它最基本的理论含义是用来描述国家与社会 （主要以各种社团为代表）的关系。目前关于法团主义学者们大都认同德国学者施密特所作的 “国家法团主义”和 “社会法团主义”的分类。在国家法团主义模式中，国家通过种种行政化或者明文规定的方式,赋予某些非竞争性社团以特殊的地位和制度框架，允许其承担一定的公共治理功能。顾昕和王旭认为，“在中国，所有类型的社团，包括专业性社团，均在一整套治理民间组织的行政法规体系中展开活动。这套监管体系是在特定的历史背景中产生的，强大的国家主义遗产在这一体系中留下了深刻的烙印，而这一体系的重大特征可以用 ‘国家法团主义’来概括。”15顾昕、王旭：《从国家主义到法团主义——中国市场转型过程中国家与专业团体关系的演变》，载《社会学研究》2005年第2期。本文在此只是想借用法团主义理论所包含的国家与社会之间所存在的特殊的合作理念，作为我们推进社区合作共治乃至法治社会建设的理论基础。将合作主义理论中的合作理念引入社区合作共治和法治社会建设实践，实现具有中国内涵的多中心治理，是本文所作的理论尝试。尽管这一理论设定仍为国家公权力机关保留了主导性的地位，但也希望社会组织和市场主体这两类主体能在政府通过法治的手段所进行的有效监管下，发挥各自最大的治理效能。不仅如此，合作主义理念下的多中心治理还包含着一种系统性、协同性和包容性内涵或思维。这种包容性思维恰恰也是我们法治社会建设和公共治理所迫切需要的，应该被逐渐融入社区合作共治构建实践之中，用以优化其主体结构、规范结构和意识结构。接下来，我们就依此理论仍然从多元规范结构优化的视角，就如何构建社区合作共治格局提出相应建议。

其一，重新定位国家公权力主体及其规范的主导地位。国家公权力主体在这里主要指行使国家公权力的国家机关及其工作人员，对应的规范形式主要是国家制定法和公共政策。鉴于国家公权力主体在社区治理的主导性地位，构建合作共治格局的关键是定位好这类主体的角色，在此基础上确定国家制定法和公共政策的规范功能。无论从历史传统还是从现实的发展路径看，国家公权力机关的主导地位是很难从根本上改变的，也即社区合作共治格局构建过程中仍然要遵循政府主导模式，由国家公权力机关来主导合作共治的进程。然而，社区合作共治格局的构建过程，也是重新定位国家公权力机关及其规范的过程。这意味着社区治理的主导者，要对自己的主导地位进行调整和重新定位。显然，这增加了调整的难度。不过，在很多政府的相关政策性文件中，对于合作主义基础上的多中心治理理念已经给予了认同，并积极推动这一模式的构建。例如，《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》中提出要 “有效发挥基层政府主导作用”。具体而言，“各省 （自治区、直辖市）按照条块结合、以块为主的原则，制定区县职能部门、街道办事处 （乡镇政府）在社区治理方面的权责清单；依法厘清街道办事处 （乡镇政府）和基层群众性自治组织权责边界，明确基层群众性自治组织承担的社区工作事项清单以及协助政府的社区工作事项清单。”相应地，在国家制定法和公共政策与其他规范之间的关系方面，除了社区治理中一些基本原则和规则需要国家制定法加以规定，一些体制机制创新要借助公共政策加以确立之外，国家制定法和公共政策一方面要根据需要积极吸收其他规范中的相关规则，这既赋予其更强的规范效力，又反映了多元规范之间的衔接与转化。另一方面，国家制定法和公共政策也应该尊重其他规范的独立价值和规范意义，保障其他规范的作用空间。

其二，“固内”以 “强外”，更好地发挥党内法规的规范作用。作为社区治理中一类特殊的规范形式，党内法规对于合作共治格局的影响也不可忽视。法治社会的建设同样要由执政党来领导，而执政党领导能力的提升同样离不开规范化与法治化。“法治执政党建设是法治社会建设 （同时也是法治国家、法治政府建设）的前提和保障，法治社会建设是推进法治执政党建设的促动力。”16姜明安：《法治中国建设中的法治社会建设》，载 《北京大学学报 （哲学社会科学版）》2015年第6期。对于社区合作共治格局构建中的党内法规，有两点需要明确：一是党内法规调整与作用的对象只能是执政党的各级党组织和党员个体，而不能及于其他组织或个体。党内法规具有外部规范性主要是基于执政党在社区治理中的领导地位所决定，并且其外部性也是以执政党领导和参与社区治理行为来体现的。二是由于社区治理主体的复合性使得党内法规在社区合作共治格局构建中不可避免地会与其他形式的规范产生联系，也存在如何衔接、合作与协调的问题。因此，更好地发挥党内法规在社区合作共治格局中规范作用的基本思路或做法是通过 “固内”以 “强外”，也即巩固与提高党内法规对于执政党行为的规范效力，以增强执政党在社区合作共治格局建设中的领导地位和具体的领导成效。社区党组织和党员作为社区治理中的领导主体，对社区合作共治格局的构建有着举足轻重的影响。如何有效发挥社区党组织和党员在社区治理中的领导作用，破解国家公权力主体主导合作共治格局的两难困境，是一个重要的理论问题。不仅如此，党内法规与国家制定法、公共政策和民间法等规范之间的衔接、合作与协调，既是多元规范格局优化的一部分，也是多元治理主体结构优化的一部分。执政党的领导地位决定了党内法规在社区合作共治格局构建中调整领导者行为的规范，但该如何理解党内法规的这种 “由内及外”的规范属性，尤其是怎样在规范适用中处理好党内法规与国家制定法的效力关系，同样是值得认真研究的理论问题。

其三，为自治性规范提供更大的作用空间。在2019年中央政法工作会议上，***总书记指出，“要完善基层群众自治机制，调动城乡群众、企事业单位、社会组织自主自治的积极性，打造人人有责、人人尽责的社会治理共同体。”17《全面深入做好新时代政法各项工作促进社会公平正义保障人民安居乐业》，载 《人民日报》2019年1月17日第1版。这段话深刻地指出了社区合作共治格局所包含的共治共享的属性，并且基层群众自治或社区自治应该是这种合作共治格局的基石。尽管我们强调的是政府对于法治社会建设和社区治理领导基础上的合作主义，但也主张这种政府与社会的合作应该尊重或保障社会的相对自治。毕竟在治理实践中，社区治理多元主体之间都存在一定的空间距离。“这个空间是法律与制度规范活动的空间，在法规与协议的调节与平衡下，各类组织或群体相互制约、相互促进，并同时与社会这个大群体相互制约、相互促进。在群体互制之下，包括政府在内的所有社会群体、社会组织，没有一个能垄断权力和独断专行。”18马西恒：《社区治理创新》，学林出版社2011年版，第35页。这种自治空间的有序有效地维系显然离不开自治性规范，而自治性规范更是社区合作共治格局构建的基础性规范。社区治理中的自治性规范主要包括软法和民事协议。无论是作为领导者的执政党还是作为主导者的国家公权力主体，应当尊重社区治理中的自治行为或自治空间，为自治性规范提供更大的作用空间。就软法和民事协议这两类自治性规范自身的改进而言，应当增强软法创制过程的协商性与合意性，使其真正成为社区治理中一类基本的规范形式，同时有效规制其实施裁量空间过大可能带来的弊端。拓展民事协议在社区治理中的作用，鼓励和保障治理主体更多地采用协议或契约的方式处理社区公共事务，即使这种协议在属性上具有复合性，只要能够作为社区公共管理或服务目的的实现，便可以作为治理的规范依据。同时，应当建立健全协议纠纷解决机制，切实保障各类协议的效力。执政党和国家公权力主体应当让治理主体意识到自治性规范所具有的平等自治属性，意识到不必事事都要等待或依靠政府而是可以通过自行协商合意的方式解决，这样不仅有助于增强治理主体的契约意识，还有助于提高其参与合作共治格局构建的积极性。

其四，谨慎对待民间法、道德与价值观。民间法、道德与价值观等这些根植于文化传统中的规范，一方面可以作为创制性规范和约定性规范缺失情况下的替代性或补充性规范，另一方面也要面临着时代变迁所带来的挑战与重塑。即使这样，民间法、道德与价值观中所包含的公平正义、诚信友善等，仍然会有着坚韧的生命力并发挥着不可或缺的调整与规范作用。江必新、王红霞指出：“在一切权威均面临质疑的情形下，公平正义是公约数最大的共识性价值，以之为基本内容和运行目标的法治有助于在这一层面重新凝聚共识，由是法治成为促成转型中国 ‘社会团结’的重要机制，成为弥合社会碎片化与重铸信任的核心抓手，能够担当迈向和谐社会的路径保障之责。”19参见前引2，江必新、王红霞文。因此，社区合作共治格局构建过程中，治理主体尤其是执政党和国家公权力主体应当谨慎对待民间法、道德与价值观，并给予充分的尊重和作用空间。不可否认，民间法、道德与价值观中也有一些与法治社会建设和社区合作共治格局构建不符的内容，其实质也是与治理现代化要求不符的陈规陋习、陈旧观念或落后价值。这些需要治理主体尤其执政党和国家公权力主体认真加以甄别。这也是本文所称的 “谨慎对待”的另一层含义。其实，这涉及我们在法治社会建设和社区合作共治格局构建中，该如何正确对待我们的传统文化问题。谨慎对待民间法、道德与价值观，要求在社区治理中重塑那些维系人与人之间关系的基本理念或价值。通过对一些基本价值达成广泛的共识，来弥补社会运行和公共治理中那些 “硬规范”的不足。法治社会的建设与社区合作共治格局的构建，绝不能仅仅依靠一套较为冰冷生硬的外部规范来强制推进与保障，而是应该在各种创制性和约定性规范之中融入各种积极的价值，同时倡导并重构一套能够真正深入人们精神层面并为大家认可接受的价值体系，使得人们意识到社区合作共治格局的构建和法治社会的建设并非在维护冷酷的统治秩序，而是让每个社区乃至整个社会充满相互尊重与爱的温馨。

法治社会的建设要在社会治理实践中加以推进，而社区治理所追求的合作共治格局同法治社会建设的最终目标具有一致性，即都是要推动整个社会迈向善治并进而造福社会中每一个人。就推进或实现策略而言，“在社会治理改革进程中，一方面，我们要学习参照西方发达国家的社会治理经验，加强政府政策上的引导，制度上的协调作用；另一方面，应从中国社会实际出发，建立多元协调机制，发挥多元主体各自的功能。总之，各类治理主体充分互动合作是社会治理创新的基础，而其中各方的进退取舍还要依据治理内容而定。”20崔月琴、沙艳：《社会组织的发育路径及其治理结构转型》，载 《福建论坛 （人文社会科学版）》2015年第10期。换言之，无论是法治社会的建设还是社区合作共治格局的构建，都不是一蹴而就的事情。社区合作共治格局构建的过程，在某种意义上也是社区治理中的主体结构、规范结构与意识结构三者优化的过程，而这三者之间复杂的交互影响关系要求我们应该秉持系统化或结构化思维，在真实的社区治理实践中积极而又不是耐心地来推进主体结构、规范结构和意识结构地不断优化，进而真正实现治理法治化基础上的社区善治。