政策变动下的县域金融机构发展策略

魏哲平

2015年，国务院印发《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》指出“普惠金融是指立足机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务”。2018年1月2日，中共中央、国务院发布《关于实施乡村振兴战略的意见》，这是新世纪以来党中央下发的指导“三农”工作的第十五个一号文件，文件提出“保持农村信用社县域法人地位和数量总体稳定”。这种对县域法人数量稳定的要求和商业可持续的内在需要，决定了县域金融机构的长期存在。

县域经济有其自身的特点，尤其是面积小，产业结构单一。与之相适应的是县域金融机构的发展也受到限制，在产业政策发生变化的情况下，县域金融机构容易受到信用风险的冲击。

四川省农村信用社目前还有101家县域机构，这些县域机构在为本级经济提供金融服务，经常会受到产业政策变动的冲击。为了深入总结经验教训，剖析产业政策变动、信用风险的产生、县域农村金融机构发展的道路，本文选择具有典型性的荥经县煤炭贷款为例，管中窥豹，研究县域金融机构如何防范和化解信用风险，更好地发展壮大。

荥经县煤炭贷款调查分析

雅安地处四川西南，是典型的资源型地区，尤以石棉、锰、煤最为重要。雅安辖内煤炭尤以荥经县储量最为丰富，根据四川省煤田地质工程勘察研究院和荥经县煤炭资源管理局联合编制的荥经县煤炭资源储量调查报告，全县煤炭资源储量共计3.28亿吨，可开采资源2.5亿吨；按煤质分：低、特低硫、中灰、高热量优质煤2.33亿吨，占资源总量的71%。煤炭产业是荥经县的主要支柱产业，是县财政的主要收入来源。根据不完全统计，上世纪80年代初，全县有大小煤炭企业100余家，至90年代末，亦有规模性煤炭企业57家。在“去产能”过程中，尚保留有煤炭企业22家。

煤炭产业兴旺，银行业金融机构的贷款意愿强烈，同时，地方政府也鼓励这些机构增加信贷投入。如在2008年，荥经县政府以支持服务县域经济发展为由，要求地方金融机构积极完善放贷程序，提供贷款支持。在2012年四川煤炭行业进入兼并重组期时，地方政府依然鼓励地方金融机构“尽量给予技改煤矿贷款支持”“加快技改煤矿融资贷款进度”。荥经县某金融机构在高峰期的2013年，煤炭贷款共计6.83亿元，其中自主发放4.52亿元，占该金融机构全部贷款的27.47%。至2018年5月末，仍有煤炭行业贷款余额5.06亿元，其中自主发放贷款余额3.24亿元，占全部贷款的13%。

面对从国家到地方的政策变化，荥经煤炭行业逐步进入衰退、淘汰的过程。2013年，由于长期政策性停产整顿等因素，荥经煤炭产业的入库规费迅速下降至2480万元，整个产业的发展进入低谷期。在此期间县财政收入锐减， 2012年财政收入在2007年的基础上减少近一半，财政负债较2007年增加1个多亿。

煤炭产业的不景气，直接导致信用风险爆发式增加。截至2018年5月。荥经县某金融机构煤炭行业贷款中，正常类贷款2户、余额2645万元，占煤炭行业贷款的8.16%；关注类贷款5户、余额3442万元，占煤炭行业贷款的10.62%；损失类贷款32户、余额26331万元，占煤炭行业贷款的81.22%，其中，通过省联社风险救助金置换17户、余额15872万元，冲核销14户、余额9339万元。

县域金融机构的发展之道

截至2016年末，全国县域金融机构3856家，本文定义的县域金融机构2279家，其中：四川省县域金融机构102家，四川省农村信用社系统县域法人101家。这些县域金融机构的发展壮大过程中，往往受到诸多因素的制约：一是发展受地方政府政策干预较为明显。这种现象原因是多方面的，一方面，金融机构在发展中，离不开政府的支持，尤其是遇到好的项目，面临外部竞争时，处理债务、化解不良贷款时，县域金融机构一般都会寻求政府的支持。另一方面，为了促进县域经济社会发展，项目、企业需要贷款时，政府也会出面“协调”的时候，金融机构“投桃报李”。于是，在一定程度上，形成了政府的“干预”。二是抵御风险能力相对较弱。一般来说，县域法人机构存贷规模都比较小，虽然在本地所占市场份额较大，但是盈利能力、资本实力都较弱，抵御风险的能力，尤其是抵御系统性、集中性风险的能力较弱。三是服务范围以地方经济为主，业务发展受制于当地的“自然禀赋”。地方金融机构的服务对象主要以“三农”及地方小微企业为主，是服务地方经济的主要力量。因此，縣域金融机构的发展一般来说“靠水吃水，靠山吃山”。既要可持续发展，又要适应“地域小、产业单一”的现实。

——重塑对地方“资源优势”的“再认识”。以农村信用社为代表的县域金融机构在发展中离不开地方特色产业和特色资源 。从雅安农信目前发展的情况看，地方优势资源对农村信用社的快速发展提供了有力支持，但是，从审慎经营和风险预判的角度出发，农村信用社对县域资源优势应当及时进行再认识或反思：这种“优势”资源是否在特定情况下变为“劣势”？就目前的情况看，答案是肯定的，而且这种“优”转“劣”的情形正在到来，例如随着《雅安市大熊猫国家公园、自然保护区等专项督察突出问题整改总体推进方案》的推进，对雅安辖内煤炭、汉白玉、水电等行业进行了大范围的整治；《四川省落实中央第五环境保护督察组督察反馈意见整改方案》的落实，对雅安青衣江流域小水电的整治；再比如《雅安市名山区茶叶加工企业专项整治工作方案》的实施，对名山茶叶产业的影响。这些情况中，既涉及雅安传统的优势工业产业，也涉及生态农业。农村信用社对这种特色产业业务，尤其是对县域经济具有举足轻重的优势产业应当时刻保持清醒的认识，从宏观层面对这种优势进行分析论证后再作出判断。

——立足产业链，寻找优质企业。狭义产业链是指从原材料一直到终端产品制造的各生产部门的完整链条，主要面向具体生产制造环节。根据荥经县大多数煤炭企业的兴衰可以发现，这些企业基本处于产业链最末端，县域经济并未围绕煤炭产业形成完整的产业链条。形成的仅仅是最为原始的开采行业，一旦受到产业政策调整，将对整个县域经济带来较大的影响。而作为县域金融机构的农村信用社，也就因为没有完整的产业链服务对象，造成对该行业服务对象的相对单一，难以形成分险机制。

因此，县域金融机构在业务发展上更应当总结教训，立足产业链，寻找优质企业提供服务。在客户准入上，一方面要把国家产业政策放在首位，从产业政策上分析客户，另一方面要把农村信用社行业政策严格执行，认真分析客户的资本金构成、自有资金构成等关键因素，从源头预防风险。在业务操作上，应当辨别客户所处的行业生命周期理论，根据客户不同的阶段匹配合理的融资方案。

——落实抵（质）押，准确确定抵（质）押物价值。县域金融机构面对信用风险的可能性和不确定性，除去对信用风险的准确分析，还应当有效落实信用风险的防范措施。从目前的风险防范理论及经验看，在当前及今后的很长时期，提供有效的抵（质）押仍然是防范信用风险的主要手段。因此县域金融机构应当用更长远的眼光审视客户第二还款来源的可操作性，警惕类似煤炭行业已质押的采矿权难以变现的风险，比如在当前国家去资产泡沫的背景下，应当思考房产类抵押物未来的变现速度、变现价值等，未雨绸缪。

——完善借贷合同，维护权益。根据存贷款期限错配理论，银行拥有资金的期限比当前居民提取现款的期限短，從而产生资金紧张的问题。“金融脆弱”理论说明，不确定的宏观因素对脆弱的金融系统风险有较强的冲击，高负债的金融系统，受到不确定的宏观经济波及，很可能陷入恶性循环中。一旦政策调整，甚至出现政策“一刀切”，贷款收回具有很大的不确定性，大量未到期的贷款将难以收回。

为最大程度弥补存贷款期限错配带来的风险，县域金融机构一方面要合理对资金进行匹配，防止错配带来的流动性风险。在贷款合同中签订补充条款。一是借款人有权提前收回贷款。二是要求贷款人购买相关保险，作为最后一道防线。三是合理规定分期还款计划。

——预判形势，提前预警。一般来说，在形势研判方面，受业务发展过多依赖县域经济、地方政府干预、自身风险识别系统、人员素质和能力的限制，县域金融机构的形势研判往往迟缓于国有银行以及其他大型商业银行。但是，并不是说作为农村信用社，在形势研判上“无能为力”，恰恰相反，在信息化时代，信息来源非常广泛，农村信用社系统的县域金融机构可以通过外部的、内部的信息渠道，广泛取得信息，并进行深入分析和研判。比如，关注国家各部位的信息可以从宏观上掌控形势；依托省联社的“大平台”，充分利用好省联社在行业信贷政策、风险识别系统等主动加强对宏观经济、区域经济、行业经济的分析研究，对部分高发风险进行主动评估，及时准确研判形势，对风险进行提前预警。效果应该是非常明显的。

——正确处理“银政企”关系。在政银企关系上，政府、银行、企业三者关系是相辅相成、互相依托支持的，政府是主导、银行是关键、企业是根本。随着我国经济“三期叠加”效应凸显，经济下行压力加大，银行业面临的不良压力日趋严重，银企关系日益紧张，而随着供给侧结构性改革的深入推进，我国经济正在从快速经济增长崇拜向追求经济增长质量转变，地方政府的政策导向也渐趋理性。因此，作为县域金融机构，更应当在发展中寻找银政企的平衡点，处理好银政企关系。在项目、企业的选择上，有所为，有所不为。