秩序构建视角下公民参与研究

汤天峰

一、公民参与权与秩序构建

公民参与是多样化公民权实现的重要渠道和方式之一。公民是一个法律和政治概念，它表明一个人在一国之内享有法定的资格、地位以及权利，同时表明国家相对拥有的权力及其对公民个人应尽的义务。一个人首先获得的是被国家认可的形式公民权即公民身份，随之依法获得作为该政治共同体之一员享有的具体的政治和社会参与资格即实质公民权。在现代民主国家，公民既是权力拥有者，也是权力的直接和间接行使者。公民参与是在现代民主国家具有公民身份前提下，公民经济的、政治的能力，是公民权利和义务的统一。公民参与与国家、政府、政府组织紧密关联。阿恩斯坦将公民参与分为非参与的形式、象征性的参与形式和参与三种类型。依据公民参与程度和影响由低到高，三种类型也被阿恩斯坦称为政府主导型参与、象征型参与、完全型参与，参与的发展阶段是由政府主导型参与到象征型参与到完全型参与的转变过程。①在三种类型的公民参与中，国家政治民主化程度、政府机构和政治精英的作用、政府部门与公众合作关系状况、公民价值认同、公民权利和意识、公民自觉程度、公民参与能力和组织化程度、参与形式、对政策制定影响力等有显著区别。政府机构、准政府组织（政府背景）、社会组织（包括正式和非正式组织）、公民都可能成为公民参与活动的主导者，公民参与实践中也有由多个社会组织合作主导的公民参与。

公民参与影响社会治理和秩序构建。通常，公民通过法定或者法律不禁止的途径参与公共事务、公共生活、主张诉求，公民行使参与权利的途径必须具有正当性和合法性。一方面，国家权力属于人民，民主国家使公民参与具有合理合法的属性，政府必须对公民参与作出及时回应；另一方面，作为实质公民权行使的公民参与也应当受到国家法律规制以保障参与秩序。国家通过对公民参与这样的“众人之事”的权利义务的分配对公民参与予以规范，提供公民参与权利的制度保障。公民参与是国家治理现代化视角下国家治理尤其是地方和基层社会治理现代化的价值、方法维度和有机组成部分。日益多样化的公民参与对既有社会管理方式提出挑战，使政府权力运作机制一直处于不断改进的压力之中。适应公民价值观念和权利意识的变化，包容多元化社会需求，尊重公民本身作为社会治理行为主体的合法地位和公民参与方式的自主选择，积极引导保障合法自主的公民参与，会激发社会活力，巩固社会内生秩序。公民参与“维系了公民与政府之间持续沟通和信任的关系，保持了政府公共政策的合法性基础”①孙柏瑛：《公民参与形式的类型及其适用性分析》，《中国人民大学学报》2005年第5期。，是国家和社会长治久安、内生性秩序构建的重要条件和基础。公民参与方式丰富多样。由于对概念的理解不一致，有研究者对公民参与行为的研究使用“公民参与”概念，但其实讨论的是政治参与。②王新松：《公民参与、政治参与及社会参与：概念辨析与理论解读》，《浙江学刊》2015年第1期。公民参与除了政治参与以外，还包括更广泛意义上的非政治性社会参与。

政治参与是公民参与权的主要实现途径。政治参与是公民自愿、积极参加合法政治生活的行为。学界对政治参与主体范围的理解一直处于争论之中。概括起来就是，有人认为包括所有公民，有人认为是指不在政府机构中担任公职的公民，还有人认为是不以政治为职业的普通公民。③《中国大百科全书·政治学卷》，中国大百科全书出版社1992年版，第485页。公民政治参与不仅是个人的交往和社会参与，而且是国家政治架构下的共同政治实践，即公民政治参与体现公民在政治共同体中的主体责任，而不是仅仅为了公民个人私利。现代政治生活中公民的政治参与大多是积极合法的参与，积极的政治参与和政治交往通常是政治选举。政治选举使大多数人的意志上升为代表性的全体意志，个体差异性的少数人必须遵循少数服从多数的民主原则。政治选举以外的政治参与，尤其是在公民与政府的关系上，尽管现代社会绝大多数成员没有直接对政府行政过程表示过同意，但个人仍然应该服从自己国家的合法的政治架构安排和政治权力，这是现代政治参与规则。

政治参与、公民参与不能相互混淆和相互指代。公民参与包含的内容并不止于政治参与，公民参与还包括公民性基础上的非政治类的参与行为。首先，所有政治参与者都是自由而平等的参与者，因为少数服从多数原则暂时搁置了部分人的价值和利益诉求，这就为追求差异性权益和价值的少数人在政治参与以外的广泛意义上的公民参与提供了正当性和合理性。其次，政府（国家）对公民、公共事务、公共利益承担着广泛的责任，但政府（国家）义务和能力又是有限的，这就提出了作为公共性保障能力供给补充的公民（社会）参与的必要性。再者，如果公民政治参与热情减退，则会进一步提升公民参与的紧迫性和现实意义。此外，需要重视的是，面临有可能的权益和价值被“侵害”，公民会有抗议性、抗争性参与，这种抗议性、抗争性参与，无论是政治参与还是非政治参与，无论是在制度渠道以内还是以外，都可能导致局部混乱和失序。

公民参与的另一种重要方式是非政治性参与。合法化的非政治性参与和政治参与共同实现公民参与，促进政治和社会发展以及保持秩序活力。非政治性公民参与通常也体现公民对公共事务的积极参与而非因为私人事务，体现的是作为政治社会共同体一员的权利义务自觉。非政治性参与行为有较强的公民性、公共性，体现交往主体间的平等权利和责任，以及交往主体之间的互惠合作。非政治性公民参与以相互帮助、相互尊重、相互信任方式管控分歧而不是借助权威和服从方式。国家、社会和谐关系以及社会自身内生稳定秩序构建、多元主体社会治理模式完善，非政治性公民参与是必要条件和重要力量。经济增长和社会发展加速了社会结构、公民意识的巨大变化，多元化社会需求需要对相对滞后的政府主导的公共服务提供快速补充，否则政府容易陷入社会公众不满意并失去公信力的困境。总体而言，政治选举以外的非政治性公民参与，可以使公民更畅通地参与或影响社会项目和公共政策的制定执行，弥补政府公共行政和服务不足，协助政府处置公共事件，参与协商、调整与政府、公共部门的关系，主张实现自己的权益。畅通政治选举等制度安排渠道以外的非政治性公民参与机制，有利于不同利益主体公平博弈，构建政府与社会、民众的和谐关系。但即使是非政治性公民参与，其中可能的失序因素也应该得到足够评估。

民主体制机制应该宽容，欢迎发展性的公民参与。民主不能简单等同于多数人的统治，因为多数人的统治仅仅是一个决策程序①詹姆斯·格里芬：《论人权》，徐向东、刘明译，译林出版社2015年版，第294-295页。，民主程度再高的政府及其治理实践，也不可能完全按照如哈贝马斯的所谓“商谈原则”运作：“只有所有受到影响的人作为国家层面的商谈的参与者能够同意的行为规范才是有效的。”“在所有公民对一种商谈性立法过程表示赞同后，法令才可以声称具有合法性。”②参见哈贝马斯：《在事实与规范之间》，童世骏译，三联书店2003年版，第七章。因此，决策程序外的公民协商民主，即公民参与对民主深层次的公平价值实现显得非常重要和关键，属于较高层次或者较深层次的公民参与，是符合政治体系现代化发展规律、符合经济社会发展要求，也是秩序自身呼唤的公民参与。公民协商参与关注、尊重少数人或者特定弱势群体的利益差异性和话语权，有利于实现最大程度的决策权分享，促进公民权利实现和体制机制创新的同步有序完善。政府应该进一步通过法治化的规范途径，强化并常态化政府部门和准政府组织之间的合作，同时，由于有观察者发现我国“政府行政部门是中国公民参与的主导力量”“非政府组织充当公民参与活动主要发起方的案例数量非常少”③肖哲、魏姝：《中国公民参与机制类型及其选择逻辑》，《上海行政学院学报》2019年第1期。，因此有必要培育、引导非政府组织，从而在公民参与协商决策上改变“非政府组织在中国公民参与中存在感不足”④肖哲、魏姝：《中国公民参与机制类型及其选择逻辑》，《上海行政学院学报》2019年第1期。的局面。公民参与渠道发达通畅、积极主动，利益均衡实现，秩序必然稳固。

经济和社会发展要求政府治理结构和方式对公民参与予以积极回应。经济发展使利益不断分化调整，政治、社会、技术发展促进了公民参与意识的强化，提升了公民参与公共事务的水平，拓展了公民参与的渠道。从政治民主发展看，国家的政治架构应该越来越能保障、尊重每一个人公平的发言权及具体的利益诉求。从社会发展和技术进步看，与政治同步发展的可喜趋势和现实是，随着公民自觉性的提高、信息网络技术的发展，特别是公民参与公共治理的共治共享理念和政治社会生态的建立，公民参与本身和公民参与的形式和机制都得到了发展。公民参与机制除了选举以及协商民主以外，还有“公民接触、公开听证、民意调查、公民投诉”⑤邓珊：《基层公共管理中的公民参与问题研究》，《管理观察》2019年第24期。等多种参与形式。随着新技术的发展，更多选择项已经出现，如在线调查、在线提交评论和意见等等。⑥肖哲、魏姝：《中国公民参与机制类型及其选择逻辑》，《上海行政学院学报》2019年第1期。所有这些公民参与的趋势和进步共同建构了我国政治社会秩序稳固的基础。

二、公民参与及失序风险

公民参与存在失序风险。随着民主政治和社会本身的发展，公民参与的空间和权利也应然扩张。理论上不同社会阶层公民之间参与国家和公共生活的权利差异应该越来越小，从法律角度看实际上也越来越趋向于平等。有参与热情的公民如果同时有较多的制度化的参与渠道，往往有较大的参与满足感。但不可忽视一些客观的社会和政治因素的制约。首先，我国是政府主导型公民参与，公民对国家提供的政策等公共产品往往是通过服从而接受。即使公民从政府的公共产品中获得了权益，但公民个体仍然觉得无法有足够的机会或者能力影响政府的活动和决策，这就造成公民即使从国家活动中获益，但在很大程度上还是处于消极被动状态，产生依附于国家的被动感觉。公民个体会觉得自己影响政府机构决策等活动的能力有限，不能发起、影响、引导事关自己或者公共利益的参与活动。加之事实上目前政府主导的公民参与在体制、机制、时机、过程、效果等方面存在诸多问题，民众不能充分参与或者不愿参与其中，这就导致部分公民个体甚至怀疑自己是否相对独立地享有公民参与权利。其次，当今社会客观上仍然存在因为公民个体政治社会地位、经济实力不同导致的权利配置不平等，资源在不同利益群体之间分配不均导致了社会心理失衡。再次，价值观的差异，甚至居住地与户籍的差异、性别的差异、民族与宗教信仰的差异、感受到的公共服务人员的能力或者态度差异，有时会加剧不平等不公正的主观感受，甚至导致社会怨恨。最后，公民参与在全球化和信息化社会背景下会受到外来渗透的影响。民主意味着选择行动的自由，当以上矛盾因素叠加，对体制内政府正常参与渠道没有进行及时疏解，制度化的参与机制不畅通或者无法满足公民参与需求时，公民就会选择自发行动，以体制外的方式主张自己的诉求，或者表达对体制内决策方式和内容或者公共产品不良副产品的不满，或者抵制“不平等”，或者表达某种情绪、情感。如果选择的是体制外公民集体行动，不论其组织程度如何，往往会失去理性且极有可能是非法的。公民参与即使和平非暴力，但如果与政府不合作，或者不能如愿得到政府部门的支持，将可能导致公民参与事件性质的改变。虽然政府以及相关部门对和平的群体行为有一定的容忍度，但诸多案例表明群体行为极易伴随暴力行为，自发的公民参与还有可能是“有组织的公共集会，反对一项政策或行动路线的抗议”①周松青：《西方学术界过去十年群体性事件研究综述》，《社会科学战线》2012年第9期。。需要注意的是，即使是没有政治诉求的群体性事件，在其演变过程中都可能有政治因素和诉求夹杂其中。在国内与国外、传统与非传统、网上与网下错综复杂因素的交错作用下，公民参与失序甚至会演化为围绕价值观、基本社会制度和政治制度的激烈政治社会冲突。无序的公民参与实际上是混乱的公众参与，极易引发社会公共安全危机，会对社会秩序甚至政治秩序构成高风险性冲击。

三、公民参与权实现与秩序巩固

（一）强化公民参与理念的现代性，提升公民参与能力

现代公民参与须富含积极的妥协和合作精神，有序的公民参与要善于积极地妥协。公民理念是公民对公民身份、公民权利、公民义务的综合理性认识。从人的社会性角度看，公民个体是对社会群体的认同，包含礼貌、谦虚、友爱、奉献、高尚等礼义性群己关系要素。从政治法律角度看，现代公民意识主体内容是公民权利和公民义务的统一，这表明在享有个人权利的同时必须行使相应的忠诚于国家、政党，尊重社会成员权利的义务；表明现代公民意识中天然的秩序内涵和公民自身的秩序自觉；表明权利只有在履行义务过程中才能实现。因为社会的进步呼唤越来越多样化的、富有建设性的公民参与，但这些公民参与往往是更为复杂、高级、前瞻的参与，相对其他人或者政府来说不一定被立即接受。国家有义务合理地处理多元社会不断涌现的差异性诉求包括当下难以协调的价值和要求，缓和政治社会生活不断出现的矛盾、冲突，努力实现社会的有序和公平正义，但需要时间、条件，也即需要一个过程，这就表明现代公民理念下的公民参与权利同时伴随着规范性、有限性、条件性，公民参与时必然有一定的权利让渡和妥协，否则无法真正兑现公民参与的权利，无法达成作为权利实现必要条件的社会秩序。“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序，不能有自由而无秩序。”②塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中政治秩序》，王冠华等译，上海人民出版社2008年版，第7页。这种妥协有利于秩序生成，有利于最终权利的实现，其实是积极妥协，是可取的现代公民意识和参与策略。利于秩序构建的公民参与还必须秉持合作的原则，合作的公民参与有利于保持内生秩序的持久活力。公民、社会组织、政府之间的法治化框架下合作，必然构建起公共管理、社会建设过程中政府和富有代表性的社会组织与不同阶层领域公民之间的相互合作和互动关系。合作使利益相关者参与了公共管理和公共事务决策、执行、监督、反馈的全过程，合作框架的建立使公民协商参与成为可能并得以完善。合作参与过程中会进一步促进参与机制创新，参与机制的不断创新又使合作参与框架中政府、社会组织和公民个体在公民参与中的地位、权利、义务不断良性演进，从而促进整个社会的有序和谐。国家有义务为公民参与能力提高提供更为优越的条件。开放包容的政治环境、公正的社会制度、充分的公共服务、社会多元化发展等都是现代公民理念生长和发展的有利条件。国家应该在维护既有公民参与权利的同时提供更优越的制度环境保护，鼓励公民承担义务的积极性和主动性，保障公民顺利参与政治选举等政治实践活动并提高其参与能力，拓展更多的社会参与机会和更广泛的参与渠道，营造健康向上的自由的公民参与文化氛围。国家应该坚持不懈地加强宣传教育，加强民众对于公民参与的认同感、归属感和政治责任感，强化公民的法律和秩序意识，及时纠正公民参与的越轨行为及趋向。公民自身在强化公民参与自主性同时，应该积极地以主人翁姿态广泛借助于社会参与机制锻炼提高参与能力。

（二）推进公民参与的深层发展，完善民主化共同参与机制

我国政府主导的公民参与机制已取得明显改进。我国公民政治参与以外的参与渠道有所拓展，公民参与机会增加。当下“信息公开”“政务公开”“开放政府”等官民互动机制的建立，使政府工作趋向亲民友善、包容透明。由封闭政府走向开放政府、参与政府的措施途径多而有效，公民可以通过线上线下官方渠道参与公共事务、政策制定的民意调查、意见征集、投诉建议等决策、监督和管理活动。政府主导的公民参与机制主动收集民意，回应民众关切，体现民众意志，共同参与、彼此互动，大大提高了政策制定的民意基础，基于更多利益相关者的社会理解，相关政策推行的更高支持度必然在推进政府良性运作的同时降低社会风险，更有力地维持社会的稳定秩序。良性官民互动过程还使“民众本身产生了变化”①F.Filner Matthew，“The Limitsof Participatory Empowerment： Assessing the Minneapolis Neighborhood Revitalization Program”，State & Local Government Review，2006，Vol.38，No.2， p.67-77.，就是激发公民参与责任、提升公民参与自主热情、培养合法参与意识、锻炼公民参与能力，有利于形成积极的公民参与主体风尚，有利于政府主导的参与机制从“信息公开”“信息收集”“信息反馈”等类浅层次参与向均衡利益的协商民主等深层次公民参与机制方向进步。推动公民参与向更民主的方向转变是政府责任。更多的公民参与既是公民权利本质的要求，也是维系内生秩序稳定的根本。政府要进一步优化共同参与机制，要有顶层系统性设计和优化方案，明确公民参与的意义、方向、原则、组织和渠道保障，减少公民参与的随意性、散漫化、表象化。要改变主要体现为专家咨询、精英式参与的主体相对单一状况，从社会层面上选择参与对象，提高公民参与的涵盖面。改变参与过程环节化、碎片化、缺乏连贯性的状况，坚持自始至终全过程公民参与。改变参与目的不明确的状况，坚持公共利益导向，直至解决公众的共同关切。改变参与手段相对保守的状况，积极使用网络等新媒介扩大参与的时空范围。改变结果公示式的形式化参与状况，落实更为积极的过程回应责任。很显然，改进不限于以上列举，但可以肯定的是，以上系统性改进工程会有助于政府主导的公民参与机制整体民主性的提升和可持续发展。日益完善的政府主导的制度化、常态化公民参与机制，更广泛的实质内容丰富的公民参与，不仅可以推进政府主导公民参与机制本身的改革和发展，还将助力政府与社会之间的和谐关系发展及内生秩序巩固。

（三）大力培育社会组织，拓宽公民参与桥梁纽带

社会组织缺失缺位可能导致或加剧公民参与失序。改革中的社会一定程度上“是一个因利益关系调整而充满了矛盾摩擦的紧张社会”②张雅琴：《公共性视野下的国家治理现代化》，人民出版社2017年版，第4页。。虽然没有根本性利益冲突，但社会分层利益多元背景下的利益关系调整确实导致一定程度紧张的社会反应，这种反应激化或者被特定因素触发会导致公民参与失序直至演化为社会公共安全事件。公民集体参与的矛头可能指向作为政策制定者的政府或者政府部门或者政府的施政过程。越是相对封闭的政府，一方面，其承担的社会公共服务会越来越多；另一方面，其面对的批评式、质询式公民参与甚至是直接冲突也可能会随之增多，其回应不信任和不认同的公民参与的压力随之增大，这与政府、公民参与之间的桥梁纽带相对缺失缺位相关。社会组织制度化参与，可以了解、约束、消解其成员的激进、偏执观点，开展与政府的实质性对话，也可以通过沟通、谈判、协商、调停等方式，缓解矛盾，化解冲突。发达的社会组织作为政府与公众的沟通桥梁，能在政府与公民参与之间开拓新的公共空间，是社会稳定的促进力量。但当下有调查显示我国社会组织在促进“深层次公民参与”中几乎没有存在感，主动发起的公民参与只占案例的5%。①肖哲、魏姝：《中国公民参与机制类型及其选择逻辑》，《上海行政学院学报》2019年第1期。由非政府组织主动发起的公民参与在我国相对缺失，即使有也是以一种积极的行动者形象出现的，主要承担危机处理和志愿服务工作。②丁未：《新媒体赋权：理论建构与个案分析——以中国稀有血型群体网络自组织为例》，《开放时代》2011年第1期；裘丽、傅荣、陈碧玉：《互联网大规模灾害响应中的志愿行动网络研究》，《公共管理学报》2012年第3期。充分实现政府与社会的沟通必须继续发展社会组织。在中国民政部门依法登记的主要有社会团体、基金会、社会服务机构等三类社会组织，近年来，全国社会组织数量不断增长。今后，应从国家治理体系现代化战略高度准确理解、全面认识社会组织的定位和作用，继续“把党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等的工作能力都提高起来，国家治理体系才能更加有效运转”③***：《***论治国理政》，外文出版社有限责任公司2014年版，第105页。。政府应该持续为社会组织的发展创造更好的制度环境。政府的社会组织管理和服务部门，应依据党和国家的政策及相关法律法规，改进制度缺位问题，结合本地实际情况，建立健全培育扶持社会组织发展的制度保障体系，鼓励、支持社会团体和个人创办社会公共服务组织，引导公民积极参加和服务于这类组织。要辩证处理培育扶持和监督管理社会组织的关系，改进日常监管和执法方式，提高管理和服务水平，指导社会组织中党的建设。社会组织自身必须把握正确的政治方向，自觉接受党的领导，不断提升自身代表性，强化自身公信力和专业化能力。

持续发展中的社会组织要积极主动发起和引导公民参与。我国社会组织主动发起公民参与的主体意识不强，缺乏主动发起公民参与公共事务协商的敏感性和行动力。现代化进程中政府面对繁重的公共事务和复杂的利益调整，亟需社会组织的主动参与，拓展政府了解利益相关群体意志的平台，发挥政府与公众沟通的桥梁和纽带作用，提高政府对公众诉求了解的全面性，吸取社会公众建设性的方法建议，使政府公共管理富有效率和获得更多的满意度。如此，对政府公共管理的认同感提高，会大大降低失序的公民参与，减少潜在的社会失序风险。