实施乡村振兴战略背景下农村养老保险制度国际比较及经验启示

方中书

（华东理工大学化学与分子工程学院，上海200237）

一、引言

目前我国城镇化发展较为迅速，国家统计局最新发布的数据显示，2017年末我国的城镇化率达到58.52%。尽管如此，我国仍然是一个农业大国，当前乡村常住人口57661万人，占总人口的四成以上[[[1]中华人民共和国国家统计局.2017年经济运行稳中向好、好于预期[]。将我国的农业人口及其占总人口的比重与其他国家进行比较（见表1），可知我国农业人口在绝对数量和相对数量上都很大，我国农村的养老压力也更为严峻。

表1：中国与部分国家农业人口比较

受传统文化的影响，中国人自古以来就看重亲情和血缘关系，反映在农村养老上一直以家庭养老为主，且家庭养老在特定的历史阶段也发挥了重要的作用。而随着社会的不断进步、市场经济的不断发展，目前我国面临着人口老龄化的冲击。相对于城市而言，随着农村年轻劳动力的大量输出，农村的老龄化和养老问题尤为突出，以家庭养老为主的模式已不能满足农村养老的需求。发展完善我国的农村养老保险制度、切实有效地解决农村老年人的养老问题已经迫在眉睫。

二、国内外研究综述

（一）国外研究综述

许多发达国家由于其发展进程中的历史原因，走上了城乡一体发展的道路，未有显著的城乡差距，所面临的农村问题也不太突出，因此，国外学者关于农民养老保险问题方面的研究并不多见，相关理论和研究成果也不显著。随着发展中国家的日益崛起，关于这些国家农村的养老保险问题日益引起了国外学者的关注。

世界银行在2000年的社会保障策略发展报告中，分别对拉美、亚洲及非洲农村地区的社会保障体系的特征、现状以及发展趋势等问题进行阐述，为相关问题的研究提供了全新思路[]。吉列恩（2002）指出，同城市一样，农村地区也受到了来自老龄化的巨大压力，据他预测，在本世纪中叶非洲地区60岁以上的老年人口将达到人口总数的11.8%，而亚太发展中国家的这一比重甚至将达到22%，人口老龄化进程显然已不可逆转，而给发展中国家带来的养老压力将远超发达国家，因此，他提议发展中国家应逐步扩大养老保障的覆盖面[]。威廉姆森（2002）等学者指出，日益加剧的经济全球化进程使传统的社会体制和结构逐步瓦解，同时，传统的家庭养老模式也受到了严重冲击，使得发展中国家的农村养老保障体系面临着严峻的挑战，因此，他认为为了保障农村老年人口的基本生活，国家应该进一步完善社会救助体系[]。

近些年来，中国农村的养老保障问题也引起了许多国外学者和机构的关注，并取得了相关的理论研究成果。Brunner（1996）对中国的农村社会养老保险制度进行了研究，他认为在现收现付制向积累制的转变过程中，会使一代人的福利减少，因此并不符合帕累托最优状态[]。Feldstein（1999）指出，如果中国养老保险制度个人账户中的基金运行能够取得较高的投资回报率，那么基金积累制或许可以缓解中国日益凸显的养老压力[]。Richard Jackson（2004）等人通过分析研究指出，若中国未对现行的社会养老制度进行充分的改革，则未来中国的社会养老制度将很难应对严峻的人口老龄化挑战，而且农村的老年人口问题将会更为突出[]。台湾学者Shih-Jiunn Shi（2006）指出，当前中国的农村社会养老制度仍然在不断调整，而政府也仍未建立相对稳定的农村养老保障体系，中国农村人口的养老问题不容忽视[]。

（二）国内研究综述

国内学者的研究表明，中国历史上的养老保障特别是农村的养老保障主要以家庭养老为主，而且大多数学者认为，当前在我国的广大农村，家庭养老模式仍然处于主流地位。

张士平、刘丽华（2000）提出，我国农村地区的养老保障大致历经了新中国成立初的家庭保障制度、人民公社时期的集体保障制度、改革开放以来以家庭为主同时多元化保障等阶段[]。陈彩霞（2000）提出我国农村现行的养老方式以家庭养老、集体养老及社会养老为主。家庭养老即由子女赡养自己年迈的父母，为其提供物质支持和精神关怀，但目前这种养老方式依然存在着许多问题；集体养老是由集体为老年人提供基本物质生活保障，特别是对体弱多病、无依无靠的老年人进行供养，主要有五保户和敬老院等形式，此类养老的覆盖范围较小，较难保障被供养老年人的生活质量；社会养老尽管是未来的主要方向，但是对于即将步入老年的人口并不会产生显著的作用[]。

针对构建我国农村社会养老保险的必要性与可行性，不少学者进行了研究论证。梁鸿（2000）从国民的社会保障权利视角出发，指出我国全体国民都享有社会保障的基本权利，而广大农民原有的保障权利在经济体制转变过程中受到了损失，就更应该得到回报和补偿[]。乐章（2004）基于2003年的“劳动与社会保障问题”抽样调查数据，深入研究分析了对我国农民参与社会养老保险的意向，表明农民对社会养老保险有极大的需求。因此，他指出农村养老保险制度不仅需要得以恢复，而且在保持政策稳定性、连续性的同时，要出台更为合理的制度政策，促进中国农村养老保险体系不断发展完善[]。刘洪波（2005）针对我国农村养老方式的发展变化，指出建立新型农村养老模式的必要性，其理由是传统农村社会保障功能的削弱、土地保障功能的虚化及家庭保障功能的缺失使得农村的传统养老功能日益弱化[]。

在关于我国农村地区养老保险制度问题与改革措施方面，穆光宗（1998）提出了“3+2”养老模式，该模式基于家庭、社会和自我养老三种方式，并逐步探索社会化养老及社会化助老事业，从实质上满足农村老人的多样化养老需求[]。张大勇、李茜、于占杰（2005）通过对我国胶东地区农村养老保险试点的运行情况进行调查，指出在试点的过程中，法律依据和政策连续性较为欠缺，养老保险基金管理存在漏洞及水平低下等问题，影响到了农村社会养老保险的正常运行[]。安增龙（2006）横向与纵向比较了相关国家的农村社会养老保险制度，并提出符合国情的农村养老保险制度发展思路和制度框架[]。彭嘉圣（2006）指出我国农村养老保险体系所面临的最大问题是各级政府对该制度建设的重视不够，理论研究严重滞后于实践要求，而且受传统思想、落后保障方式的禁锢，广大农民对参加养老保险有着较多的顾虑[]。

三、农村养老保险制度模式国际比较

从世界范围来看，各国农村养老保险制度的发展相对于城镇而言都比较迟缓，总体上也未有城镇养老保险制度那么发达。在经济全球化的浪潮下，农业领域的竞争日趋激烈，农村地区人口的养老问题也日益凸显。许多国家尤其是发达国家已建立起较为完善的农村社会养老保险体系模式，并具有丰富的实践经验，这对于完善我国的农村社会养老保险制度极具借鉴意义。

（一）国际上主要的农村养老保险模式

综观世界各国的农村养老保险制度实践经验，它们与本国的城镇养老保险制度都是一脉相承，而在制度的筹资模式、财务机制和待遇给付等方面也大为相似。但在不同的国家之间，受到不同经济发展状况、政治体制、文化思想传统的影响，农村养老保险制度模式存在着较大差异。与国际上社会保障模式划分相类似，农村养老保险模式有以瑞典、加拿大和英国为代表的“国家福利型”养老模式，以德国、日本和美国为代表的“社会保险型”养老模式，以及以新加坡、智利为代表的“储蓄积累型”养老模式。

1.社会保险型农村养老模式

社会保险型养老模式被许多国家从城镇养老保险体系推广到农村地区，这一农村养老保险模式成为国际上的主流模式。该模式主要强调参保者的责任，将养老金同收入和缴费年限相挂钩，国家及个人各承担养老保险金的部分比例。当农民满足缴费期限并且达到法定年龄后，可按规定进行养老金领取。根据我国国务院在2009年发布的指导意见，我国目前实行的农村养老保险制度也应该属于这一模式。以下介绍社会保险型农村养老模式的代表国家德国的实践经验。

德国虽然是最早建立社会保险制度的国家，起初的制度只覆盖到那些独立经营的雇佣者，其后才逐渐覆盖到独立经营的农民，并逐步将农、林业企业主及其家属作为法定投保人。德国农村养老保险制度实行的是现收现付模式，资金主要来自于联邦政府的补贴，另外还包括参保者的保险费和社会缴费。

德国农村养老保险制度以农场主移交农业企业为条件，来进行养老待遇的给付。当参保者的缴费年限达到15年时就可领取养老金。此外，德国农村养老保险由全国总联合会统一指导，由当地的农村同业工伤事故保险机构负责管理养老保险的具体事务。在参保者出现特定的灾害事故时，政府也会给予一定的实物补助。

2.国家福利型农村养老模式

国家福利型养老模式受庇古福利经济学的影响，强调国家在社会养老中不可推卸的责任，在价值取向上把公平放在首要位置，以消除贫困和实现收入均等化为政策目标。在国家福利型养老保险制度模式下，农民同其他国民一样享有全面的、普惠的养老待遇。养老基金主要来源于税收，实行现收现付制的财务模式，个人基本较少缴纳保险费。这一模式产生于第二次世界大战后的英国，在二十世纪五、六十年代处于快速发展时期。以下介绍国家福利型农村养老模式的代表国家瑞典的实践经验。

瑞典被誉为“福利国家的橱窗”，该国的农民享有与其他国民一样的养老保险待遇。瑞典的养老保险金主要由基本养老金、补充养老金及部分养老金构成。只要公民的年龄达到65周岁，都能按月从地方保险部门领取一定数额的基本养老金。补充养老金则根据公民退休前的收入和工龄进行发放。而部分养老金是指公民在年满60周岁时，可以在减少工时的情形下，领取相应的补贴。此外，瑞典政府部门会根据经济的发展和物价的变动情况，每年相应地调整养老金的给付水平。

在瑞典的农村养老保险制度中，贝弗利奇勋爵的普遍福利理论发挥了重要的指导作用，而国家在这一过程中起着绝对的主导作用，养老保险项目所有的开支皆来源于国家的税收，而个人无需缴费。该模式的不足之处是极大增加了国家的财政负担，在一定程度上影响着国民经济的健康发展。

3.储蓄积累型农村养老模式

储蓄积累型养老模式兴起于二十世纪中叶的新加坡，随后逐步推广到智利和阿根廷等发展中国家。这种养老模式突出了参保者的个人责任，保险基金由雇主和雇员按一定比例来缴纳，而国家不负担保险费，只承担最低养老金和基金最低回报率的补贴，并提供政策支持和发挥监督管理的作用。以下介绍储蓄积累型农村养老模式的代表国家智利的实践经验。

智利军政府上台后开始大刀阔斧地进行社会经济改革，于1980年出台了《养老保险法》。1981年，政府依据《养老保险法》开始对缺乏统一性的旧养老保险制度进行改革，将此前实行的养老保险基金的现收现付模式转变成完全积累的新模式，建立起强制性的个人账户，并且第一次将农民等自雇者覆盖在养老保险制度之内。智利规定，所有养老保险参保人都必须建立个人账户，雇主和国家无需缴纳保险费，政府仅给予部分参保优惠。缴费者可以自主选择一家私营养老金管理公司管理自己的个人账户。当其退休时，可以按个人养老金账户中的积累数额领取养老金

智利的养老基金管理公司是专门运营养老保险基金的私营机构，只能从事养老保险基金的收入、支出和投资。智利政府规定，养老基金管理公司必须要常年保持在四千人以上的客户规模，养老基金的收益全部划归养老基金，并且公司要依法纳税。若公司破产也只限于公司自身的资产，不能使养老金遭受任何损失。

（二）三种主要的农村养老保险模式评析

从上述三种模式的特点和实施情况来看，社会保险型养老重点在于多元化的基金筹集，由政府补贴、个人缴费及社会缴费构成，能够较好保障农村地区人口的老年生活。并凸出了对等的权利义务，参保者所享受的社会养老保险权利及待遇取决于其对社会养老保险制度的供款情况。此外，基于现收现付制，该模式提升了养老保险基金的互济性。同时，这一模式的不足之处是养老金的积累较少，较难应对未来人口老龄化的威胁。

国家福利型农村养老模式极力扩大了养老保险制度的覆盖水平，充分维护了社会公平性，并强调政府在养老保险制度中的责任。但是这种模式也有其缺陷，为了维持全面的福利支出，政府的财政压力较大，必然要以较高的税收作支撑，因而增加了劳动力成本，使本国企业的国际竞争力大为削弱。同时，该模式对公平的强调往往忽视效率的作用，会降低民众的工作激情，进而对国家产生依赖。当前，这种国家福利型养老模式正面临着严峻的冲击。

储蓄积累型养老模式实行个人账户的完全积累，更多强调的是个人责任，能够较好发挥参保者的自我保障作用，同时，这一养老模式受到人口老龄化的影响较小，对国家财政的依赖程度也较低，可以保障农村人口晚年的基本生活。储蓄积累型养老模式也同样存在着缺陷，由于它十分注重对效率的追求，往往缺失社会公平，并且缺乏社会互济性，不利于风险的扩散。此外，受通货膨胀的影响，个人账户中的养老金保值增值也比较困难。

四、我国农村养老保险制度存在的问题

由于我国农村社会养老保险制度探索和发展的时间较短，加上农村的经济条件较差，而且农民群众受传统思想的影响，其社会保险的意识比较落后，导致了当前这一制度在运作中出现了许多问题，主要有以下几个方面。

（一）养老保险制度的城乡差距较大

我国在较长时间里实行的都是城乡二元化的社会保障制度，农村社会养老保险制度与城镇相比，还存在许多有待完善之处。在城镇地区，居民的养老保险主要有基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄养老保险。其中，基本养老保险保障参保者退休后的基本生活，企业补充养老保险则体现了企业经济效益，而个人储蓄性养老保险能够满足居民不同水平的保障需求。与之相比，在我国的广大农村地区，虽然养老保险制度在不断向前推进，但目前除了经济发展水平较好的农村地区外，许多农村还基本上采取家庭保障为主、社区扶持相结合的保险方式，这些地方的社会养老保险制度还停留在初步创立阶段。

（二）农村养老保险制度立法层次较低

当前我国农村养老保险制度建设各项工作的开展，主要还是基于国务院2009年9月颁布的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》。由此可见，我国仍未出台相关正式的农村社会养老保险法律法规，来规范引导农村社会养老制度的发展实施。同时，现有法规立法层次低下，也难以真正实现对政府和农村人民权利义务的约束。此外，相关统一法律的缺失也会使农村人口对养老保险制度实施的连贯性和稳定性产生顾虑。

（三）农村养老保险资金筹措难度较大

农村养老保险制度的指导意见规定，养老保险基金主要由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。而许多农村地区的农民收入情况并不理想，个人的缴费能力也较为有限；对于经济相对欠发达的地区，农村集体经济补助的落实也比较困难；同时，政府补贴作为农村养老保险资金筹集中的关键环节也存在隐患，随着农村养老保险在全国的全部推广实施，问题必将越发明显。因为按照现行的规定，中央政府给每位老年人的基础养老金标准为每人每月70元，以此计算，中央财政每年的补贴总额将是一个不小的数字，且今后会陆续提高基础养老金的数额。另外根据规定，地方政府对参保人缴费的补贴标准不低于每人每年30元，而随着政府减税降费的不断推进，地方的财政收入也相应减少，当农村养老保险的参保人数不断增加后，各地政府特别是比较落后的中西部省份，在进行基础养老金的投入时将面临较大的财政压力。

（四）农村养老保险的保障水平较低

目前农村养老保险的养老金待遇水平依然比较低，指导意见中规定农民的养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。起初的基础养老金为年满60周岁的老人每人每月55元，而基础养老金也进行了相应的上调，2017年农村基础养老金普遍上调到70元/月以上，尽管如此，基本上仍难以满足普通农村居民的正常生活消费需求，特别是当物价上涨的速度较快时，其基本生活就更难得到保障了。而对于当前已经年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村老人来说，他们的个人账户中没有养老金的积累，仅仅依靠基础养老金是难以维持其基本的生活需求。对于需要进行参保缴费的农民，政策规定缴费标准为每年100-500元五个档次，虽然地方可根据本地实际情况适当增设档次，但各地的实践表明缴费档次基本上都不是很高；此外，尽管方案中规定参保人自主选择档次缴费，多缴多得，但从试点实施结果来看，大部分的农村居民由于保守心理及经济条件所限，一般都是选择较低的缴费档次。以此计算，即使参保者缴费满15年，当其年满60周岁时，每月领取的养老金数额也只有百来元，如果再扣除物价因素的影响，这个数额无法解决没有其他收入的农村老年人的养老问题。这使得农村居民对养老保险制度缺乏足够的信心，进而导致制度的吸引力下降。

（五）农村养老保险基金保值增值困难

新农保指导意见规定我国农村社会养老基金实行县级管理，主要是通过购买国债和存入银行来实现基金的保值增值。因此，农村养老保险基金保值增值会面临两个方面的困难：一是从农民缴纳保险费到领取养老金的时间跨度较大，根据国债利率、银行存款利率与同期物价涨幅与通货膨胀的对比，当前单一的农村社会养老保险基金投资运营方式使其收益水平常常为负，无法实现基金的保值增值；二是由于负责农村社会养老保险的机构是自收自支事业单位，其营运所需的费用来源于农民的养老保险费，增加了农村养老保险基金的管理成本。如果基金不能安全营运和实现最大限度的增值，既会挫伤农民的参保积极性，也会使投保农民利益受损，并造成农村社会养老保险基金的闲置和浪费。

五、农村养老保险制度比较研究对我国的启示

尽管国际上三种主流的农村养老保险模式从制度设计、资金运筹、具体实施到管理监督都不尽相同，也有各自的优缺点，但通过对比分析，它们之间仍具有一些共同的经验和规律，可以为我国农村社会养老保险制度的发展与完善提供启示和借鉴。

（一）建立健全农村养老保险法律法规体系

研究各国的农村养老保险制度发现，西方发达国家都有一套较为完整的社会养老保险法律体系，从养老保险的参保对象、资金筹集、待遇给付到基金的运营、管理和监督等各个方面，都以法律的形式加以规范和固定下来，说明健全的法律体系是保证农村养老保险制度顺利开展的必要条件。由于目前我国城乡之间的社会经济发展情况存在着较大的差异，农村社会养老保险的实施有其特殊性，因此我国必须尽快出台具有中国特色的农村养老保险法律法规，对农村养老保险应当遵循的原则、基金运营管理、养老金待遇等方面的内容做出明确规定，确保农村养老保险事业有法可依，以增强制度的稳定性、规范性和权威性，从而保障农村养老保险制度的良好运行。

（二）明确政府在农村养老保险中的责任和作用

从各国农村养老保险制度的经验来看，农村社会养老保险制度的建立是政府农村政策选择的重要内容，在农村养老保险制度的建立和实施过程中，政府具有不可推卸的责任。在我国农民作为弱势的群体，他们为国家的建设和社会的发展做出了巨大的牺牲。在农村养老保险制度的发展完善过程中，政府的责任不容缺位，必须发挥政府在财政补贴、立法监管等方面的主导作用。而且由于我国农村养老保险制度建立有着较大的风险，更需要政府积极发挥作用，并且要处理好各级政府在制度实施中的关系和责任划分。

（三）完善农村养老保险基金投资运营与监管机制

由于农村养老保险的基础养老金部分主要由财政进行预算和划拨，不进行积累和运营，因此，农村养老保险的基金管理运营主要是针对个人账户部分。随着农村养老保险在全国的逐步推广，个人账户中的基金规模越来越大，基金的监督管理及保值增值问题就日益突出。当前的农村养老保险基金实行县级管理，应该提高管理层次，可以建立省、市（县）两级分工共管的管理体制。省级负责基金的管理，并委托专业管理机构对基金进行多元组合的投资运营，市（县）级具体负责基金的收缴与发放工作。此外还要尽快出台在农村养老保险基金运营方面的优惠政策，以拓宽养老基金的投资运营渠道。这样就可以保证基金有较高的回报率，实现基金的保值增值。

与此同时，做好农村养老保险基金的监督管理工作也十分必要和重要。政府有关部门在基金的监管中要发挥行政监督作用，社会监督也必不可少。农村社会养老保险的行政主管部门要监督国家政策的落实，并对农村社会养老保险基金的筹集、使用和管理等全过程进行监督，以确保农民的养老权益。同时发挥农民群众、社会舆论机构等的社会监督作用。政府要定期发布养老基金筹集和支付等信息，加大农村养老保险信息的公开性和透明度，以实时接受群众的监督；并且拓宽农民群众监督的渠道，通过设立群众信箱或接待日等方式来为农民群众答疑解惑，为他们农民建立一个自由表达意见的平台。此外，还要发挥社会舆论的作用，比如利用新闻媒体对新型农村养老保险进行宣传，对农民参保的相关信息多加报道，不断拓宽农民获取信息的渠道；同时加大对农村社会养老保险基金管理运作进行监督，对挪用、浪费、贪污养老基金等现象予以反映和曝光。

（四）建立多层次的农村养老保障体系

当前我国各地区之间的经济发展水平不平衡，造成广大农村人口的收入差距也较为显著，而不同地区的农民对养老需求也不尽相同。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中指出，要“加强农村社会保障体系建设……构建多层次农村养老保障体系，创新多元化照料服务模式。”[]与城镇居民的养老保险相类似，可以在农村地区探索建立基本养老保险、补充养老保险及个人储蓄保障相结合多层次的农村养老保障体系。

首先，中央政府应进一步完善城乡居民基本养老保险制度，积极构建城乡居民基本养老保险的待遇确定和基础养老金标准调整机制，来为广大农民提供基本的老年生活保障。基本保险应采用非缴费型收入补充养老保障方式，运用国家财政补贴和其他的转移支付补贴为资金来源，以建立普遍型低水平的养老保障。

其次，在完善基本养老保险的基础上，各个地方政府要根据本地农村经济的发展水平及农民收入等实际情况，尤其是在经济比较发达的地区，可以由农村集体出资建立如农民养老年金计划等补充养老保险，以保障不同层次农村人口的养老需求。

最后，在经济较富裕的地区，地方政府应当鼓励农民参加储蓄性养老保险或商业养老保险等个人保障，以确保其年老后拥有较高质量的养老水平。此外，还应该继续发挥土地保障和家庭保障的作用，在农村养老保障建设中既要体现政府的责任和作为，又应调动广大农村人口参保的积极主动性，并适应农村人口的特点和养老需求。多层次的农村养老保障体系可能是目前解决我国农民养老问题的最佳选择，是推动全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利的重要举措。

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