基层检察机关强化案件管理的探索与思考

徐百坚刘润发肖新奇

（1.湖南省人民检察院，湖南长沙410001；2.湖南省泸溪县人民检察院，湖南泸溪416100；3.湖南湘阴县人民检察院，湖南湘阴414600）

基层检察机关强化案件管理的探索与思考

徐百坚1刘润发2肖新奇3

（1.湖南省人民检察院，湖南长沙410001；2.湖南省泸溪县人民检察院，湖南泸溪416100；3.湖南湘阴县人民检察院，湖南湘阴414600）

检察机关案件管理不仅是规范司法行为的重要途径，而且也是加强检察权内部运行监督制约的重要保障。面对人民群众对司法公正的殷切期待，案件管理部门要切实转变执法理念，担负监督、服务、参谋的主要职能，全面规范检察人员的司法行为，走向科学高效管理之路。

检察机关；案件管理；规范司法；监督制约；职能定位

加强案件管理不仅是健全检察权运行机制的有效方式，而且也是保障人民群众参与司法的重要途径。检察机关要在全面总结各地案件集中管理工作经验的基础上，准确把握案件管理部门的职能定位，切实履行案件管理的管理、监督、服务、参谋职能，促进检察人员规范司法行为，提升执法公信力。

一、基层检察机关开展案件管理的运行效果

开展案件管理机制改革，是全面推进依法治国的重要体现，是顺应新形势下检察工作科学发展的战略举措，对于促进检察机关正确履行法律监督职能，规范司法行为，具有十分重要的现实意义。

（一）开展案件管理有利于提升检察管理科学化水平。开展案件管理能够促使办案业务与管理事务相分离，提高业务部门和综合部门管理的效率。长期以来，检察机关的办案业务和事务管理往往混为一体，难以区分，从而导致“重案件审查、轻案件管理”。由于承办人通常肩负着办案和管理的双重责任，这样不仅影响了案件办理的质量，而且弱化了内部监督制约，容易出现监督环节的漏洞。因此，将办案业务和管理事务适度相分离是检察机关提升管理科学化水平的必然要求。检察管理科学化是基层检察机关推进四化建设的重要内容。开展案件集中管理是检察机关在执法办案业务领域中推进检察管理科学化的集中体现。案件管理科学化的探索经历了由自发到自觉，分散到统一，自下而上到自上而下的发展过程。检察职能的切实履行，关键在于检察管理的科学化，而检察管理科学化的关键环节则在于检察业务管理的科学化。各地成立案件管理中心以后，承办人能够集中精力审查案件。而不像从前除了审查案件，还要自己负责案件的收发移送、法律文书的填写等程序性工作。可见，开展案件管理是推动检察业务管理科学化的重要举措，也是基层检察机关提高执法办案效率的自觉选择。

（二）开展案件管理促进了检察权的规范有效运行。案件管理主要是对案件流程、案件质量、案件统计信息等内容进行集中管理，主要任务是对检察机关办理的案件实行统一受理、流程监控、案件评查、统计分析，规范各个环节的执法行为。实践表明，开展案件集中管理从源头上减少或遏制了违法违纪行为的发生，最大限度地避免了不规范执法、不规范办案、不规范操作的现象。案件流程管理是对从案件线索受理到初查、立案、决定逮捕、提起公诉等一组活动进行系统识别和管理的方法，减少了传统模式下案件流转繁琐、司法内耗加大、工作扯皮增多等问题，实现了诉讼的经济性。案件管理部门在统一受案、全程管理、动态监督、案后评查、综合考评等过程中履行职责，实现对执法办案的统一、归口、全程、动态管理，其目的就是促进检察权内部运行的规范有效，防止检察权的滥用，保证法律监督职能的顺利实现。

（三）开展案件管理加强了对业务部门执法办案行为的监督制约。开展案件集中管理旨在建立健全统一受案、全程管理、动态监督、案后评查、综合考评的执法办案监督机制。以统一业务应用软件为载体，充分发挥案管部门的服务职能，对反贪、反渎、侦监、公诉等业务部门的办案情况进行梳理、分析和对比，直观反映案件流程和发展态势，并对所办的案件开展风险评估和预警，努力查找规律性、倾向性、苗头性的问题，为领导科学决策和业务部门执法办案提供参考依据。由案件管理部门集中负责检察环节案件的收发移送和流程监控，有利于强化自身监督制约，提高办案质量和效率。?这种管理方式实质上是将分散管理改为集中管理，从传统操作模式改为信息化管理，进一步强化了案件管理部门对执法办案的监督，不仅是办案方式改革，而且是一场思想革命。不仅如此，案件当事人和人民群众可以通过案件信息平台及时查询案件办理进展情况，恰恰顺应了公众参与司法的现实需求。

二、基层检察机关案件管理的实践困境

检察机关开展案件管理在规范司法行为、提升执法公信力方面发挥了积极作用，但作为一件新生事物，案件管理也给基层检察机关带来了新的挑战。可以说，思想认识不到位、信息化程度不高、案件质量管理缺位、监督制约乏力、配套机制不够健全等均是检察机关案件管理面临的现实难题。

（一）开展案件管理的主动性和积极性不够。由于传统执法办案思维和管理模式的束缚，不少地方对案件管理的重要性和紧迫性认识不够，没有真正充分利用案件管理软件系统对检察环节的案件进行统一管理。部分检察干警思想认识不到位，加之老龄化问题，不能充分利用软件系统实施案件的统一管理。有的地方对案管工作的职能定位不准，管理模式混乱，有的地方对案管部门与其他部门之间的职责划分不清，甚至在管理环节上对业务部门存在脱节、空档的现象，不利于案件管理工作的顺利开展。此外，由于应用软件上线处于探索和改进的过程，有的业务部门对案管工作不够重视，甚至不理解、不配合案件管理工作。

（二）案件管理系统信息化程度不高。虽然最高人民检察院统一开发了案件管理系统软件，但由于这一管理系统尚处于探索阶段，在实践中遇到了不少难题和困境，增加了案件管理和业务部门的工作量，客观上影响了案件管理的规范有效运行。于是，有的地方自行研发案件管理系统软件来控制案件流转，但由于大多数数据、报表需要重复输入，加之案件预警还需人工操作，导致案件管理浪费了大量的人力、物力、财力。不少地方案件管理部门没有充分履行监督职能，对于业务科室部分案件未在网上办理或者网上文书填写不规范等，未能充分发挥办案软件的监督功效，从而使网上办案流于形式。此外，由于目前公检法三机关之间的案件管理网络系统不能相互衔接和传输文件，导致案件管理部门在发挥同步跟踪、事前监督方面的作用远远不够，无形中增加案件管理部门的工作量。

（三）案件质量管理和监督制约亟待加强。目前检察机关对案件质量管理主要是通过检察长、主管副检察长的宏观管理、业务部门负责人的直接管理、综合部门的多头管理，上级业务部门的监督管理来实现的，案件管理中心主要负责对案件办理程序的监控，案件质量管理制度没有真正建立。案件管理部门往往注重案件质量结果管理，而忽视案件办理过程管理，很难对案件质量进行事前预测、事中矫正。有的业务科室备案不及时，案件管理部门对备案不审查或审查不深入，没有对案件的进展情况进行全程监督，很难及时发现办案中存在的问题和趋势，无法准确掌握案件管理中案件流程，也不能及时提出改进办案工作的措施。一些基层检察机关的法律文书在办结以后才在网上录入，致使案件管理中心无法实时监控办案流程。

（四）案件管理配套机制有待完善。各地案管部门的工作制度和实施细则较多，但案件管理的配套机制却尚未真正建立。案管部门对案件的监督还停留在办案时的监督，缺乏对办案程序等方面的跟踪监督，建立案件管理部门与业务部门之间衔接紧密、信息畅通的机制亟待加强。另外，检察机关案件管理工作与公安、法院之间的衔接机制有待理顺，目前公检法三机关之间的案件管理信息共享平台机制尚未建立。部分基层检察机关也未建立和健全案管工作督促、责任和奖惩机制，现行的办案机制除案件承办人对案件事实和证据负责外，其他各办案环节的责任难以明确，办案各环节责任分散。案件管理部门在规范案件办理流程、增强协调沟通等方面发挥的作用不够，错案责任追究制度也难以落实，案件办好办坏与办案人员的奖惩并无直接关系，案件管理部门许多工作只能流于形式。

三、基层检察机关强化案件管理的基本路径

加强案件管理是检察机关一项新的重要探索,是一项具有全局性和基础性的检察工作,必须强化统一领导和统筹协调。各级检察机关要按照中央深化司法改革和检察改革的总体要求,充分发挥现代信息科学技术的支撑作用,真正把加强案件管理作为推进检察业务建设、提高法律监督能力的重中之重，不断优化和升级完善案件管理系统整体功能,按照厘清权责、明确程序、规范运行的原则,加强案件管理制度建设和机制完善,提升案件管理能力。

（一）加强案件管理要切实转变执法理念。理念是行动的先导，是执法办案的指南。各级检察机关党组要统一思想，树立正确的法治理念，坚持案件管理科学化的导向，推进执法规范化建设。案件质量是司法公正的生命线。基层检察干警要牢固树立案件质量意识，把案件质量放在办案的首要位置，把案件质量贯穿于执法办案的全过程，自觉接受案件管理部门的流程监督,支持案件管理部门履行监管职责。案件管理部门工作人员要发挥案件管理部门“监督、管理、参谋、服务”的功能，强化案件管理业务知识学习，深刻领会“两法两规则”以及检察执法基本规范，熟练掌握检察机关统一业务应用系统操作。准确把握“案件管理”的基本内涵，牢固树立以服务业务促进案件管理的工作理念，切实做好案件动态流程监控和业务部门执法办案监督，定期对案件质量情况进行重点评查和专项评查，通过管理督促检察业务执法规范。牢固树立“阳光检务”的服务理念，以案件管理室为依托，设立多功能检务大厅公开检察机关办案流程和相关法律制度，提供法律咨询、举报控申、案件信息查询、律师阅卷预约等窗口服务，设立专门的律师阅卷室，提供电子卷宗阅卷，充分告知和保障诉讼当事人及其代理人权利，确保检察权在阳光下运行，彰显检察机关执法为民的价值理念。

（二）加强案件管理要严格规范司法行为。案件管理要以法律法规和有关规定为依据，在检察长的领导下，对案件程序实行流程监控和质量考评。积极推进网上办案，办案部门要严格按照程序法要求，统一在网上办理案件、网上审批法律文书、网上提请结案。案件管理部门要把好案件受理入口关、出口关，对办案流程的执行情况进行跟踪监督，坚决纠正程序违法的案件，必要时在网上设置案件流程控制点，明确受案和结案时间，对法律文书开具时间进行统一登记，准确掌握立案、批捕、起诉、退补等与法律时限直接相关的准确日期，督促承办人及时审结案件。全面开展对辩护人及诉讼代理人的接待工作，履行阅卷接待、接受调取或收集相关证据的申请、向被害人或其近亲属或者被害人提供的证人收集与案件相关材料的申请、提出要求听取意见的申请、提供书面意见，对于没有明确规定需要由案件管理部门统一接待的申请回避、申请变更或解除强制措施、申请通信与会见等，也可结合工作实际纳入案件管理工作职能范围。理顺与相关业务部门的职能划分。加强与控告申诉、侦查监督、公诉、反贪、反渎、研究室等部门的沟通协调，及时开展案件督察和案件质量评查，强化执法办案风险评估。引导检察干警运用法治思维和法律手段应对案件管理，提升司法行为的严格规范、理性文明程度，提升人民群众的满意度。

（三）加强案件管理要走向信息科学化。要促进案件管理信息化与规范司法行为的深度融合，确保案件管理对检察环节各个司法行为的全网络跟踪管理，实现对案件办理的全方位信息化管理。尽快研制统一的融办案、管理、统计、分析于一体的软件系统和信息化平台，实现全国检察机关案件信息纵向和横向互联共享，强化案件管理工作的物质保障。充分利用案件管理系统，加强对案件办理的流程管理、质量控制、信息统报，逐步实现办案信息数据网上收集、传输、存储、分析、处理，案件管理网上运行、预警、监督、考评，提高案件管理信息化水平。要根据办案规律和质量要求，针对办案中经常出现的具普遍性、倾向性的质量问题以及涉及办案各法律期限等事项，拓展案件管理的预警提示功能。一旦指标接近预警线，由系统发出警示，使相关人员能够及时发现修正。加强案件信息资源分享，案件管理部门要通过完善重大典型案件专报制度、办案情况定期分析和上报制度、办案信息审查和对下指导工作制度、案例编纂工作，加强对办案部门各类业务数据的规范统计、深度挖掘和动态分析，为案件质量效能监察、办案部门执法检查、案件督察提供素材和参考，以实现案件基础信息与管理评价信息的有机整合。同时，要加强与公安机关、法院的案件管理软硬件建设，共同研发公检法办案软件协接机制，统一案件出入口，通过“一站式”窗口服务提供集中服务，减少三机关之间繁琐的程序和录入导出工作量。

（四）加强案件管理制度建设和机制完善。明确案件管理的基本职责、工作流程和工作标准，规范案件管理部门对检察机关各业务部门办案活动实施集中统一管理和动态监督的各种行为,建立业务部门权力运行清单，严格按照诉讼程序和节点流转履行职责，确保各个部门依法严格履行相应的责任。不断加强对执法办案全过程的管理,对于公安机关移送的案件,要重点审查是否属于本院管辖,犯罪嫌疑人是否在案等相关材料信息,对于不符合受案的向公安机关说明理由不予受案。统一对外移送案件材料,严把案件入口关、分流关、程序关及出口关。以案件质量和效率为导向对案件承办人的行为、办案结果、办案效果实施考核和评价,尤其是对不批捕、不起诉以及撤案的案件进行重点评查,对检察长批示交办、督办案件进行督查、评查,促进提升执法质量和水平，健全案件质量监督机制。通过规范案件管理监督指导方式、流程和内容，规范对内指导，全面实施管理规范化，规范对外监督，充分发挥检察建议在案件管理中的功能，完善案件管理的范围与内容、制作和送达、跟踪和反馈、激励和考核机制，充分保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，使案件管理的各个方面各个环节都有章可循。

DF832

A

1671-5136(2015)01-0067-03

2015-03-20

本文为2014年度湖南省人民检察院检察理论研究课题《案件办理与案件管理协调机制研究》（XJ2014C05）的阶段性成果。

徐百坚，男，湖南平江人，湖南人民检察院检察官。研究方向：刑法学；

刘润发，男，湖南茶陵人，湖南省泸溪县人民检察院副检察长、法学博士。研究方向：检察制度；

肖新奇，男，湖南湘阴人，湖南湘阴县人民检察院办公室主任。研究方向：检察制度。