长株潭经济一体化背景下农民工市民化研究

黄冠群

(长沙民政职业技术学院，湖南长沙410004)

长株潭经济一体化背景下农民工市民化研究

黄冠群

(长沙民政职业技术学院，湖南长沙410004)

农民工市民化是促进长株潭经济一体化的关键要素之一。文中将从政治经济学的角度分析目前农民工市民化过程中面临的现实难题，并从政府责任的视角就如何促进长株潭经济一体化背景下农民工市民化进行探讨。研究表明，促进农民工市民化，应该强化政府责任，重视制度创新，突出公平与人文关怀，从政府角色定位、户籍改革、促进农民工就业、完善公共服务、健全社会保障、保护农民工土地权益、推进民主建设多个角度进行。

农民工；市民化；政府责任

一、引言

随着我国经济市场化程度的提高，不同城市之间经济一体化能够通过大市场来优化各种资源的配置，实现规模经济。长株潭经济一体化是湖南省政府为了进一步整合促进长株潭（长沙、株洲和湘潭）城市群的经济发展与城市发展所提出的宏观规划。目标是通过包括资源、市场在内的经济要素的一体化促进三市集群经济的规模，提高以长沙为核心的长株潭城市群的核心竞争力和综合实力，以及区域辐射力，并进而促进长沙、株洲和湘潭地区社会生活的融合。农民工市民化则是促进长株潭经济一体化的关键要素之一。农民工市民化是指生活在城市的农民转化为市民的过程。它既包括农民工的就职方式的转变，也包括农民工社会身份、意识形态、生活方式、行为方式上的转变。刘世锦等（2010）的实证分析表明，加快农民工市民化步伐能够扩大内需并刺激经济增长，是促进我国发展方式转变的重要途径。目前针对农民工市民化这一问题，不同的学者从各自的视角进行了较多的研究。越来越多的学者将关注的焦点聚集到了制度性因素以及政府责任上来。

汤云龙（2011）从法学的角度进行研究认为，残缺的市场主体、被边缘化的公共产品供给以及堵塞的利益表达渠道，是农民工市民化过程中面临的主要困境。而赋权基础不稳固、维权方式不健全是造成上述困境的根本原因。徐增阳、古琴（2010）认为阻碍农民工市民化的因素既包括制度性因素，也包括社会性因素，还包括个人性因素，但制度性因素，尤其是户籍制度、社会保障制度最为关键。政府通过公共服务理念、组织和机制的创新，提升对农民工公共服务的水平，能有效推进农民工市民化。丁凯（2013）将影响农民工市民化的理论从制度壁垒、土地限制、生活方式等七个方面进行了综述，强调了制度缺陷与政府责任界定对农民工市民化的重要影响。

也有一些学者意识到了政府管理应该注重公平性与人文关怀。陈秉公、颜明权（2008）提出社会公正是实现农民工市民化的关键，并提出了实现农民工市民化社会公正体系构建方法。卢金慧（2013）认为，政府作为城市治理的主导者，应该在促进新生代农民工市民化上深化制度改革，转变管理模式、注重管理上的公平性与人文关怀。

尽管上述学者的研究角度与研究方法不尽相同，但是都强调了政策制度限制、政府责任、管理创新或公平性与人文关怀的重要性。在长株潭经济一体化背景下，由于三市本身政策制度、管理方法、城乡发展水平等方面的不同，政策制度、政府责任、管理创新以及公平性问题、人文关怀的重要性在农民工市民化中就显得更加突出。本文将在前人研究的基础上，从政治经济学的角度对农民工市民化的现实难题进行分析，并从政府责任的视角就如何促进长株潭经济一体化背景下农民工市民化进行探讨。

二、农民工市民化面临的现实难题

(一)市场经济活动受限

在市场经济条件下，农民工充当着多种角色。在产品市场上，农民工主要扮演消费者角色；在服务市场上，农民工既是消费者又是生产者；在要素市场上，农民工既是劳动供给者，也在一定程度上成为土地的“供给者”。为了市场经济的健康运行，需要作为市场参与者的农民工扮演好在市场经济中的各种角色，也就必须要让他们成为一个与其他人群相对平等的市场主体，并为他们提供一个相对公平和健全的市场环境、法制环境与政府管理政策。然而，目前农民工在市场活动的多个方面都面临这难题。

1、要素市场

在要素市场，农民工既是劳动的供给者，也是土地的使用者。作为劳动者，一方面，农民工的流动性较大，就业的稳定性低；另一方面，农民工的流动又会受到阻碍。对于这种看似矛盾的情况，现行的户籍分割与社会保障制度是最主要的原因。此外，也有政府管理与农民工本身工作性质等方面的原因。现行的户籍制度与社会保障制度使得一些长期在外打工的农民工无法在工作地定居下来，从而不得不经常更换工作，过着“候鸟”式的生活。农民工所从事的工作本身也主要是流动性较大的临时性工作。农民工的经常性流动不仅不利于他们自身获得稳定的收入，也会加大企业的用工成本。同时，现行的户籍制度与社会保障制度也会阻碍农民工的正常流动，因为农民工及其家属无法享有健全的异地社会保障制度，且农民工的子女无法到外地上学。不同城市的政府对农民工管理上的不同，也会增加农民工流动过程中的适应难度，从而阻碍农民工的流动。农民工的正常流动受阻，实质上是市场对劳动的配置受阻。

作为土地的使用者，农民工并不拥有完整的土地产权。他们只拥有对土地的使用权而不拥有所有权，对土地的转让权也受到限制。在城乡二元经济结构下，农业技术和土地制度的限制，使得农民在农村难以实现集约化和规模化经营，进城又受阻。这就将农民置于一个两难的境地，既不想留在农村从事农业生产，又不敢放弃对土地的权利。

2、产品市场

在产品市场，农民工主要是消费者。消费活动同生产互动、交换活动的循环往复构成了产品市场的主要活动，是市场经济运行的重要环节，也是拉动经济发展的一架马车。农民工的消费包括个人消费和集体消费。由于身份和政策制度的限制，在嵌入到医疗卫生、租房保障、教育等方面的集体消费中，农民工的消费水平远远低于城市居民；这同时也加重了农民工家庭的生活负担，抑制了个人消费。

（二）社会保障与公共服务权益受损

1、前面分析中提到，与户籍制度挂钩的社会保障制度及公共服务体系是限制市场经济中农民工主体活动的主要因素。虽然城镇职工基本社会保障并没有完全排斥农民工，但在实际情况中，大多数农民工在各项城镇社会保障与公共服务中受益程度被打折扣。从制度与管理层面来讲，这有以下几个方面的原因。

2、养老保险续接不方便。由于农民工的工作大多有着较大的流动性，在同一个地点连续缴纳保险费15年的可能性很小，所以需要对养老保险进行跨地续接，但在实际情况中，办理养老保险的跨地续接是一件麻烦的事情，这就使得一些农民工干脆不办理了。医疗保险异地结算受限。在实际情况下，农民工在医疗保险上较多的是选择参加新农合，而新农合是以县为单位来统筹安排的，这使得在外务工的农民工看病时不能在务工地点直接报销，降低了医疗保险的实际作用。

3、农民工没有被纳入城镇低保救助体系之内。目前我国城乡居民最低生活保障是按照户籍归属原则来审批低保资格的，因此农民工难以被纳入务工地的低保范围。一方面，有很多的在城市务工的农民工生活较困难，另一方面，城市政府又不愿意承担将外来农民工纳入城市低保范围后所带来的资金压力。

4、农民工还没有被城镇住房保障体系所覆盖。目前在城市生活的农民工大多生活条件简陋，而城市的经济适用房、廉租房等基本上不对非当地户籍的农民工开放，这种情况与农民工希望成为定居城市的市民形成对比，也是农民工难以融入城市的一个重要障碍。

5、随迁子女异地接受教育受阻。农民工大多不具备务工地的户籍，而我国目前的教育体系又与户籍制度密切挂钩，这使得农民工在外地打工的同时，其子女却只能在家乡上学。即使他们的子女可以在务工地上小学、初中，高考还是得回到户籍所在地进行。教育制度与户籍挂钩，成为了影响农民工及其家人市民化的一个最大障碍之一。

（三）政治权利缺失

在城镇工作和生活的农民工，作为城镇居民的一份子，理应享有相应的政治权利，但实际情况中却不是这样的。

首先，农民工在与自身相关的政策制定上缺乏话语权。由于农民工在其所生活中并不能实行选举权和被选举权，他们往往缺乏政策制定上的话语权。很多与自身相关的政策和管理制度，如社会保障制度等都是由其他群体来决定的，这使得农民工的权益难以得到有效保障。

其次，利益表达渠道不畅，维权组织缺乏。在现行的管理制度下，农民工缺乏有效的利益表达渠道，也没有像工会一样的维权组织。当自身权益受到侵犯时，往往无法通过合法渠道得到有效维权，于是便导致了自焚、暴力报复等影响社会稳定的极端维权手段的产生。

三、长株潭经济一体化背景下促进农民工市民化的政策思路

长株潭经济一体化就是为了能够整合三市的资源，在更大范围内配置经济要素以提高该区域的综合竞争力。农民工市民化是长株潭地区市场经济的发展、社会的和谐稳定、民主政治建设中的重要一环。然而，由于三市政策、管理方式、城乡发展水平的不同，使得上一节中提到的农民工市民化过程中出现的问题在长株潭地区都有所体现。虽然农民工市民化受到多种因素的综合影响，但在诸多因素中，政府责任、管理方法、制度制定才是最主要的因素。为了促进长株潭地区农民工市民化，应采取给予农民工制度化的利益表达渠道、尊重其首创精神、加快给予农民工市民身份与权力、强化政府责任、进行制度创新等措施；在农民工市民化过程中，政府在政策制定、制度创新及管理创新上应该突出“公平性”，正确做好服务者的定位，注重人文关怀；政府还应该促进农民工与市民的良性互动，使其形成一种合力，共同促进城市发展。具体来说，可以从以下几个方面进行。

（一）从观念上对政府角色重新定位，在政策制定与管理创新上加强三市统筹

首先，政府要对自己的角色重新进行定位。要实现从管制型政府向服务型政府的转变。在农民工市民化的过程中，政府要从服务者的角度出发，少出台一些限制和阻碍农民工市民化的“意见”，少一些行政干预，而应该多从农民工利益出发去做一些为农民工市民化提供便利的事情。其次，长株潭三市的政府在政策制定、管理创新上应该加强统筹，使得三市在涉及农民工的政策、管理上保持一致性，以免不同、甚至矛盾的政策和管理方式成为影响农民工流动及市民化的障碍。这种统筹应该渗透到农民工就业、公共服务、社会保障等各个方面。

（二）改革户籍管理制度，逐步削弱户籍对农民工市民化的限制作用

户籍制度以及与户籍制度挂钩的各项社会福利制度是农民工市民化过程中最大的阻碍。目前取消户籍制度在短期内是不大可行的。但我们可以对户籍管理制度进行改革，逐步缩小户籍制度与社会福利制度等其他制度的关联性。就长株潭地区而言，为了促进农民工市民化，可以从两个方面对户籍制度进行改革。第一，尽快放宽农民工在城镇特别是县城落户的条件；第二，逐步削弱户籍与社会福利的关联性，减少户籍制度产生的公平问题。

（三）促进农民工在城镇就业，为农民工在城市定居打下经济基础

要使农民工在城市长期稳定生活下来，首先就得保证他们在城镇有着可靠的经济来源。所以政府应该想方设法促进农民工在城镇的就业，提高农民工收入。首先，政府应该加大对农民工职业教育和技能培训的投入力度，使得农民工掌握更多的劳动技能，符合经济转型期企业对农民工的需要，提高农民工的就业能力。在职业教育和培训上，政府应该根据长株潭不同地区产业结构和对劳动力需求的不同，按类别提供不同类型的教育和培训，并充分尊重农民工的自主选择权，让农民工选择培训方向。其次，政府要加大对农民工劳动权益的保护，构建和谐的劳资关系。特别是针对目前较为突出的拖欠农民工工资问题，政府劳动部门应该拿出实际可行的措施，确保农民工能劳有所得。

（四）建立覆盖农民工的公共服务体系和社会保障制度，注重公平性和人文关怀

要推进长株潭地区农民工市民化，关键的一步就是要建立覆盖农民工的公共服务体系。合理的公共服务体系应该逐步摆脱对户籍的依赖性，并要具备覆盖全面、水平适度、相对公平、重点突出的特点。

第一，要在教育制度上进行改变，确保农民工的子女能够得到与城市居民平等的教育权益，促进教育公平。为此，不仅要减少农民工子女到城市接受教育的限制，也要减少长株潭区域内的学生异地教育的限制。不仅要在义务教育和职业教育阶段让农民工子女享受公平的教育，也要保障农民工子女在城镇接受高中教育和参加高考的权利。同时，还应该对社会进行引导，使得城镇居民消除对农民工子女的歧视和排挤。

第二，针对农民工特点对社会保障制度进行创新，为农民工提供“一卡通”式服务。前面我们已经分析过，农民工的流动性较大，医疗和养老保险如果不能进行异地转移和续接，将会导致农民工不能从中受益或者干脆不参保。为此，在为农民工提供新型农村合作医疗保险和新型农村社会养老保险的同时，也应该逐步将农民工纳入到城镇职工基本医疗保险和城镇职工基本养老保险体系中。在保险缴纳与领取上，应该注重公平性，使得农民工与城镇居民的权利义务基本相同，同时应该打破地域限制，根据各类类别分别建立相应的覆盖整个长株潭甚至是全省的统一的结算体系，为农民工提供类似“一卡通”式服务，允许农民工在流动的过程中对养老保险和医疗保险进行异地的转移和续接。不仅是医疗保险和养老保险，对于包括它们的五险，可以在长株潭范围内探索连通城保和农保的统一管理方式，建立五险统筹管理的社保大平台。

第三，尽快实现城镇住房保障体系对农民工的覆盖。目前我省在保障性住房的分配上，主要还是根据户籍来进行分配的，这就将较多的农民工排除在保障范围之外。农民工在城镇的居住状况是衡量农民工市民化程度的重要标志。农民工居住问题不解决好，就无法保障农民工真正成为安居乐业的市民。为此，政府应该根据农民工在工作地工作时间的长短，有条件地将农民工纳入到保障性住房的保障范围内。

（五）保护农民工土地权益的实现

农民工拥有土地的使用权，却没有土地的所有权。农民工的承包地、住宅地等土地权益的享有问题，在农民工市民化过程中是一个较为复杂的政策问题。从目前来看，在长株潭经济一体化过程中，短期内，我们难以实现农民工的完全市民化，农民工的流动性依然会较大，他们还无法完全摆脱对土地的依赖。在这种情况下，要求农民放弃土地而以土地换市民身份是不可行也不公平的。政府应该在确保农民土地承包经营权长久不变的基础上，允许农民工在平等自愿的原则下，通过委托或转包、转让、出租的形式流转土地承包经营权。加强农民工对土地的处置权，可以更好地发挥长株潭经济一体化背景下市场对土地资源的有效配置。

（六）从制度上促进农民工行使民主权利，疏通农民工的利益表达渠道

随着农民工市民化程度的提高，农民工将不再是城镇的外来人口，而应和原先的城镇居民一样，在城镇当家作主。为此，政府应该从政策上帮助农民工融入城市社会，健全农民工在城市社区民主选举中行使选举权与被选举权的权利，从制度上疏通农民工的利益表达渠道。允许农民工以多种形式参与到政策制定和城市管理中去。在工会、人大和政协中，逐步增加农民工的代表名额数。鼓励农民工参与城市社区的建设和管理，增加与本地居民的互信互助，共同创建和谐互惠的社区生活环境。

（七）积极发展小城镇，增强小城镇对农民工的吸纳能力

长株潭经济一体化建设过程中，我们不应该只重点关注长沙、株洲、湘潭这三个较大的城市的发展，而应该以这三大城市为辐射，积极发展周边县城，使得整个长株潭地区的经济实现全面协调发展。积极发展小城镇，在吸纳农民工和促进农民工市民化上往往还会有着更大的优势。其一，相对拥挤的大城市而言，小城镇对农民工的接纳空间更大；其二，小县城与农村的发展差距、生活习性差别相对较小，农民工更容易融入；其三，在户籍制度改革滞后的情况下，农民工就近到县城落户定居，在社会保障、教育各方面都更方便管理。

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F291，F249.27

A

1671-5136(2015)01-0076-04

2015-03-05

黄冠群，女，长沙民政职业技术学院教师、经济师、硕士。