天然商品林采伐管理探索

杨洪忠 杨伦辉 佘 蓉 邓东周

天然商品林采伐管理探索

杨洪忠 杨伦辉 佘 蓉 邓东周

四川省天全县自1998年实施天然林保护工程以来，天然林资源得到了有效保护，森林资源得到了充分发挥，但随着市场经济的发展，森林采伐管理制度已不能适应新的需求，阻碍了林业经济的进一步发展。

四川省天全县1998年实施天然林保护工程,1999年四川省出台了《四川省天然林保护条例》，天全县实施天然林资源保护工程十多年来，天然林资源得到了有效保护，森林资源得到了充分发挥，但随着市场经济的发展，集体林权制度改革的推进，生态保护与市场需求的矛盾依然存在，在市场经济条件下，森林采伐管理制度遇到了许多不相适应的地方。按照分类经营的理念，应放活商品林的经营，落实处置权，然而天然商品林的采伐依然停滞不前，并没有放开，阻碍了林业的进一步发展。完善天然商品森林采伐管理制度，逐步放宽天然商品林采伐，对提高森林资源生产供给，促进林业可持续发展，具有重要意义。

森林资源情况

天全县森林分类区划全县幅员238574.8公顷，林地面积211379.5公顷，非林地27195.3公顷。林地与非林地各占全县幅员的88.6%和11.4%，全县活立木蓄积15750790立方米，森林覆盖率66.3%。

天全县天然林面积比例高。全县有林地、疏林地、灌木林地和未成林地188272.3公顷，林地面积按起源分列，人工40162.8公顷，天然148109.5公顷，人工和天然占其相应总量的21.3%和 78.7%。同时，公益林面积大，规模达110266.5公顷，均为国有，占全县林地的52.2%，公益林活立木总蓄积8881651立方米，占全县蓄积的56.4%。而商品林面积达到了84705.5公顷，占全县区划林地的40.1%；商品林活立木总蓄积为5927855立方米，占全县活立木总蓄积的37.6%，集体和个人林地全为商品林。

从天然商品林资源情况来看，天全县天然商品林面积50358.3公顷，占商品林的59.5%，天然林蓄积4425828立方米，占商品林的74.7%；人工商品林面积34347.2公顷，占40.5%，蓄积1502027立方米，占25.3%。天然商品林在商品林中面积和蓄积上占据绝对优势。

全县天然商品林中，国有林面积13262.4公顷，占商品林面积15.7%，国有林蓄积991946立方米，占商品林蓄积的16.7%；集体林面积11751.5公顷，占13.9%,集体林蓄积1397995立方米，占23.6%；个人面积25344.4公顷，占29.9%,个人权属蓄积2038167立方米，占34.4%。

森林经营现状

——公益林保护管理。天全县公益林集中在二郎山东麓，均为国有林,全部纳入天保二期工程管理，落实了专项管护资金，并落实专人进行管护。制定了相应的管护制度和考核办法，实行责任制，管护责任层层落实，层层签订责任书，做到了每一片林地都有人管护，管护责任落实到了山头地块，不留死角和空白,使全县公益林得到有效保护。

——人工商品林经营。1999年至2003年，天保工程实施后，天全县商品林经营几乎完全停止，县域林木采伐仅限于满足农民自用的烧材和数量极小的工矿企业、建筑用材。2004年，天全县被纳入人工商品林采伐管理试点，2006年起开始正式采伐人工商品林。

——天然商品林经营。通过集体林权制度改革，天然商品林都确权到户。天然商品林中的疏林地、无林地、宜林地，交通较为方便，经营成本较低的地方，林农自己开发利用；天然林商品林中的有林地到目前为止受相关采伐政策的限制，林农不能自由经营。天然商品林中的低质低效林自2009年开始试点，但受年度计划任务的影响，不能满足林农的生产经营需求。国有天然商品林同样受政策限制，没有开展经营利用。

存在的问题

——政策法规间的冲突。集体林权制度改革推进的大背景下，部分政策法规间出现了冲突。《四川省天然林保护条例》第十二条禁止对下列天然林进行采伐和从事可能导致天然林毁坏的活动……第十三条禁止对天然林进行商品性采伐。而《物权法》第三十九条规定所有人对其所有的物享有占有、使用、收益、处分的权利。农民自己包的山，自己的财产，却不能自由处分。国有林场有充足的天然商品林森林资源，却只能等政策才能开发利用。

——利益得不到保证。林农与林场自有林木不能自由采伐，利益得不到保证。在全县森林分类经营中，将集体和个人自留山和责任山全部区划为商品林。林木采伐计划实行年度限额管理，虽然下达了天然商品林采伐限额，但基本只用于征占林地和灾害采伐，一般生产性采伐不批准，林农不能自主采伐林木，转让林地自然也就降低价格，老百姓的利益得不到保证。造成一方面农户偷伐自家林木，以很低的价格卖给黑木材贩子，违法犯罪行为屡禁不止，或者以很低的价格将林子出售；另一方面木材终端市场需求量大，市场价格居高不下，从农民手中到市场差价较大，造成不法商贩铤而走险，非法收购贩卖林木，政府为了制止林业违法行为，不得不加大执法成本。

天全县分类经营区划国有林场天然商品林区划面积13262.4公顷，主要分布于交通便捷、人群聚居利于商品林采伐和管理的区域。国有林场想开发利用，受政策因素的限制，不能对这些林分经营利用来增加职工收入。

——信息交流不畅。林农对出材量，也就是能出多少木材，卖多少钱是最为关心，而对林业主管部门对采伐了多少蓄积，多少面积，采伐质量要求更多。两者之间既有联系又有矛盾。

林木达到采伐年龄后，农民申请采伐，出材量是多少，农民经过作业设计或者自己计算是能够掌握基本信息。如今，采伐需要大量繁重劳动力才能实现，以家庭为单位的生产方式往往不能满足生产的要求，农民往往是卖“坐庄”，由市场提供经销商进行生产经营。农民和经销商之间的信息不对等，农民产量算少了，经营商利润较大，农民产量算高了，经营商无利可图，甚至亏本经营，缺少交流的信息平台。

——生产成本增加。育林基金的收取提高了天然商品林生产成本。现今国家对农村和农业的扶持力度较大，不但有良种补贴，种植补贴，还有各种项目发展补贴，而农业和林业经营的主体大多都为农民，在林业上不但没有相应的补贴政策反而收取育林基金，增加了采伐成本。另一方面，种植林木，不但有经济效益的同时还有生态效益的发挥，商品林成林后同样有保持水土，净化空气，吸收二氧化碳放出氧气等生态效益，而商品林的种植没有出台固定的补贴政策，其生态效益也没有得到补偿。

对策建议

——完善相关法律法规。按照森林分类经营区划的原则，修改《四川省天然林保护条例》相关条款。建议出台《天然商品林采伐管理办法》。

——放开天然商品林采伐。

对于天然商品林国家应当放松对经营者的控制，可以取消采伐许可证制度，建立采伐申报制度，即商品林的经营者按照森林经营方案及市场经济的规律和自己的实际情况，向地方林业行政主管部门申报采伐计划，林业行政部门在生态不受影响、符合采伐技术指示等前提下，原则上应当批准。

集体林权制度改革的目的是放活经营权，放开天然商品林采伐是集体林权制度改革的具体体现。国有林场改革的目的是职工增收，森林资源得到有效保护，放开天然商品林采伐增加职工增收渠道，改变森林结构，促进森林蓄积增长。

——建立林产交易中心。建立林产交易管理系统和林业主管部门信息服务门户网站，借助一些先进的电子设备和计算机信息技术，为公众提供信息交流平台、便捷的交易市场环境和及时的林业信息，同时也便于林业主管部门的监督和管理。通过快捷、便利、先进的信息化系统收集分析信息、发布信息，达到信息资源共享，实现行业内各部门间互连互能，改善林业政务协同工作环境，通过内、外网户网站可以实现信息查询和服务。

——建立补贴机制。降低采伐成本，建立伐后造林补贴机制。取消育林基金的征收能够降低采伐生产成本，有利于森林的科学经营，体现社会主义的公平原则和优越性。

建立伐后造林补贴制度，在造林成活后达到规定的保存率，林地郁闭后，按造林面积申请补贴，实施造林补贴制度有利于伐后林地的更新，间接对林木的生态效益进行补偿。

（作者单位：四川省天全县林业局、四川省林业科学研究院）