海峡两岸经济特(园)区对接与合作分析

■ 王建民

在两岸经贸合作进程中，由于两岸经贸关系发展的特殊性、复杂性与存在的经济政治障碍，制约着两岸经贸合作的全面开展与深化，于是两岸先后提出“特区对特区”(或“园区对园区”)的对接与合作概念，在特(园)区率先实施开放或特殊政策，以突破两岸经贸合作的制度性障碍。目前，两岸经济特(园)区的交流与合作，主要是在现行政策框架下的初级或低水平合作，还不是有赋予特殊政策的“先行先试”与制度性对接的高水平合作。推动两岸“特区对特区”(或“园区对园区”)的对接与合作，不仅需要有两岸各自的政策规划(制订特殊政策)，而且需要海峡两岸协商，才能够真正推动两岸经济特(园)区的对接与合作，才能落实“先行先试”，才能逐步推广，才能达到促进两岸经济持续开放、紧密合作与共同发展的目标。

一、海峡两岸经济特(园)区对接与合作发展

在两岸经贸往来与合作的历史进程中，祖国大陆于上世纪80年代中期开始就以特殊经济区或园区方式鼓励与吸引台商投资、技术转移、人才引进，促进两岸经贸合作的发展，包括主要在海西地区的国家级台商投资区、海峡两岸农业合作试验区、台湾农民创业园、海峡西岸经济区、平潭综合实验区、昆山两岸产业合作试验区等。没有台湾的配合与合作，还不是真正意义上的两岸特(园)区的对接与合作。近年来，祖国大陆呼吁两岸特(园)区对接与合作。2012年11月，国家发改委副主任张晓强在第二届两岸产业合作论坛上提议，以园区合作为平台，发挥产业合作的规模效应。这一表态被认为是祖国大陆官方首次明确两岸园区合作。国台办副主任郑立中也多次表示，推动两岸经贸园区对园区的合作。

台湾提出设立两岸经贸特(园)区的设想较晚，但却是最先提出设立“经贸特区”与推动“特区对特区”合作的观念。李登辉、陈水扁执政时期，对两岸经贸往来与合作采取较严厉的管制政策，甚至阻挠政策，自然不会有积极的两岸经济特(园)区合作的设想。2008年初，国民党重新上台执政后，两岸关系改善，马英九当局采取较为积极、务实、开放的两岸经贸政策，两岸经贸关系发展进入一个新的时期。为应对开放陆资入岛、全面“三通”与两岸经贸合作大发展的新形势，台湾经济部门负责人尹启铭于2008年12月率先提出设立“经贸特区”与两岸“特区对特区”的构想：未来在加工出口区条例中以区中有区概念，寻找适当地点设立经贸特区。随后，台湾行政部门负责人刘兆玄表示将建立“台商经贸特区”，后又改为建设“经贸营运特区”，其基本思路是“两岸分工，全球运筹”，提供比区外、自由贸易港区、加工出口区更优惠的投资条件，其中内容包括了“特区对特区”合作互免关税，机器设备进入特区免关税，开放原禁止祖国大陆进口原料零组件进入特区加工，货品不限出口。台湾“经建会”主委刘忆如上任后，也一度提出将“自由贸易港区”全部升级为“经贸营运特区”。然而，这一政策目标与规划，因为台湾行政与财经主管部门人事频繁调整而发生变化。台湾财经部门放弃经贸特区构想，开始推动建立自由经济示范区。时任台湾“经建会”主委的尹启铭继续倡导两岸“特区对特区”的合作构想，强调两岸经济合作框架协议无法一步到位免关税的货品，未来拟以经贸特区作为互免关税货品往来优惠的先行试验区，并使两岸产业分工在特区内实现，并不排除将“海西经济区”纳入试点选区考量。但这一设想并没有成为台湾当局的最后政策与规划，没有取得实质性进展。特别是在今年6月20日两岸服务贸易协议签署后，在岛内引起很大争议，台湾内部已较少讨论两岸特(园)区的对接与合作问题。

二、海峡两岸经济特(园)区对接与合作的主要障碍

目前推进两岸经济特(园)区合作已经具备一定条件：海峡两岸执政党有基本的政治互信，两岸关系呈现良好发展局面，两岸经济合作已迈入机制化与制度化的轨道，两岸经济发展与合作有现实需要，两岸对推进特(园)区对接与合作有一定愿望与共识等。但目前海峡两岸特(园)区合作仍面临不少困难与障碍。总体上呈现为“祖国大陆积极、台湾消极”、“民间积极、官方消极”，“地方积极、上面消极”。

(一)台湾当局对两岸特(园)区合作不够积极主动，政策保守，开放不足

祖国大陆对两岸经济特(园)区合作有较强烈的动机与愿望，但台湾当局则从积极转为消极，政策保守，目前没有积极作为。

(二)台湾内部有一股较强的反对向祖国大陆经济开放的声音

台湾岛内政治社会生态复杂，对于两岸关系发展尤其是两岸经贸合作，或出于经济利益原因，或出于政治考虑，有一股反对经济自由化与向祖国大陆市场开放的声音与势力，严重阻碍两岸特(园)区对接与合作。海峡两岸服务贸易协议签署后，在台湾岛内引起巨大争议，尤其是民进党坚持并达成在立法机构“逐条审议、逐条通过”的共识，对未来两岸经贸合作造成非常不利的影响。

(三)台湾新型经济特区建设存在诸多不确定性

过去台湾加工出口区与科学工业园区等开发性经济特区发展颇为成功，取得了很好的经济效益与示范效果。但新型经济特区的建设，政策形成与决策过程，受经济与非经济因素影响大，导致目标不够明确，开放幅度不够大，发展内容不够广(单一)，而且存在着可变性与不确定性。

三、对推进海峡两岸经济特(园)区对接与合作的几点思考

(一)总体原则与思路

要推动与实现两岸经济特(园)区的对接与合作，海峡两岸首先需要解放思想，大胆开放，积极进行制度创新。

两岸经济特(园)区对接与合作的最重要精神是“先行先试”，要充分体现政策的特殊性、开创性与先试性，即在规划或选定的特(园)区内率先实施经济自由化、国际化的开放政策措施。

实现这一目标的路径是“学术先行，政策跟进”。目前两岸学术界可率先就推进两岸经济特(园)区对接与合作进行学术交流与讨论，并由有关机构负责，在海峡两岸轮流举办两岸特(园)区发展与合作论坛，建立平台，进行机制化的两岸经济特(园)区学术交流，同时就两岸经济特区转型、发展进行探讨与相互借鉴，为两岸经济特(园)区的实际合作创造理论基础，提供知识支持。在此基础上建立两岸经济特(园)区合作的运作机制与平台。目前海峡两岸经济合作在宏观层面有两岸经济合作工作小组，中观层面有地方政府的经济合作，在微观层面有企业之间的合作。但对特区或园区这种特殊的区域经济合作，还没有建立专门运作机制与平台。推动两岸经济特(园)区合作，是由特(园)区、地方政府或是当局哪级主导，是一个非常重要的问题。目前两岸经济特(园)区初级合作是由地方政府或园区共同推动，尚没有两岸之间的特(园)区合作协商。未来两岸应将两岸经济特(园)区合作纳入两岸经济合作框架之内，建立两岸经济特(园)区合作工作小组，专门负责与推动两岸特(园)区合作事宜。

以实现两岸自由贸易区性质的特区对接与合作为发展方向。两岸经济特(园)区合作应是阶梯式的，有不同层次与不同水平的合作。第一层是两岸经济特(园)区的一般性交流与合作。第二层是两岸经济特(园)区内以产业为主的经贸合作。第三层是两岸自由贸易区性质的、开放范围更大并有制度对接的高水平特(园)区合作。可以说，制度对接与合作是两岸经济特(园)区是否获得突破的关键所在。而建立两岸自由贸易区性质的特区对接与合作，应是两岸经济特(园)区合作的重要目标与方向。目前台湾努力发展自由贸易港区与自由经济示范区，均属于自由贸易区性质的经济特(园)区。祖国大陆多个地区也开始积极争取建立自由贸易区，包括北京、厦门、天津、吉林等均提出建立自由贸易区的设想。可见，推进两岸自由贸易区性质的特(园)区合作应是未来规划的重要方向。

(二)两岸经济特(园)区合作的路径与方式

在推动两岸经济特(园)区合作中，是选择一个或多个特(园)区“先行先试”，重点推动，还是大范围的、无规划的全面展开，是两种不同的路径与方式。显然，在一定范围内选择特区或园区合作比较可行。

两岸经济特(园)区合作大致存在“一对一”、“一对多”、“多对多”等多种可能的合作方式。具体如何选择，取决于两岸当局的政策制定与两岸协商的共识。较稳健的做法，宜从“一对一”合作方式做起，即海峡两岸经过协商，选择一个经济特区或园区作为试点进行推动，然后再推广。

同时，还涉及两岸不同性质经济特(园)区合作的选择。是进行产业差异性大的特(园)区进行合作，还是选择同质性高的特(园)区合作，值得讨论。

(三)处理好两岸经济特(园)区合作的三个关系

在推进两岸经济特(园)区的对接与合作进程中，需要处理三个重要关系。

一是处理好两岸经济特(园)区合作与现有经济合作制度框架的对接。海峡两岸已签署经济合作框架协议与两岸服务贸易协议，并正在积极努力签署海峡两岸货物贸易协议，为两岸经济合作制度化与市场开放创造了条件，在一定程度上压缩了两岸经济特(园)区合作“先行先试”的空间。两岸需要就特(园)区合作做出制度上的安排，提供制度保障，即需要制订专门的政策来推动。重点不是特(园)区的关税减免或税收优惠，而是市场的更大开放与经济自由化，减少制度与政策上的限制，提供较区外更大的自由发展空间。

二是处理好两岸特(园)区合作与对外经济合作的关系。两岸特(园)区应取开放式合作模式。设立两岸经济特(园)区的目的是以实施特殊政策促进经济发展，因此政策开放是对区外、境外所有企业，显然不是针对两岸企业的。即使祖国大陆设立的一些专门针对两岸合作的经济特区或园区，也不限制港澳及海外企业的进入，同样适用优惠政策与相关规范，只是在某些情况下台商享有优先权即“同等优先，适当放宽”。这也说明，两岸经济特(园)区的合作不具排他性。因此，两岸经济特(园)区合作是一种开放式的特殊区域经济合作，而不是封闭式的单纯两岸经济特(园)区合作。即使专门设立两岸特区或园区，也会不排斥其他企业的进入与合作。台湾在设立自由经济示范区的规划时表示，推动与祖国大陆特区对接，也争取与日本特区合作。

三是处理好两岸经济特(园)区合作与两岸次区域合作的安排。

两岸新型经济特区的建设，即自由贸易试验区或自由经济示范区的长远目标，是为进一步对外开放、与世界自由贸易区发展接轨创造条件。台湾明确表示，建立自由经济示范区的长远目标是逐步建立自由贸易岛，为早日加入跨太平洋战略经济伙伴协议(TPP)与区域全面经济伙伴关系(RECPE)创造条件。因此，两岸经济特(园)区的建设不仅是促进两岸经济合作，而且有助于参与国际经济区域整合与融入世界经济体系。