论日本国宪法制定过程中的美国政策与日本国民意志

陈 阵

(东北师范大学 历史文化学院，吉林 长春 130024)

论日本国宪法制定过程中的美国政策与日本国民意志

陈 阵

(东北师范大学 历史文化学院，吉林 长春 130024)

在日本国宪法制定的过程中，美国对日本制宪政策始终贯彻“日本国民意志自由表示”原则，而绝非占领状态下的“强加”。在以美国为主导的联合国军占领下，美国介入日本宪法制定过程是不可避免的。美国对日本制宪政策的核心是“国民主权”、“尊重基本人权”、“和平主义”。 这与日本国民在象征天皇制下实现民主化的意愿,与日本国民反对压迫实现自由平等的意愿,与日本国民彻底放弃战争实现永久和平的期望，亦不乏某种程度上的一致性。

日本国宪法；美国政策；日本国民意志；国民主权；象征天皇制

有关日本国宪法的制定，一直存在着“强加”与“自主”的争论。“强加宪法论”者认为：占领时期制定宪法违反海牙国际公约，*1907年海牙第四公约《陆战法规与惯例公约》第43条：合法政府的权力实际上既已落入占领者手中，占领者应尽力采取一切措施，在可能范围内恢复和确保公共秩序和安全并除非万不得已，应尊重当地现行的法律。《明治四十五年·条約第四号·陸戦ノ法規慣例ニ関スル条約》，国立公文書館, A03020942000。占领时期国家统治权受到制约，不能修改作为国家根本的宪法；日本政府制定新宪法的提议是基于盟军总司令部(General Headquarters，以下简称GHQ)的命令，新宪法起草以GHQ所起草的宪法草案为范本，新宪法审议受制于GHQ，因此，整个新宪法制定过程充斥着强制和胁迫。*小山常実：《日本国憲法無効論》，東京：草思社，2002年，第120—121頁。日本宪法的制定并非是日本国民意志的自由表达，违背了“宪法的自律性”，*宪法的自律性是民主主义宪法原则，指一个国家的宪法必须是基于该国国民的自由意思表示而制定的。芦部信喜：《憲法》，東京：岩波書店，2015年，第27頁。所制定宪法是无效的，应加以修改。新宪法实施之后不久，右翼右倾势力便大肆渲染“强加宪法论”，其用心是为达到修改宪法的目的，重新攫取政治权力。在日本政治右倾化趋势下，这种“强加论”向社会各层面渗透，形成一股具有反民主主义、反自由主义、反和平主义倾向的修宪势力，试图强力地推动日本修宪的进程。但是，“护宪派”学者从事实和理论上对“宪法强加论”进行反驳，主张制定日本国宪法是“自主”的，而非“强加”的。“自主宪法论”者认为：占领下的日本处于休战状态而非交战中，不适用海牙公约；GHQ草案发表前后，相当多的日本国民已经具有与日本国宪法的价值体系相近的宪法意识。审议宪法草案的帝国议会是依据新选举法，由国民直接选举产生的，审议和表决是在没有法律制约审议自由的状态下进行的。综合这些事实，日本国宪法的制定不违背宪法的自律性原则。*芦部信喜：《憲法》，第27—29頁。

从以上争论的诸点，可以分析出“强加宪法论”与“自主宪法论”争论的本质是宪法的制定是否基于国民意志的自由表达。日本被占领是第二次世界大战因果演绎的必然，这种占领是基于人类普遍共识的道德和正义。因此，占领者的占领行为具有无可辩驳的法理依据。在占领行为合法的前提下，占领者美国对日本制定宪法的政策与日本国民意志是否契合，占领者的政策能否有效保障国民意志的自由表达是辨明是否“强加”的关键。因此，有必要对日本国宪法制定过程中的美国政策与国民意志进行检证。

一、美国与日本国民对制宪必要性的认识

在《大日本帝国宪法》下，天皇被设计成绝对的主权者，“天皇万世一系”，“天皇总揽一切统治权”。“统帅权独立”和“帷幄上奏权”成为军部独享的特权，是法西斯分子动辄使用武力侵略的“法理依据”。仔细考察战前日本宪法实施的全过程，总揽统治大权的天皇，经常处于被宪法设计者操弄的境地中。军阀、政党、官僚假借天皇名义行使宪法大权并颁布敕令及临时法案，其目的在于实施政、官、财、阀沆瀣一气的专制统治，以至于踏入侵略战争的不归之路。

这种做法之所以能通行无阻地行使并凌驾于日本民众之上近60年之久，盖由于旧宪法的起草者们有预计地对国家权力的主体进行了偷梁换柱式的歪解。宪法大权的本源源自于全体人民，而非中世纪沿袭而来的旧统治者。利用日本民众对日本建国神话的信仰，用政治权术替换朴实的文化信念，完成了用神权习惯信仰掩护，扼杀民主主义的政治设计，构筑起的战前日本天皇制宪法体制，达到了统治大权抑制民主权利的目的。而大部分民众因看到天皇、皇室的依然高高在上，故而对专制者们的暴戾往往熟视无睹。所以，实现从“天皇主权”到“国民主权”的转换，是制定新宪法的关键。

1945年10月4日，联合国最高司令官道格拉斯·麦克阿瑟(Douglas McArthur)和政治顾问乔治·艾奇逊(Atcheson George Jr)会见内阁大臣、副首相近卫文麿。麦克阿瑟对其表示“应修改宪法，应充分汲取自由主义要素”。*江藤淳：《占領史録·第3巻·憲法制定経過》，東京：講談社，1982年，第25頁。此时麦克阿瑟的起草新宪法的构想，还不是依据美国政府的具体指令。事实上，日本政界一些活跃人士早就在考虑修宪问题。1945年10月4日，艾奇逊向美国国务院致电请求关于修改宪法问题的指示。其中说到：“似乎有相当多有政治预判的日本人，在讨论修改宪法的问题……”。*“Incoming Telegram from Aitcheson to Secretary of State dated October， 1945，” State Department Records Decimal File, 1945—1949， 740.0019 controlep1531/340 .由此看来，麦克阿瑟的修宪想法显然来自对修宪必要性的认识。

日本国民对战前日本政治体制进行反思，对宪法问题表现出了强烈的关注。币原内阁情报局舆论调查科1945年12月19日进行关于修改宪法的调查。这次调查在日本全国范围内展开，对社会不同阶层(财界、政府、工商业者、地主、农民)的国民进行询问式调查，调查问题设计为：一.修改宪法是否必要；二.修改宪法的要点；三.《大日本帝国宪法》的修改程序是否可行？通过最后形成的调查报告显示有75%的受访者认为修改宪法是必要的；关于修改宪法的要点，位居第一的是主张限制天皇的大权、扩大议会权限，第二是主张贵族院废止，第三是主张尊重民意、防止权力滥用。*内閣情報局世論調査課：《憲法改正に關する輿論調査報告》，佐藤達夫：《佐藤達夫文書》第12巻《論説、新聞記事》，東京：国立国会図書館，048-001-003。需要注意的是第三点意见提到“防止权力滥用”，是针对军部重臣操弄天皇大权肆意妄为而言。因此，限制或取消“主权天皇制”是制定新宪法的关键所在。

综上所述，在《波茨坦宣言》所确立的对日本占领的政治体制下，美国对日本实行民主化改造、根除日本军国主义的政策指向与日本国民迫切希望摆脱战后经济困局、实现和平、民主、自由的意愿是契合的。美国寻求实现该政策的工具是制定一部体现其政策指向的新宪法，日本国民要实现民主、和平、自由也必须从宪法上给予保障，所以制定一部以民主主义与和平主义为原则的新宪法是贯彻美国政策的GHQ与日本国民的共识。

二、宪法起草过程中的美国政策与日本国民意志

币原喜重郎内阁成立后，麦克阿瑟向币原表示“期待日本自主地进行宪法修改”。 币原内阁决定设置宪法问题调查委员会，由国务大臣松本烝治主持宪法起草。松本烝治提出新宪法起草的四点原则，即“天皇继续保有统治权、扩大议会的权力、国务大臣对议会有辅弼责任、保障臣民自由权利”，*憲法調査会：《憲法制定の経過に関する小委員会報告書》，東京：憲法調査会事務局，1961年，第169頁。宪法调查委员会在松本烝治的“四原则”基础上，形成《宪法改正纲要》。该纲要提出：天皇有统治权、立法权、众议院解散权、宪法改正决断权，并且在无内阁辅弼下天皇仍可行使权能等。*憲法調査会：《憲法制定の経過に関する小委員会報告書》，第230—236頁。

《每日新闻》于1946年2月1日，以《宪法修改·调查会试案——立宪君主主义确立、国民有勤劳的权利义务》介绍纲要主要内容，从而引发日本社会对该纲要的讨论和批评，尤其社会党和共产党批判其具有浓厚的保守性。也引起了麦克阿瑟的关注，认为该纲要对日本的民主化改革是无益的，从而对日本政府的宪法草案深表失望，无奈之中于1946年2月3日，提出新宪法制定三原则：“象征天皇制、放弃战争、废除封建制度” 。*連合国最高司令部民政局，小島和司，久保田きぬ訳：《日本の新憲法》，《国家学会雑誌》，第65巻1号，1951年，第1—69頁。

麦克阿瑟提示的“三原则”，说明盟军占领当局对新宪法该如何制定已经了然于胸，在国际民主势力和日本国内民主势力看来，实际是显而易见的结论。要指出的是：麦克阿瑟并没有立即向日本方面批露“三原则”，是民政局局长考尼特·惠特尼(Whitney Courtney)在事后才向松本透露的。所以“三原则”在《日本统治体制的改革》(又称SWNCC228)中并没有记载，这一点是值得关注的。SWNCC228是美国政府对日本修改宪法的指导性文件，文件中指出“GHQ对日本政府进行指导，以建立对选民负责任的政府，保障基本人权，以国民自由意志表示的方式来达成修改宪法的目的，进行统治体制改革。”*“Reform of the Japanese Governmental System(SWNCC228),” Reform of the Japanese Governmental System Sheet， No.TS00124-00125.SWNCC228是由美国国务、陆军、海军调整委员会(State-War-Navy Coordinating Committee,简称SWNCC)下达给GHQ的。由此可见，美国政府在制宪的每一阶段，一贯强调的是日本国民意志的自由表达。

在这一刻，我突然无比憎恨二乐那张略为“得瑟”的狗脸，如果不是因为它，我和林昏晓现在早已在海滩上玩沙子去了，我就不会撞见这么难堪屈辱的一幕，我和古意之间就会一直心照不宣地继续着这种你藏我躲的游戏。

还必须特别强调：1946年1月24日币原与麦克阿瑟会谈时，币原在会谈中主动提到：“考虑再三，祈愿在世界中不再发生战争，以不保持战力的理想论为基本想法，认为只有考虑放弃战争”。*服部龍二：《幣原喜重郎と二十世紀の的日本——外交と民主主義》，東京：有斐閣，2006年，第229—301頁。听到此，麦克阿瑟猛然起身握手币原，激动地热泪盈眶。据此可以判断，在1946年2月3日麦克阿瑟提出的“三原则”之前，日本方面已经有了放弃战争的基本想法。

GHQ民政局“宪法运营委员会”于2月10日完成新宪法起草，提交麦克阿瑟，即GHQ草案。2月13日麦克阿瑟否决日本政府提交的《宪法改正纲要》，同时将“GHQ宪法草案”移交给日本政府。GHQ宪法草案的主持起草者惠特尼向日本方面表示：“日本有权决定是否接受该草案。如果日本政府不予接受，将就选择‘GHQ草案’还是选择‘宪法改正纲要’的问题，进行全民公投。”*竹前荣治：《日本占领—GHQ高官の証言》， 東京：中央公論社，1988年，第63頁。强加论者把惠特尼的表态，理解为是对日本政府“威胁”和“强迫”，笔者却认为：这是惠特尼应负有的告知义务以及不利后果产生时救济方式的提示责任。日本政府在接受“GHQ宪法草案”后，于2月26日正式开始以“GHQ宪法草案”为范本的宪法草案起草工作，在 3月2日形成全部条文。“3月2日宪法草案”由松本烝治、佐藤达夫向GHQ民政局提交。“GHQ为确认‘3月2日宪法草案’是否采用自由主义、民主主义原则，提议成立共同研究会讨论和修改，完成宪法的最终确定案。”*竹前荣治、岡部史信：《日本国憲法検証：1945—2000資料と論点》第1巻，東京：小学館，2000年，第208頁。经过共同研究会修改，于3月6日最终形成《宪法改正草案纲要》(即3月6日案)并发表。

从币原内阁开始宪法起草到形成“3月6日宪法草案”的过程看，GHQ始终贯彻“日本自主”原则，但日本政府在起草作业的消极态度以及起草草案内容的保守性质，使GHQ极为失望，而决定由GHQ内部机构民政局起草。从民政局的宪法起草作业来看，其充分地参考了日本各政党、民间团体以及个人起草的宪法草案。

1946年2月14日进步党发表《宪法改正纲要》，显示既要维持天皇主权、又要确立民主主义，但对天皇的大权进行限制，如废除统帅大权、编成大权、非常大权。*佐藤達夫：《日本国憲法成立史》第2巻，東京：有斐閣，1964年，第774—778页。自由党于1946年1月21日发表《宪法改正要纲》，维护天皇总揽统治权，但限制和废止一部分天皇统治权等。*内閣法制局：《新聞等に表われた各政党その他の憲法改正案》，東京：国立公文書館，A15060205900。作为保守系政党的进步、自由两党，提出有保留地改革天皇制的想法，虽然不彻底，但天皇制改革毕竟与宪法重修的大方向是一致的。

日本社会党于1946年2月23日提出《新宪法纲要》。该纲要以实现民主主义政治和实行社会主义经济为基本理念，主要特点是：主权的主体是国民与天皇；统治权一部分由议会行使，一部分归属天皇；人民有劳动的权利和义务；建立和平国家等。*内閣法制局：《新聞等に表われた各政党その他の憲法改正案》，東京：国立公文書館，A15060205900。日本共产党的《日本人民共和国宪法》草案，主要特点是废除天皇制，采用人民民主共和制；特别值得指出的是该宪法草案提出建立人民民主主义政治来防止军国主义复活和发动侵略战争，表示了恪守和平主义原则的意志。*内閣法制局：《新聞等に表われた各政党その他の憲法改正案》，東京：国立公文書館，A15060205900。

除政党外民间团体和个人也自发地讨论宪法问题，草拟宪法草案，形成众多由民间起草的宪法草案，其中最受GHQ关注的是宪法研究会所起草的宪法草案。宪法研究会于12月26日，将其起草的《宪法草案纲要》递呈内阁。杉森孝次郎向GHQ对《宪法草案纲要》进行说明，GHQ翻译部将草案译成英文，并对草案进行了详细的论证。宪法研究会《宪法草案纲要》的根本原则就是“统治权源于国民”，否定天皇的统治权，确立“国民主权”；天皇只作为国家礼仪而保留，在人权方面规定具体的社会权、生存权。*内閣法制局：《新聞等に表われた各政党その他の憲法改正案》，東京：国立公文書館，A15060205900。

新宪法的起草过程是复杂而曲折的。但是，在GHQ草案形成过程中，充分参考了日本政府、各政党、民间团体及个人所提出的宪法草案及建议。凡这些草案，用象征天皇制取代主权天皇制，意在从根源上阻断操纵天皇进而以天皇名义发动侵略战争的所有可能性，其民主主义与和平主义的指向是不容置疑的，这也是包括日本民众在内的全世界反法西斯主义阵营所乐意见到的。通过对以上各方宪法草案的考证，除日本共产党宪法草案外，其他宪法草案都明确保留天皇制，但对天皇的统治权都加以削减或限制，甚至明确提到象征天皇制。由此可见，从GHQ草案于2月13日交付日本政府，到4月17日日本内阁发表宪法草案，表明宪法草案是GHQ和日本多方政治力量综合作业的成果。

三、日本宪法审议过程中的美国政策与日本国民意志

日本政府提出《宪法改正草案纲要》(3月6日案)发表后，麦克阿瑟发表声明表示“完全支持”。*《憲法改正草案要綱支持するマッカーサーの声明》，《毎日新聞》，1946年3月7日。日本政府向国民广泛征求意见，引起日本社会的广泛讨论。《每日新闻》关于国民对新宪法草案的评价在全国范围内(除冲绳外)选取2000人进行问卷调查(见表1)。调查结果显示：有86%的被调查者反对废除天皇制；有85%的被调查者支持新宪法草案的象征天皇制；有70%的被调查者认为新宪法草案中有关放弃战争的规定是必要的。由此可见，大部分日本国民支持新宪法草案有关“象征天皇制”和“放弃战争”的规定。

表1 国民对新宪法草案的评价*《新憲法草案に対する国民の評価》，《毎日新聞》，1946年5月27日。

1946年6月20日，日本第90次帝国议会召开，新宪法草案提交众议院审议，新宪法草案进入审议程序。21日，麦克阿瑟就新宪法草案帝国议会审议发表声明强调：“新宪法草案审议应具有充足的时间与充分保障发表审议意见的机会；新宪法与《大日本帝国宪法》应具有法的连续性；新宪法审议应采用能充分反映国民意志的方法”。同时表明“议会是依据新选举法，由国民以民主方式选举产生的，能充分代表国民意志，具有对宪法问题进行审议和表决的权能”。*憲法調査会：《憲法制定の経過に関する小委員会報告書》，東京：憲法調査会事務局，1961年，第477頁。法的连续性并不是指继承旧宪法的法理，而是为新宪法制定程序提供法律依据。总之，麦克阿瑟的声明的目的是在制宪程序和技术上，保障日本国民意志的充分表达。

6月25日至28日，新宪法草案在众议院全体会议上进行质询，由内阁首相吉田茂和宪法专任国务大臣金森德次郎作说明和答辩。7月1日至8月21日，由众议院设置的修宪特别委员会审议。众议院修宪特别委员会由自由党议员22人、进步党议员15人、社会党议员15人、共产党议员1人等各政党议员70人组成，芦田均任委员长。8月24日，由特别委员会将审议完成的新宪法草案的修改提案，提交众议院全体会议审议及表决。最终以421票的多数赞成，通过新宪法草案修正案，提交贵族院审议。8月24日至9月26日，在贵族院对新宪法草案进行讨论和质询。10月6日，贵族院宪法修正案在全体会议进行表决并通过。10月7日，众议院就贵族院宪法修正案进行表决并以绝对的多数通过。

在帝国议会审议新宪法草案过程中主要围绕着主权归属、天皇的地位、放弃战争等问题展开讨论。GHQ在众议院新宪法草案修改意见提出前就有在新宪法草案中明确“国民主权”的意见。这是因为金森德次郎在众议院有关新宪法草案是否使“国体”变更的争论中，主张“只要天皇制不废止，变更的是政体，国体没变更”，这一主张引起GHQ对国体复归旧体制的担忧。因此，GHQ民政局副局长查尔斯·凯迪斯(Kades Charles L)与金森会谈，要求金森就天皇地位问题的理解形成文书即“金森六原则”。其主旨是重申“天皇的地位完全源于国民主权”。*憲法調査会：《憲法制定の経過に関する小委員会報告書》，第500頁。通过国务大臣金森的说明，GHQ为避免对新宪法草案的错误解读，希望在新宪法草中将国民主权明文化。日本方面众议院宪法修改特别委员会委员也有同样的提议。可见，GHQ与日本帝国议会就此达成了共识。

众议院宪法修正案特别委员会委员长芦田均对新宪法草案第9条作出修改提案。芦田均提案提交特别委员会讨论，讨论的结果是对条文进行调整，从而形成特别委员会修改提案。

特别委员会宪法修改案的要点是：在宪法前文及第1条中，明确国民主权；在有关天皇权能的规定中，将“国务”修改成“国事行为”；第9条第1款前加“日本国民衷心谋求基于正义和秩序的国际和平”，第2款加“为达此目的”等。*憲法調査会：《憲法制定の経過に関する小委員会報告書》，第509頁。

新宪法草案在帝国议会历经4个月的审议，代表日本民意的政党全部参与，进行积极、广泛的讨论，最终以绝对的多数表决通过。新宪法草案是国民意志自由表达的结果，反映了日本国民在象征天皇制下，实现民主化的意愿。因此，放弃战争绝不是强加的条款，而是源于日本国民因经历了残酷战争而形成的对和平的期望。

结 论

《波茨坦宣言》和美国政策文件中都多次强调“国民意志自由表达”，无论是组建政府还是制定宪法，都强调基于日本国民意志的自由表达。可见美国及GHQ都坚持国民自决原则，在GHQ宪法草案中充分考虑了日本国民的政治诉求，GHQ与日本国民意志存在高度契合。政治民主化改革和放弃战争是日本国民在经历残酷的战争后对日本国内的政治体制的反思。日本国民意识到只有进行政治民主化改革，才能消除封建独裁统治；只有放弃战争，才能根除军国主义。这也是国际民主、和平势力对日本的期望。

但是，日本政治右倾政客们有意强调“宪法强加论”，试图为修宪营造一个“悲情”的氛围，以骗取更多日本国民的支持。安倍晋三作为主张修宪的政客强调“日本国宪法在占领中制定，违反‘海牙公约’，只有现在我们用自己的手，从根本上，制定新的宪法，这是极为重要的。”*第147回国会衆議院第9回憲法調査会会議記録，2000 年5月11 日。安倍的修宪理由完全置新宪法制定当时的政治背景于不顾，无视和平主义、民主主义宪法给日本社会带来的无穷福祉，虽然获得了右翼右倾势力的支持，但包括天皇及皇室在内的更多的日本人或表示了谨慎的保留，或直接表达了强烈的反对。战后日本宪法反映了大部分日本民众对战后国家的向往，修宪与否应由日本国民自由意志来决定，任何无视国民意志的修改宪法行为都不会得到国民的支持。

(责任编辑：董灏智)

2016-12-10

陈阵(1981-)，男，吉林白城人，东北师范大学历史文化学院博士研究生。

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1674-6201(2017)01-0107-06