“印太”视角下澳大利亚南海政策的调整

任远喆

(1.外交学院，北京 100037)

2017 年 11 月，美国总统特朗普(Donald Trump)正式提出“开放、自由的印太”这一概念，之后其政府逐步加强在印太区域的战略谋划，地区内其他国家和国家集团，尤其是美国的盟友也纷纷以“印太”作为新的地缘战略框架，进行相应的政策调整。 在“印太”视角下，涵盖从印度洋到太平洋的广阔地缘空间正在经历大国博弈和秩序重构。 作为美国亚太地区重要盟国之一的澳大利亚对“印太”概念非但不陌生，而是早已有之。①See Rory Medcalf， “Pivoting the Map： Australia's Indo-Pacific System”， Center of Gravity Series Paper， No.1， Strategic and Defence Studies Center， Australia Strategic Policy Institute， 2012.近年来，澳大利亚的“印太”观念逐步复兴，并鲜明地体现在外交战略方向和具体政策选择上。

不管是在官方文件，还是学界对于“印太”的讨论中，南海都是重中之重。 从地理范围上来讲，南海是连接太平洋和印度洋，贯通“印太”的枢纽，同时，南海问题关系到地区规则和秩序的竞争，甚至是中美最可能引发冲突的爆发点。②Zhou Bo， “China and America Can Compete and Coexist”， New York Times， February 3， 2020.近年来，澳大利亚在印太区域配合美国战略推进，逐步调整南海政策，显示出高调介入的姿态。 如何把握澳大利亚南海政策的变化，对于中国认识澳大利亚在印太区域的战略调整，在地区秩序构建和南海博弈上掌握战略主动，具有重要的参考价值。

一、澳大利亚“印太”观念复兴的主要动力

“印太”成为近年来国内外学术界研究的关键词。 与其他国家相比，国内学术界对于澳大利亚的“印太”研究并不是很充分。①参见宋伟：“试析澳大利亚的印太体系概念与战略路径选择”，《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》，2016 年第2 期，第13-22 页；周方银、王婉：“澳大利亚视角下的印太战略及中国的应对”，《现代国际关系》，2018 年第 1 期，第 29-37 页；章节根、李红梅：“澳大利亚对‘印太’战略的认知、原因及应对”，《印度洋经济体研究》，2018 年第 3 期，第 41-66 页；许少民：“澳大利亚‘印太’战略观：内涵、动因和前景”，《当代亚太》，2018 年第3 期，第115-156 页。实际上，澳大利亚作为较早提出“印太”概念并将其上升到外交政策的国家之一，对于“印太”研究一直情有独钟。②See Rory Medcalf， “In Defence of the Indo-Pacific： Australia's New Strategic Map”， Australian Journal of International Affairs， Vol.68， No.4， 2014， pp.470-483； David Scott， “Australia's Embrace of the ‘Indo-Pacific’： New Term， New Region， New Strategy？” International Relations of the Asia-Pacific， Vol.13， No.3， 2013， pp.425-448； William Choong， “The Return of the Indo-Pacific Strategy： An Assessment”， Australian Journal of International Affairs， Vol.73， No.5， 2019， pp.415-430； Brendan Taylor， “Is Australia's Indo-Pacific Strategy an Illusion？” International Affairs， Vol.96， No.1， 2020， pp.95-109； Rory Medcalf， Contest for the Indo-Pacific： Why China Won't Map the Future？ La Trobe University Press， 2020.“地区与其他事务一样，是通过政治实践实现的社会建构”。 “印太”作为区域建构的出现，是21 世纪前20 年包括美国、日本、澳大利亚、印度尼西亚等国家在内的政策制定者、战略思想家不断互动的进程。 澳大利亚政府在“印太”区域的战略调整与众多学者的大量研究和大力推动密不可分。 当然，其也有深厚的历史和文化基础。③许少民：“澳大利亚‘印太’战略观：内涵、动因和前景”，《当代亚太》，2018 年第 3 期，第 115-156 页。由于篇幅所限，本文集中论述2013 年“印太”概念正式进入澳大利亚官方文件之后，其外交战略体系的构建。

1.1 “印太”概念的复兴反映了澳大利亚对地缘环境变化的重新认知

澳大利亚尝试在印太区域内对自身进行重新定位，而不是对区域进行重新界定。④Thomas Wilkins， “Australia and the Indo-Pacific： A Region in Search of a Strategy， or a Strategy in Search of a Region？” Australia Strategic Policy Institute， June 4， 2018， https：／ ／www.ispionline.it／it／pubblicazione／australia-and-indo-pacific-region-search-strategyor-strategy-search-region-20694.尽管之前的政府白皮书中也零星出现过“印度洋、太平洋区域”“印太地区”等表述，但在2013 年5 月公布的《国防白皮书》中，澳大利亚政府正式把“印太”作为完整的战略系统进行描述。 《白皮书》认为，“印太”就是从印度到东南亚再到东北亚的这一弧形地带，包括海上的交通线，这是澳大利亚国防政策 “第三环”的战略利益关切。⑤Department of Defence， Australian Government， Defence White Paper 2013， p.7.在2017 年公布的《外交白皮书》中，“印太”的地理范围调整为“从东印度洋到太平洋，由东南亚连接，包括印度、美国和亚洲北部的这一区域”。⑥Australian Government， Foreign Policy White Paper 2017， p.1.新的地理版图凸显了澳大利亚的战略要冲地位，符合澳大利亚在新的地缘环境下升级外交战略的需求，使澳大利亚的地缘战略价值更加受到国际社会关注。⑦周方银、王婉：“澳大利亚视角下的印太战略及中国的应对”，《现代国际关系》，2018 年第 1 期，第 30 页。

1.2 “印太”的地理范畴体现出澳大利亚战略“西翼”的分量加重

澳希望提升印度和印度洋的战略地位。 在2017 年发布的《外交白皮书》中，印度被定位为“优先合作伙伴”。 在防务合作方面，双方年度联合军事演习、防务会议和其他活动的数量从2014 年的 11 次增加到 2018 年的 38 次。 两国经贸关系稳步发展，双边贸易额达到300 亿美元左右。 但是在澳大利亚政府看来，这还远远不够。 2018 年澳大利亚政府发布了澳前外交贸易部秘书长彼得·瓦吉斯(Peter Varghese)起草的《通往2035 年的印度经济战略》，其中列出了澳印经贸关系未来发展的10 个优先产业和10个重点合作的印度邦，并设定了到2035 年澳印双边贸易达到1 000 亿美元的宏大目标。 报告得出结论，未来20 年，印度市场是澳大利亚商业最大的机遇。①Peter Varghese， “An India Economic Strategy to 2035”，Australian Government， Department of Foreign Affairs and Trade， https：／ ／dfat.gov. au ／geo／india／ies／pdf／dfat - an - india - economic -strategy-to-2035.pdf， 访问时间：2020 年 2 月 10 日。澳大利亚政府已经接受了这一报告，并开始着手实施相关政策。 总的来看，澳印对彼此重要性的认识在不断增强，双方具备一定的合作基础，两国在多个领域存在较大的合作潜力。②凌胜利、王彦飞：“木桶效应：‘印太’视域下的印澳合作”，《南亚研究》，2019 年第 3 期，第 41-72 页。此外，从地缘经济层面审视，印度洋是全球能源运输的战略要道，也是连接印度、东南亚等国家的关键海上通道。 保障海上通道的畅通一直是澳大利亚经济繁荣之基，正如有澳大利亚学者所指出的，“印太有两个方面的内涵是亚太所不具备的。 在地理层面，它涵盖了印度洋；从国家层面，它提升了印度的分量。 前者强调了澳大利亚在印度洋、太平洋区域海上行动的重大影响；后者对于强化澳印乃至美澳印关系具有战略意义”③David Scott， “Australia's Embrace of the ‘Indo-Pacific’：New Term， New Region， New Strategy？” International Relations of the Asia-Pacific， Vol.13， No.3， 2013， p.4.“澳大利亚将会处于印太地区行动的中心”。④See Daniel Baldino and Alan Bloomfield， The Rise of the‘Indo-Pacific’ in Australian Grand-strategic Discourse， Indo-Pacific Insight Series， Perth USAsia Centre， Vol. 13， December 2018； Nick Bisley and Andrew Phillips， “ The Indo - Pacific： What Does It Actually Mean”， East Asian Forum， October 6， 2012， https：／ ／www.eastasiaforum.org／2012／10／06／the-indo-pacific-what-does-itactually-mean／.

值得注意的是，澳大利亚认为在未来相当长的一段时间内，印太区域的战略重点并不包括除印度之外的南亚其他国家以及印度洋沿岸国。 正如瓦吉斯在新加坡尤索夫伊萨克东南亚问题研究所(ISEAS-Yusof Ishak Institute)演讲中强调的，“现在来看，澳大利亚的‘印太’更像是将印度纳入原有的亚太战略范畴，而并没有将战略重点延伸到整个印度洋海域”“战略和经济利益将不断推动印度在印太扮演这样一个角色”。⑤See Peter Varghese， “ The Indo-Pacific and Its Strategic Challenges： An Australian Perspective”， Trends in Southeast Asia，No.4， ISEAS Yusof Ishak Institute， 2019.传统上，澳大利亚将太平洋视为其战略稳定的关键，西印度洋(包括非洲、中东地区)对澳大利亚来说有些“鞭长莫及”，短期内难以一同纳入澳大利亚外交战略重点之中。 由此可见，澳大利亚视角下的印太区域在地理范畴上与美国更为接近，而与日印差异明显。

1.3 “印太”理念契合了澳大利亚一直以来的中等强国外交传统

从20 世纪80 年代开始，澳大利亚一直以中等强国定义自己的国际身份。 这种外交传统使澳大利亚往往通过多边机制或与“志同道合”的中小国家结成联盟来处理国际问题，笃信“良好的国际公民身份”，坚定维护国际规则与规范。⑥Andrew Carr， “Is Australia a Middle Power？ A Systemic Impact Approach”， Australian Journal of International Affairs， Vol.68，No.1， 2014， pp.70-84.与美国在印太区域制衡中国的目标不同，澳大利亚更加侧重与中小国家的地区合作。 2017 年《外交白皮书》也强调，“鼓励地区内中小国家之间的合作”。 这与澳大利亚同亚洲国家合作的经验以及中等强国的外交传统一脉相承。 “印太”概念的提出者和主要倡导者，澳大利亚国立大学国家安全学院的院长罗里·梅德卡夫(Rory Medcalf)教授极力推崇中小国家在“印太”区域中的地位。 他认为“印太概念展示了正在形成的多极化地区秩序”，“尽管对于印太的认识千差万别，但是对于澳大利亚、日本、印度尼西亚、印度等国来说，印太是驾驭不确定的亚洲湍流的正确方式。”⑦Rory Medcalf， “Mapping a Multipolar Future： The Contest for the Indo-Pacific”， Global Asia， Vol.14， No.4， 2019， pp.60-68.

1.4 印太区域的重要战略目标之一是降低同盟转型的风险

澳大利亚对印太区域的重视同时反映出其外交传统长期存在的同盟依赖。 毋庸置疑，澳大利亚区域战略的内核是强化同美国及其他盟国的关系。 澳大利亚“印太”概念提出之初就与美国奥巴马政府“亚太再平衡”战略相互呼应，澳一直希望美国可以在地区内长期扮演领导者的角色。 2016 年《国防白皮书》毫不讳言，“澳大利亚同美国强大、紧密的同盟关系是澳大利亚安全与防务政策的核心。 美国仍将是世界上的超级军事强国，继续扮演澳大利亚最重要战略伙伴的角色。”“澳大利亚欢迎和支持美国为维护印太地区稳定所发挥的关键作用。”①Australia Government， Defence White Paper 2016， pp.41-42.然而，特朗普对于同盟关系的实用主义态度和交易主义风格却对澳大利亚的同盟依赖带来了巨大冲击，如何稳固美澳同盟成为近年来澳政界和学界热议的话题。 随着美澳两国对印太区域重视程度的大幅提升，“印太”有望成为美澳同盟新的“凝结剂”。 对于像澳大利亚这样的地区盟友来说，与美国成形的战略保持一致尤为重要。②Brendan Taylor， “Is Australia's Indo-Pacific Strategy an Illusion？” International Affairs， Vol.96， No.1， 2020， p.100.毫无疑问，澳大利亚在美国众多盟友中就“印太”问题与美国行动协调最为紧密，希望借此可以缓解“特朗普冲击”给美澳同盟带来的不确定性。

二、澳大利亚在印太区域的战略特点

对澳大利亚来说，“印太”不只是对地缘环境的客观描述，还是战略制定的现实基础。 从2013 年“印太”概念复兴之后，澳大利亚外交战略体系的设计基本围绕着“印太”展开。 2017年11 月发布的《外交白皮书》将“开放、包容与繁荣的印太地区”作为外交五大目标之一，并用较大篇幅论述了如何实现这一目标。③See Australia Department of Foreign Affairs and Trade，2017 Australian Foreign Policy White Paper， Commonwealth of Australia，2017.澳大利亚外交贸易部秘书长、前驻华大使孙芳安(Frances Adamson)在马来西亚的演讲中曾总结，澳大利亚在印太区域的战略构想包含四个方面内容：(1)在国际法基础之上和平解决地区争端，不使用、也不威胁使用武力和强制手段；(2)开放的市场，使货物、服务、资本和思想自由地流动；(3)包容性的经济一体化，对地区内所有经济体都开放；(4)保证航行和飞越自由，保护小国的权利。④Frances Adamson， “The Indo-Pacific： Australia's Perspective”， Australian Government Department of Foreign Affairs and Trade， April 29， 2019， https：／ ／www.dfat.gov.au／news／speeches／Pages／the-indo-pacific-australias-perspective.对于澳大利亚而言，印太地区需要构建一套新的国际规则和秩序。 印太地区的概念为“印太体系”的概念奠定了一个现实基础，但是“印太体系”并没有成型，仍然处于演进的过程中。 究竟采取什么样的区域性政治架构，建立一种什么样的“印太体系”，取决于这一地区大国关系的演变。⑤宋伟：“从印太地区到印太体系：演进中的战略格局”，《太平洋学报》，2018 年第 11 期，第 26 页。尽管澳大利亚作为中等强国很难成为未来“印太体系”形成的决定性力量，但是澳大利亚在印太区域的战略实施及其与“印太”国家的密切互动，会在一定程度上影响“印太体系”的形成和未来特点。 具体来看，澳大利亚在印太区域的战略主要包含三个方面。

2.1 合作主体是以美国为中心的“志同道合者”（Like-minded Countries）

与澳大利亚拥有共同利益和价值观的“自由民主”国家，也就是所谓的“志同道合者”，构成了澳大利亚印太区域战略的核心。 澳大利亚前外交部长朱莉·毕晓普(Julie Bishop)2017 年3 月参加新加坡“富丽敦论坛” (Fullerton Forum)时谈到“自由、开放的印太秩序”。 她强调“美国的国内政治体系和价值观所反映出的自由、基于规则的秩序，正是我们希望维持和保护的。 尽管非民主国家加入现有的体系可以繁荣起来，但我们希望看到的秩序，其核心支柱是民主共同体。 谈判时的民主习惯和妥协对于国家依据国际法和国际规则处理分歧至关重要。”⑥“Change and Uncertainty in the Indo-Pacific： Strategic Challenges and Opportunities”， Australian Government Department of Foreign Affairs and Trade， March 13， 2017， https：／ ／foreignminister.gov.au／speeches／Pages／2017／jb＿sp＿170313a.aspx.8 个月之后发布的澳大利亚《外交白皮书》在谈到“印太”时观点如出一辙，“支持印太地区有利于澳大利亚利益的平衡，推动构建开放、包容和基于规则的地区秩序，澳大利亚将同地区内其他民主国家更加紧密地合作，发展双边关系，建立多边国家合作机制。 除了美国，我们同日本、印度尼西亚、印度和韩国的关系将是这一议程的中心。”①See Australia Department of Foreign Affairs and Trade，2017 Australian Foreign Policy White Paper， Commonwealth of Australia，2017.澳大利亚学者对此评论，澳大利亚的战略“焦点集中在协同其他强大的自由民主国家。 这至关重要，体现出对现有基于规则的地区秩序中‘自由’特征的共同确认，再次聚焦民主共同体。”②John Lee， “The ‘Free and Open Indo-Pacific’ and Implications for ASEAN”， Trends in Southeast Asia， No. 13， ISEAS-Yusof Ishak Institute， 2018， pp.16-17.可以看出，澳大利亚基本上认可美国“自由、开放的印太”这一提法，并将维护西方的价值观和规则作为重要的战略目标。

在具体行动上，澳大利亚不断加强与“志同道合者”的合作。 其最重要的体现就是积极支持恢复美日印澳“四边机制”(Quadrilateral Security Dialogue，简称QUAD)，重新把“自由民主联盟”建立起来。 孙芳安在2018 年10 月澳大利亚国立大学的演讲中直言对于“四边机制”的信心，“这将成为我们地区外交战略的重要组成部分”。③Frances Adamson， “Shaping Australia's Role in Indo-Pacific Security in the Next Decade”， Australia National University， October 2， 2018， https：／ ／dfat. gov. au／news／speeches／Pages／shaping -australias-role-in-indo-pacific-security-in-the-next-decade.aspx.正是在澳大利亚的大力倡导和美国的积极呼应下，“四边机制”逐步恢复。 2017 年11月和2018 年6 月，“四边机制”分别举行了两次司局级会议，并于2019 年9 月联合国大会会议期间举行了首次外长会晤，在11 月东盟峰会期间又举行了高官会。 这些会谈大都围绕着“共同努力推进自由、开放和包容的印太地区”展开，其最终目标是建立一个基于规则的、自由、开放的地区秩序。④张洁：“美日印澳‘四边对话’与亚太地区秩序的重构”，《国际问题研究》，2018 年第 5 期，第 65 页。澳大利亚将“四边机制”视为未来地区安全架构的重要组成部分。 “‘四边机制’对澳大利亚和地区来讲都非常重要，补充了东盟以及东盟主导的地区架构”。⑤“Prime Minister Scott Morrison Speech at the 2019 Lowy Lecture”， Lowy Institute， October 3， 2019， https：／ ／www.lowyinstitute.org／publications／2019-lowy-lecture-prime-minister-scott-morrison。甚至对于“四边机制+”的倡议，澳大利亚也积极推动，如澳、印、法三方关于“印太”问题的1.5 轨对话已经启动。⑥“India， Australia and France to Jointly Create Inclusive Indo-Pacific”， The Economic Times， August 28， 2019， https：／ ／economictimes.indiatimes.com／news／defence／india-australia-franceto-jointly-create-inclusive-indo-pacific／articleshow／70864929.cms.

2.2 实施原则是维持同大国之间关系的动态平衡

在逐渐形成的“印太体系”中应如何处理对华关系？ 在这个问题上各国观点大相径庭。 美国在印太地区的战略目标服务于与中国进行战略竞争的需要，其核心关切则在于地缘安全领域，主要目的是防范和制衡中国的海上崛起，维系美国在西太平洋和印度洋的主导优势。⑦胡波：“美国‘印太战略’趋势与前景”，《太平洋学报》，2019 年第 10 期，第 24 页。澳大利亚则在积极配合美国战略的同时，对华制衡与接触并重。 一方面，澳大利亚对华制衡趋势近年来明显加强。 在双边层面，澳政府、学界和企业界的一些人士不断炒作新一轮“中国威胁论”，导致中澳关系风波不断；无论是美澳关系、澳印关系还是“四边机制”的强化，其针对的都是中国在这一地区不断上升的影响力。“印太并不是对地缘政治现实的客观和中立描述，而是制造出来的超级区域，用来对冲想象中的以中国为中心的地区秩序”，“澳大利亚希望拉住美、印两大民主国家来补充其对华对冲战略。”⑧Chengxin Pan， “The ‘Indo-Pacific’ and Geopolitical Anxieties about China's Rise in the Asian Regional Order”， Australian Journal of International Affairs， Vol.68， No.4， 2014， pp.453-469.其中，海洋安全和基础设施是澳大利亚在印太地区制衡中国的两大抓手。 对“印太”重视程度的提升与“印太体系”的逐渐形成，从客观上推动澳大利亚对华采取较为强硬的政策。

另一方面，澳大利亚在对华关系上与美国并不同步。 澳大利亚对中美战略竞争非常警惕，强调中美关系不应该界定为完全敌对的关系。 澳对中美两国存在“双重依赖”——安全上需要美国的保护伞，而在经济上离不开中国市场。 据澳大利亚统计局统计，2019 年中澳双边贸易额为1 589.7 亿美元，增长10.9%。 中国继续保持为澳第一大贸易伙伴、第一大出口目的地和第一大进口来源地。①“2019 年中澳双边贸易概况”，中华人民共和国商务部，2020 年 3 月 24 日， http：／ ／brisbane.mofcom.gov. cn／article／ztdy／202003 ／20200302947881.shtml。此外，中澳在非传统安全、多边机制等各方面还有很广阔的发展空间。 澳大利亚在强调“自由、开放的印太”同时，一直强调印太的“包容性”，试图将中国也纳入其中。 从实践上来看，在印太地区互联互通上，一方面，澳大利亚对中国的“一带一路”倡议始终保持戒心，强调相关项目的“透明度”和“债务问题”，并与美日等国谋划竞争性的替代方案；另一方面，澳大利亚政府在2015 年3 月不顾美国的强烈反对，成为亚投行的创始成员国。 如何用好亚投行等地区机制，寻求印太基础设施外交的多元化，也是澳大利亚的战略目标之一。②Jeffrey Wilson， “Diversifying Australia's Indo-Pacific Infrastructure Diplomacy”， Australian Journal on International Affairs，Vol.71， No.2， 2019， pp.101-108.未来不排除澳以某种形式寻求同“一带一路”倡议合作的可能性，而如何处理好“印太体系”与对华关系之间的平衡，无疑将决定澳大利亚战略的可持续性。

2.3 实践路径是确保海上东盟与南太岛国的“两翼齐飞”

特朗普政府在印太地区的战略体现了美国介入亚洲地区、与中国展开竞争的基本框架，澳大利亚则从更大范围寻求除美国之外伙伴关系的多元化。③Rory Medcalf， “ An Australian Vision of the Indo-Pacific and What It Means for Southeast Asia”， Southeast Asia Affairs，Vol. 2019， p. 57.澳大利亚将海上东盟国家和南太平洋岛国视为“印太区域”的两翼，力图实现“两翼齐飞”。 一直以来，以东盟为中心的地区安全机制是澳地区战略推进的重要平台，在澳看来，东亚峰会、东盟地区论坛等机制本来就带有“印太”的特征。 在“印太”视角下，澳大利亚不断强调东盟在地区安全架构的中心地位，并第一时间对东盟出台的“印太展望”表示欢迎，提出希望未来东盟国家能够加入“四边机制”。 与传统的亚太相比，“印太”不仅展现了东盟的政治中心地位，而且反映出东盟位于地理位置上的中心。 正如梅德卡夫极力宣扬的，澳大利亚和东盟可以共同致力于包容性的印太概念，为地区秩序提供既非以中国为中心、也非美国主导的第三种选择。④同③， p. 54。可以明显看出，作为中等强国的澳大利亚希望抓住“印太”的契机，联合为数众多的中小国家，增强在未来地区秩序中的话语权和重要性。

南太平洋地区的重要性在澳大利亚的地区战略中同样有所提升。 在2017 年《外交白皮书》中，提升对南太平洋地区的重视程度成为澳优先级别最高的外交政策之一。 澳大利亚政府认为，过去较长时间内对南太平洋地区实施的政策无法适应印太区域的战略目标，必须通过增加投入和出台新的措施，才能保障澳大利亚在南太平洋地区的利益。 近年来，澳大利亚全面加强对南太平洋岛国的介入和控制，从政治外交、经济援助、安全合作、人文交流等方面，提升同岛国的关系，强化对周边地区的经营。⑤刘卿：“澳大利亚强化南太政策：措施、动因及制约因素”，《国际问题研究》，2019 年第 4 期，第 64-81 页。太平洋岛国战略地位的提升，一方面配合了美国的战略需求，另一方面也可借机“修正”过去几年对南太地区的忽视，再次确立澳大利亚在这一“印太”次区域的主导地位。

三、“印太”视角下澳大利亚南海政策的路径选择

“印太”视阈下，海洋安全尤其是南海问题成为核心议题。 最近几年，南海局势的逐步升温与美国从“亚太再平衡”战略到“开放、自由的印太”的提出，以及相关国家在印太区域战略的出台密不可分。 澳大利亚尽管不是南海声索国，但其对南海问题的密切关注和谨慎介入持续存在。 在南海问题上，澳大利亚一直宣称秉持中立，不支持也不反对任何一方的领土主权声索主张。 在霍华德(John Howard)之前，澳总理并未就南海问题发声表态。①冯雷、喻常森：“论澳大利亚的南海战略目标及政策选择”，《国际观察》，2016 年第 6 期，第 129 页。2011 年11 月19 日，时任澳大利亚总理吉拉德(Julia Gillard)在出访印尼时明确表示，“(南海)自由航行关乎澳大利亚利益”。 这是澳政府首次将南海问题与澳大利亚国家利益挂钩。

2013 年阿博特(Tony Abbott)担任总理之后，澳政府关于南海问题的表态激增。 伴随着“印太”区域战略形势的发展，澳大利亚的南海政策有了明显调整，有学者称之为“蜕变”。②于镭、赵少峰：“澳美同盟与澳大利亚南海政策的蜕变”，《国际政治科学》，2018 年第 2 期，第 130-157 页。尽管在领土主权等问题上的基本立场未变，但是澳大利亚的介入方式和程度明显发生变化，因为“南海议题与印太概念密切相关，澳大利亚在此有明确的利益正面临危险。”③Douglas Guilfoyle， “The Rule of Law and Maritime Security：Understanding Lawfare in the South China Sea”， International Affairs，Vol.95， No.5， 2019， pp. 999-1017.2013 年的《国防白皮书》在谈到“印太”概念时明确提出，“澳大利亚对在南海地区依据国际法和平解决领土和海洋争端拥有利益。”的确，从澳大利亚的海洋国家身份来看，海上通道的维护涉及国家安全和重要的国家利益。 “澳大利亚决策者认识到，包括南海在内穿越东南亚的海上通道是印太的核心”。④Rory Medcalf， “ Rules， Balance， and Lifelines： An Australian Perspective on the South China Sea”， Asia Policy， Vol.21，No.1， 2016， p. 9.近年来，澳大利亚国内一些专家和退休官员一直对澳政府在南海问题上的“超然”态度表示不满，他们与美欧等国的看法一致，认为中国的迅速崛起和政策的“咄咄逼人”“改变”了南海地区原有的秩序。 而澳大利亚政府一直没有实实在在的行动应对中国“改变现状”的行为。⑤Nick Bisley and Benjamin Schreer， “Australia and the Rulesbased Order in Asia： Of Principles and Pragmatism”， Asian Survey，Vol.58， No.2， 2018， p. 304为此，近年来配合美国政策的步步强化，澳大利亚在南海问题上的角色愈发突显。

3.1 加强了与美、日、印等“印太”核心国在南海问题上的立场协调与安全合作

首先，构建和强化安全对话机制，在南海问题上强硬表态。 2012 年南海问题逐渐升温以来，在每一到两年举行的美澳“2+2”对话中，南海问题是必然涉及的话题。 在2019 年8 月悉尼举行的最近一次对话中，所谓中国在南海搞“军事化”成为两国讨论的重点；日澳两国在年度“2+2”会晤机制上同样不断加强在南海问题上的强硬表态，强调国际法对解决海洋争端的绝对主导地位，并敦促中国接受“南海仲裁案”所谓的“仲裁结果”；坚决反对中国单方面使用武力或武力威慑改变东海、南海现状，强调以和平手段解决争端的重要性；强调南海航行与飞越自由不可侵犯等。 澳大利亚企图借机介入东海、南海问题的意图也在历次会晤中展露无遗。⑥王竞超：“日澳海洋安全合作探析：历史演进、动因与前景”，《太平洋学报》，2018 年第 9 期，第 37 页。2016 年2 月，日澳还联合发表《太平洋合作战略》，强调要在遵守包括《联合国海洋法公约》的国际法前提下维持海洋秩序，主张所有国家尊重被普遍承认的原则，包括航行自由和飞越自由原则，并把海上安全和海上侦察列为两国在太平洋地区合作的优先领域；2017 年开始，澳大利亚与印度也建立起来了“2+2”对话机制，直到2019 年12 月已经连续举行了三届，双方就包括海洋安全在内的印太地区和平与稳定等议题加强了外交和国防方面的协调。⑦“Third Australia-India 2+2 Foreign and Defence Secretaries’Dialogue”， Australia Government Department of Foreign Affairs and Trade， December 10， 2019， https：／ ／www.dfat.gov.au／news／media／Pages／third-australia-india-2-2-foreign-and-defence-secretariesdialogue.除了在众多双边对话中对南海问题发布强硬表态之外，美日澳在多次三边对话中也力图用南海议题牵制中国。 例如，2018 年8 月在新加坡参加东盟地区论坛之际，美日澳三国外长举行三国安全对话，发布联合声明表达“对在南海争议地区配置先进武器的担忧，反对单边采取填海、基地建设、军事化等行动”。⑧“Trilateral Strategic Dialogue Joint Ministerial Statement”，Australian Government Department of Foreign Affairs and Trade，August 4， 2018， https：／ ／www.mofa.go.jp／files／000387762.pdf.

其次，意图拼凑起更加紧密的“印太”多边军事联盟。 2015 年6 月，日澳印建立起部长级三边对话机制，逐步强化三国在印太地区的军事联动。 2016 年初，美日澳在南海附近举行联合军演，菲律宾、韩国等以观察员身份参加，其目标是维护印太地区的和平稳定。 澳大利亚还多次参加“肩并肩”联合军演，这是美菲之间最大规模的军事演习，海洋安全是演习的重要科目。 在2019 年“肩并肩”联合军演中，澳大利亚也已参与。 比较引人注目的是，美国海军陆战队派出了“黄蜂”号两栖攻击舰(LHD-1)和F-35B 战斗机参加，而且首次在靠近南海的巴拉望附近海域进行传统的领土防卫演习。 在澳大利亚一些智库看来，美日澳军事能力的合理提升对于弥补美国未来数年军力缺陷至关重要。 从战略上来讲，可以增强联合应对中国在一些关键地区，特别是在“第一岛链”及南海地区采取的行动。①Ashley Townshend， Brendan Thomas-Noone and Matilda Steward， “Averting Crisis： American Strategy， Military Spending and Collective Defence in the Indo-Pacific”， the United States Studies Center， University of Sydney， August 2019， https：／ ／www.ussc.edu.au／analysis／averting-crisis-american-strategy-military-spending-andcollective-defence-in-the-indo-pacific， 访问时间：2020 年 1 月13 日。

从2017 年开始，澳大利亚一直表示希望参加由印度牵头、美日印之间最大规模的年度军事演习——“马拉巴尔军演”，实现“四边机制”的实心化和制度化，但印度政府一直以各种理由予以拒绝。 而近期关于邀请澳大利亚加入2020 年“马拉巴尔军演”的论调再起，澳大利亚驻印度高级专员哈林德尔·西杜(Harinder Sidhu)回应道，“澳大利亚非常高兴能够首次参加‘马拉巴尔演习’，但是这并不意味着‘四边机制’的军事集团化。 美日印澳四国集团只是协调机制。”②“Malabar Exercise with Australian Participation Is Not Quadrilateral Military Alliance： Envoy”， The Economic Times， February 3，2020， https：／ ／economictimes.indiatimes.com／news／defence／malabarexercise-with-australian-participation-is-not-quadrilateral-militaryalliance-envoy／articleshow／73892801.cms.如果澳大利亚未来顺利加入“马拉巴尔军演”，那将是所谓“志同道合者”制度化合作的重要升级，也将在南海问题上对华施加更大的压力。

最后，不断加强自身的海洋安全行动。“门户行动”(Operation Gateway)是澳大利亚军方20 世纪80 年代启动针对东南亚地区水域的侦察行动，最近几年伴随南海问题的升温，该行动频率明显上升；“印太奋进”(Indo-Pacific Endeavor)是澳大利亚军方最王牌的海上联合演习。 在 2017 年9 月至 11 月，澳大利亚海军派出了包括“阿德莱德”号两栖攻击舰在内的六艘舰艇，组成了澳大利亚近30 年来最大规模的海上作战群，先后访问了包括日本、韩国、菲律宾、文莱、泰国、马来西亚、新加坡、柬埔寨和印度尼西亚在内的九个西太平洋区域国家。 2019 年3 月11 日启动的“印太奋进2019”项目中，4 艘舰艇搭载1 000 多名澳大利亚国防军人员前往印度、印度尼西亚、马来西亚、新加坡、斯里兰卡、泰国和越南的港口访问。 澳大利亚还增加了联合训练、军事演习和舰艇互访，并在第三阶段行动中增加了南海穿行。 通过两次航行，澳大利亚海军远洋编队已经走遍了印太区域内的绝大多数拥有海岸线的国家，实现了在南海地区的多次穿行。 在一些澳大利亚政府官员看来，这是对中国在南海行动的回应。③Stephen Kuper， “Confront Beijing in South China Sea： Top Defence and DFAT Bureaucrat”， Defence Connect， November 12，2019， https：／ ／www.defenceconnect.com.au／maritime-antisub／5130-confront-beijing-in-south-china-sea-top-defence-and-dfat-bureaucrat.

3.2 在南海问题上对华言语强硬但行动克制

近年来，澳大利亚在南海问题上多次以维护所谓“基于规则的地区秩序”为借口，公开批评中国的南海政策，支持菲律宾单方面非法将南海问题诉诸国际仲裁法庭。 在2015 年香格里拉对话会议上，澳大利亚时任国防部长安德鲁斯(Kevin Andrews)罔顾事实，对中方被迫划定东海防空识别区和在南海的维权行为突然发难，称澳坚决反对“单方面、以胁迫手段改变南海和东海现状的任何企图”。 他表示澳大利亚也将在南海相关海域实施飞越自由。①“Minister for Defence - 114th IISS Asia Security Summit：The Shangri-La Dialogue， Singapore”， Australian Government Department of Defence， May 31， 2015， https：／ ／www.minister.defence.gov.au／minister／kevin-andrews／speeches／minister-defence-114th-iissasia-security-summit-shangri-la-dialogue.同年在悉尼举行的“海权2015”(Sea Power 2015)大会上，新任国防工业部长(Minister for Defence Industry)派恩(Christopher Pyne)指责中国企图用“威胁、恐吓和侵略性的行动”改变南海现状。2015 年底，美国驱逐舰进入中国南海岛礁12 海里海域，挑战中国主权，澳大利亚政府表示支持，并在此之后派一架P-3 反潜巡逻机飞越了南海争议岛屿上空，进行所谓的“例行海上巡逻飞行”。 2016 年 1 月底，美国“柯蒂斯·威尔伯”号驱逐舰擅闯中国西沙群岛中建岛12 海里后，派恩公开表态支持美国的行动，声称澳大利亚舰机将继续与美国和其他地区伙伴在航行安全问题上进行紧密合作。 2016 年3 月，时任总理特恩布尔(Malcolm Turnbull)访华前，对中国在南海地区加强军事力量、防御美军挑衅的行为予以批评，认为其结果只能“事与愿违”(Counterproductive)。②“Australia Calls China's South China Sea Moves ‘Counterproductive’”， Reuters， March 23， 2016， https：／ ／www.reuters.com／article／us-southchinasea-china-australia-idUSKCN0WP0VS.尽管特恩布尔之后调门有所降低，但是其对华含沙射影的批评仍时有发生。 在2017 年6 月香格里拉会议的主旨演讲中，他呼吁各国领导人应当共同努力，将印太地区建设成“武力不能取代正义的地区，让公开透明原则在地区内普遍适用。”③Malcolm Turnbull， “Keynote Address at the 16th IISS Asia Security Summit， Shangri-La Dialogue”， International Institute for Strategic Studies， June 2， 2017， https：／ ／www.iiss.org／events／shangri-la-dialogue／shangri-la-dialogue-2017.随后11 月份发布的《外交白皮书》中，澳政府对中国在南海问题上的行为进行了尖锐批评。④2017 Foreign Policy White Paper， Australia Government，2017， p.46.派恩在2019 年1月参加“富丽敦论坛”时呼吁中国重新考虑其在南海的做法，因为这已经侵蚀了地区的信心并增加了焦虑。 派恩还做出承诺，如果必要的话，澳大利亚将在南海支持执行多边行动。⑤Christopher Pyne， “ Fullerton Forum Keynote”， Australian Government Department of Defence， January 28， 2019， https：／ ／www.minister.defence.gov.au／minister／cpyne／speeches／fullerton-forumkeynote.

与此同时，澳大利亚在南海“航行自由”“联合巡航”等问题上始终保持战略模糊，适当与美国拉开距离。 从2015 年开始，美国一直将所谓的“航行自由行动”作为在南海问题上对华施压的重要手段，并希望日、澳等盟友也能加入其中，实现南海“联合巡航”。 澳大利亚一方面强烈支持美国在南海的“航行自由行动”，认为其完全符合国际法，另一方面又多次拒绝美国“联合巡航”的提议，也没有单独开展美国式的“航行自由行动”。 事实上，在“航行自由”问题上，澳大利亚政府面临国内外双重压力。 2016 年底，时任美国太平洋司令部司令哈里斯(Harry Harris)访问澳大利亚期间公开表示，希望澳大利亚能够“在南海开展航行自由行动，挑战中国的岛礁建设”；⑥“Admiral Harry Harris 2016 Address to the Lowy Institute”，Lowy Institute， December 14， 2016， https：／ ／www.lowyinstitute.org／publications／admiral-harry-harris-address-lowy-institute.2018 年 7 月美澳举行“2+2”磋商之前，美国会“澳大利亚之友”核心小组联合主席乔·考特尼(Joe Courtney)直接呼吁澳大利亚在南海采取针对中国的“航行自由”行动，以扭转这一地区的战略态势，并向盟友显示其对抗中国的决心。⑦Cameron Stewart， “US Tells Australia to Take on China over Disputed Islands”， The Australian， July 24， 2018.2018 年特恩布尔访美期间，特朗普表示希望澳参加美方的南海“航行自由”行动，但特恩布尔并未正面回应。 而在澳大利亚国内，关于南海“航行自由”的讨论也非常广泛，大部分前政府官员、智库学者和反对派政治家都公开支持美国的“航行自由”行动。⑧Iain Henry， “Australia Struggles for Clarity on the South China Sea”， The Interpreter， May 14， 2019.

尽管面临美国的劝说和国内的压力，但是澳大利亚迄今为止并未单独或联合其他国家在南海实施针对中国的“航行自由”行动，这反映出澳大利亚作为中等强国夹在两个大国之间的困顿。⑨Rebecca Strang， “Australia's Approach to the South China Sea Disputes”， Asia Pacific Bulletin， No. 485， East West Center， July 24， 2019.澳大利亚对在南海地区可能刺激中国的一些其他行动表现非常谨慎。 2015 年5 月，美国主管亚太安全事务的部长助理施大伟(David Shear)在有关南海问题的国会听证会上提出，不久之后美国的B-1 轰炸机和预警机将会部署在澳大利亚。 时任澳大利亚总理阿伯特马上予以否认。 澳大利亚当前在南海的行动可以描述为“劝阻威慑”(dissuasion)——在同其他国家联合劝阻中国单边行动可能付出代价的同时，通过与中国建立密切关系从现有美国主导的地区秩序中增加获益。①Cameron Hill， “Australia and the South China Sea： Debates and Dilemmas” ， Parliament of Australia， https： ／ ／www.aph.gov.au ／A-bout＿Parliament／Parliamentary＿Departments／Parliamentary＿Library／pubs／BriefingBook45p／SouthChinaSea， 访 问 时 间： 2020 年 2 月10 日。总而言之，澳大利亚就南海问题至今仍停留在以外交言语上的“威慑”为主，在实践中避免单独或参与集体军事行动刺激中国。

3.3 强化与东南亚国家之间的双边和小多边合作

首先是澳大利亚与东盟的关系得以提升。2018 年3 月17 日至18 日，澳大利亚首次以东道主身份邀请东盟10 国领导人聚首悉尼，召开“东盟—澳大利亚特别峰会”。 在会议召开之前，毕晓普特别指出基于规则的地区秩序的重要性，并强调要用国际法解决争端，而不是用经济或军事权力逼迫其他弱小国家签订不公平的条约。 尽管没有指名道姓，但是在媒体看来澳大利亚希望增加在南海问题上的话语权。②“Australia to Stress International Law in South China Sea Dispute”， Reuters， March 13， 2018， https：／ ／www. reuters. com／article／us-asean-australia／australia-to-stress-international-law-insouth-china-sea-dispute-idUSKCN1GP0NM.会上越南还就南海问题与澳大利亚发表联合声明，双方对南海局势表示担忧，强调尽早达成东盟与中国之间更具约束力、符合国际法的“南海行为准则”的重要性。 当然，最终发表的《悉尼宣言》对南海问题进行了淡化处理，这也显示出澳大利亚希望联合东盟在南海发声不过是“一厢情愿”。 就进一步协调澳大利亚和东盟在南海问题上的立场，梅德卡夫还建议澳大利亚与东盟以及其他国家可以提出外交倡议，保持南海问题的“国际化”，例如在海上事故通报、渔业储备监控等方面强化合作。③Rory Medcalf， “ An Australian Vision of the Indo-Pacific and What It Means for Southeast Asia”， Southeast Asia Affairs，Vol. 2019， p.58.

其次，澳大利亚与东南亚相关国家之间防务合作不断加强。 2015 年之后澳大利亚与越南、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾等国的伙伴关系都得到了提升。 2015 年，澳越两国发布了“进一步加强全面伙伴关系的声明”，两国在防务尤其是海洋安全方面合作不断深化。 2018 年3 月，在越南的持续要求之下，澳越最终把双边关系升格为“战略伙伴关系”，这反映出在“印太”地缘政治环境转型的背景下两国关系的发展。④Luc Anh Tuan， “Australia and Vietnam Tie the Knot for Strategic Partnership”， East Asia Forum， March 31， 2018.2018 年11 月，澳越签署关于促进两国防务合作关系的《联合愿景声明》，双方同意进一步增进代表团互访，促进对话磋商、官兵交流、教育培训、联合国维和行动、解决战争遗留问题、反恐、飞行安全等领域合作，并强调了地区航行与飞越自由和安全的重要性，一致认为有关各方须在1982 年《联合国海洋法公约》等国际法基础上以和平方式解决争端。 2019 年5 月至10 月，越南在南海万安滩争议海域开展了单方面油气钻探作业，由此引发了中越对峙。 而澳大利亚则对越方在南海的行为表示支持，并强调了这对于“开放、包容和繁荣的印太地区”的重要性。⑤Keegan Elmer， “ Vietnam and Australia Oppose‘Disruptions’ to South China Sea Oil and Gas Projects”， South China Morning Post， August 23， 2019.在随后发布的“联合声明”中，澳越两国还表达了对长期以来南海地区油气项目遭受阻碍的关切。

印度尼西亚是澳大利亚在东南亚最重要的伙伴，两国在海洋安全上休戚与共。 在2016 年10 月澳大利亚—印尼“2+2”对话之后，印尼国防部长宣称曾经向澳大利亚提议在南海东部展开联合巡航，保证海上安全。 在2017 年2 月访问澳大利亚之前，印尼总统佐科同样提到了联合巡航，但前提是“这一区域没有紧张事态”。①Shafiah F. Muhibat， “Indonesia-Australia Ties： Joint Patrol in the South China Sea？” RSIS Commentary， No. 50， March 22，2017.澳方虽然拒绝了印尼的提议，但两国在南海地区其他方面的合作不断加强。 在2019 年12 月举行的澳大利亚—印尼“2+2”对话之后，两国政府发布了联合宣言，对南海问题表示严重关切，强调保持地区和平、安全和稳定以及飞越和航行自由的重要性。 双方还特别强调了对争议岛屿“不断军事化”的担忧，指出南海各方行为准则必须“有实质内容”，与国际法保持一致，不歧视第三方的利益。②Fergus Hunter ， “ Australia and Indonesia Voice ‘Serious Concerns’ about South China Sea”，The Sydney Morning Herald， December 7， 2019.此外，印度—印度尼西亚—澳大利亚还建立起了新的三边对话机制，就三方共同感兴趣的战略问题、经济合作和地区海洋热点问题加强协调。

与此同时，澳大利亚也为相关南海声索国的海洋能力建设提供了持续的帮助。 2015 年，澳大利亚与马来西亚建立了“战略伙伴关系”，承诺续签两国国防条约，继续落实已签署的《五国防务协定》以及“马澳联合防务合作计划”的承诺，为两国防务合作奠定基础。 两国国防和外交机构还就南海局势，特别是中国在南海的行动进行过多次沟通。 2015 年11 月，澳大利亚与菲律宾建立了“全面伙伴关系”，两国防务合作全面升级。 澳军向菲律宾捐赠了两艘重型登陆舰，并向其出售了三艘同型号的舰船。 澳大利亚还是除美国之外向菲律宾军方提供培训最多的国家。 澳大利亚的战略利益在于支持美国并强化同地区伙伴的防务关系，这样可以支撑起潜在的自由秩序，应对因中国不断崛起冲击美国在印太地区霸权而带来的地区安全问题。③“Australia： Expanding Defense Cooperation amid Alliance Dependency”， in Scott W. Harold et al.， eds， Thickening Web of Asian Security Cooperation， Rand Corporation， 2019， p.218.总的来看，澳大利亚与东盟以及南海声索国的合作，既反映出“印太体系”中澳同美国及其同盟体系之间战略目标的一致性和相互的配合，也体现出作为中等强国的澳大利亚试图利用其地缘优势，强化在南海问题中的作用。

四、面临的制约因素

澳大利亚的南海政策是其在印太区域战略推进的重要组成部分，其地区战略的关键原则在南海政策中都有所体现。 当然，澳虽既非南海声索国，也非大国竞争的主要相关方，难以成为南海秩序变动的根本动力，但是从其战略理念和政策路径的变化可以体现出，澳大利亚在该地区战略的主要特点，以及逐渐形成的“印太体系”中南海博弈的新态势和新趋势。 从2017年提出“自由、开放的印太”开始，美日澳印四国安全合作就是美地区战略的核心内容。 在2019年6 月1 日美国防部发布的报告中，更是将日、韩、澳、菲、泰五大盟国视为美战略的核心圈，“他们对该地区的和平和安全是不可或缺的”。④The Department of Defense， “ Indo - Pacific Strategy Report”， June 1， 2019， https：／ ／media.defense.gov／2019／Jul／01／2002152311 ／-1 ／-1 ／1／DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF.美国希望能够拉紧日本、澳大利亚等盟友，构筑起遏制中国崛起的海上联盟体系，特别是在南海地区进一步实现“国际化”，抑制中国影响力迅速提升对于海洋秩序的“冲击”，确保美国海洋霸权和海上利益。 澳大利亚自然成为其极力拉拢的对象。

当前，澳大利亚国内就印太区域的战略走向大致形成共识，未来无论哪个政党执政，都会继续推进。 在此背景下，其南海政策也会有一定延续性。 与此同时，澳进一步的战略推进及在南海问题上扮演的新角色还将面临一系列制约因素。

4.1 同盟依赖的困境

能够拉住美国等“志同道合者”构建起一套新的地缘战略框架，维护“基于规则”的地区秩序，并在新秩序建构中扮演重要角色，这无疑对澳大利亚具有很强的诱惑力。 澳大利亚深知这一目标能否实现与美国地区战略的匹配程度高低息息相关。 这解释了为何奥巴马政府提出“重返亚太”和“亚太再平衡”战略之后，澳大利亚战略界积极响应，全方位配合美战略的实施。尽管特朗普上台初期美澳关系经历了一些波折，但是在美推出新的地区战略之后，澳大利亚仍是最坚定的支持者之一，迅速进行战略对接。然而，特朗普政府“美国优先”的政策和对于同盟关系的态度却让澳政府疑虑不断加大。 究竟美国可以对印太地区投入多少战略资源始终并不明朗。 在全面收缩国际义务、聚焦国内事务的大方向下，特朗普对该地区的投入杯水车薪，难以支撑起宏大的战略构想，也很难落实对盟友的“再保障”。 澳大利亚悉尼大学美国研究中心发布的研究报告《转移危机：美国战略、军事花费与印太地区集体防卫》强调，“未来十年美国的国防预算不可能达到《国防战略报告》的要求，美国已经失去了在印太地区的军事优势，需要建立起集体防卫体系，尤其是发挥盟友的联合行动能力”。①Ashley Townshend， Brendan Thomas-Noone and Matilda Steward， “Averting Crisis： American Strategy， Military Spending and Collective Defence in the Indo-Pacific”， the United States Studies Center， University of Sydney， 2019， https：／ ／www.ussc.edu.au／analysis／averting-crisis-american-strategy-military-spending-andcollective-defence-in-the-indo-pacific，访问时间：2020 年 1 月13 日。报告不断强调同盟关系和集体防卫对于美地区战略的重要性，在警示美国的同时，更体现出澳大利亚等盟友的无奈。

美国政府在2020 年2 月10 日公布了总统的“为了美国的未来而制定的预算案” (A Budget for America's Future)。 这份 2021 年的预算案要求给国务院和美国国际发展署拨款近410 亿美元，为美国“赢得大国竞争”做好准备。美国国务院在声明中表述，“随着来自新兴大国竞争的不断增强，预算案寻求为推进在印太区域的战略，抗击中国、俄罗斯和伊朗的不良影响，捍卫人权和宗教自由，保护美国的边境，以及帮助美国的盟友成为更强大的国家安全和经济伙伴而提供支持。”②“State Department and U.S. Agency for International Development (USAID) FY 2021 Budget Request”， U.S. Department of State， February 10， 2020， https：／ ／www.state.gov／state-departmentand-u-s-agency-for-international-development-usaid-fy-2021-budget-request／.然而通过数据可以看出，美国外交预算投入最多的仍在中东地区，所谓“自由、开放的印太”将继续缺乏足够的资源支持。 无怪乎澳大利亚学者强烈呼吁美国需要认识到澳大利亚和其他 “印太”国家对美战略重心和战略资源的缓慢转移非常关切，美国需要在印太地区更有作为。③Ashley Townshend， “The US Must Do More in the Indo-Pacific to Rein in China”， The Australian， February 14， 2020.

同时，澳也面临同盟“牵引”的挑战。 在美国同盟承诺下降、战略资源投入有限的情况下，很有可能扶持地区盟友在地区战略体系中发挥关键作用，以分担美国的防务支出，以网络化的联盟体系赢得与中国战略竞争的主动权。 在南海地区，美国加紧构建外交和军事同步推进、军事与“准军事”安排协同行动、同盟伙伴积极参与的“遏华网络体系”，澳大利亚在其中的角色将更加吃重。

4.2 战略错位的冲击

如今美、日、澳、印、东盟等纷纷推出了不同版本的“印太构想”，对未来“印太体系”的发展方向尚存在较大差异，在操作过程中矛盾将逐渐浮现，甚至产生相互的消解。④参见刘琳：“东盟‘印太展望’及其对美日等国‘印太战略’的消解”，《东南亚研究》，2019 年第 4 期，第 72-90 页；张洁：“东盟版‘印太’愿景：对地区秩序变化的认知与战略选择”，《太平洋学报》，2019 年第 6 期，第 1-13 页。从趋势上，澳大利亚在印太区域的战略举措与美国最为接近，围绕美国建立起双边和三边同盟体系，强化美日印澳“四边机制”，但是在如何对待中国崛起和处理大国竞争问题上，澳大利亚的战略迷茫会继续增多。 目前，澳大利亚国内有越来越多的声音开始反思紧跟美国、制衡中国的负面效应，认为这大大压缩了澳大利亚作为中等强国孜孜以求的战略自主性和灵活性。 2018—2019 年日本和印度对华关系都有所改善，而中澳关系却一直处于“冷冻期”，战略错位严重限制了澳大利亚推进四国在印太区域的战略联动。⑤Bob Carr， “The Shrinking‘Quad’： How the Alliance Is Going Nowhere as Japan and India Court China”， South China Morning Post， May 17， 2018.何况在不少澳大利亚学者看来，澳大利亚并没有像印度、日本一样与中国存在领土、领海争端，也不存在历史宿怨，在对华关系上更容易回寰，应该转向对冲和“软制衡”，而不是一味追随美国。①Lai-Ha Chan， “Australia’s Strategic Hedging in the Indo-Pacific： A ‘Third Way’ Beyond Either China or the US”， Australia-China Relations Institute UTS， April 8， 2019， https：／ ／www.australiachinarelations.org／content／australia%E2%80%99s-strategic-hedgingindo-pacific-%E2%80%98third-way%E2%80%99-beyond-eitherchina-or-us.

从现实来看，澳大利亚对华的深度依赖及其企图制衡中国的战略目标也是一种错位。 对澳大利亚来说，中国的经济影响和角色是印太地区任何国家无可取代的。 2012 年，澳大利亚进口额的17.3%来自中国，其他除中国之外的东北亚国家、东南亚国家，以及印度和美国的总和，分别占 13.2%、16.1%和 11.9%。 在 2019 年的前十个月，来自中国的进口份额提升到25.5%，而来自其他东北亚国家、东南亚国家和美国的进口份额下降到12.9%、14.2%和11.1%。尽管近年来印度和澳大利亚的经贸关系有所发展，但是其仅占澳大利亚进口份额的1.6%。 连瓦吉斯也承认，“澳大利亚的知名企业仍然对印度心存疑虑”。②Matthew Cranston， “Big Business Not Waking up to India：Varghese”， The Australian Financial Review， November 11， 2019， https：／ ／www.afr.com／policy／economy／big-business-not-waking-up-to-india-varghese-20191111-p539lh.正如澳大利亚悉尼科技大学澳中关系研究院院长、经济学家罗震(James Laurenceson)所强调的，“印太框架对实现澳大利亚希望的经济联系模式作用有限。”③James Laurenceson， “ China Trade Questions Confound Australia's Indo-Pacific Shift”， East Asia Forum， January 5， 2020，https： ／ ／www.eastasiaforum.org／2020 ／01 ／05 ／china-trade-questionsconfound-australias-indo-pacific-shift／.这就不难理解澳大利亚政府希望强化与中国合作的意愿，“首先必须承认澳大利亚与美国对中国有不同的认识。 在澳大利亚看来，同中国接触为澳大利亚带来了巨大的收益，为此澳大利亚希望继续同中国发展全面战略伙伴关系”。④“Chicago Council on Global Affairs”， Prime Minister of Australia， September 23， 2019， https：／ ／www.pm.gov.au／media／chicagocouncil-global-affairs.

4.3 身份定位的制约

在外交战略中，目标与手段如何匹配一直是重要的战略难题。 随着澳大利亚在印太区域的战略推进，目标和手段之间难以匹配的问题将更加突显。 2013 年的《国防白皮书》提到了海洋能力建设，但是却没有足够的资金进行支持。 当年澳大利亚国防开支只占国民生产总值的1.56%，为1938 年以来最低水平。 “澳大利亚的国防预算形势严峻，与期望之间的鸿沟加大”。⑤Andrew Shearer， “ Australian Defence in the Era of Austerity： Mind the Expectation Gap”， AEI， August 22， 2013， https：／ ／www.aei.org／publication ／australian-defense-in-the-era-ofausterity-mind-the-expectation-gap／.澳大利亚2016 年出台的《国防白皮书》决定，将其国防预算从2015—2016 财政年度的324 亿澳元增加到2025—2026 财政年度的589亿澳元，增幅占澳大利亚国内生产总值(GDP)的2%。 根据澳大利亚政府2019 年4 月2 日发布的年度预算报告，其2019—2020 财年国防支出将增加23 亿澳元，总计达到387 亿澳元。 而国防支出占国内生产总值之比将达到1.93%，与澳政府计划在2020—2021 财年达到国防支出占国内生产总值2%的目标基本一致。 该预算期之后未来三个财年的国防支出预算总额将为1 360 亿澳元，其中2022—2023 财年预计将达到487 亿澳元。⑥“A Safer Australia - Budget 2019-20 - Defence Overview”，Australia Government Department of Defence， April 2， 2019， https：／ ／www.minister.defence.gov.au／minister／cpyne／media-releases／saferaustralia-budget-2019-20-defence-overview.但是，这与宏大的战略目标相比显然还有较大的差距，也难以实现特朗普政府对盟国费用分担的要求。

总的来说，澳大利亚毕竟是一个中等强国，对印太地区秩序的影响相对有限。 在印太概念兴起的早期，澳大利亚有可能发挥较大作用，但随着印太概念的进一步落实，澳大利亚的作用会逐渐回归到与其实力地位相称的位置，甚至在一定程度上被边缘化。⑦周方银、王婉：“澳大利亚视角下的印太战略及中国的应对”，《现代国际关系》，2018 年第 1 期，第 34 页。如何将有限的战略资源投入到最关键的战略议题显得尤为重要。正如澳大利亚学者哈利·怀特(Harry White)所说，“印太”更像是一个利益列表，而不是战略，澳大利亚需要一个更小的战略框架，核心战略目标的列表越小，就有越多的资源来实现。①Harry White， “Indo-Pacific： Listing Our Interest Not Making Strategy”， ASPI， August 20， 2013， https：／ ／www.aspistrategist.org.au／indo-pacific-listing-our-interests-not-making-strategy／.

对澳大利亚来说，南海问题显然不应是其地区安全战略的核心，在围绕这一议题的大国博弈和地区国家互动中，澳大利亚将一直扮演边缘角色。 一方面，澳大利亚的身份难以支撑其对南海问题的进一步介入。 正如毕晓普所说，澳大利亚不会在南海采取单独的“航行自由”行动，增加这一地区的紧张程度。 澳并没有能力设立像美国一样的“全球航行自由”项目。②Lisa Murray， “Foreign Minister Julie Bishop Won’t Provoke in the South China Sea”， The Australian Financial Review， March 8，2018， https： ／ ／www.afr.com ／world ／foreign-minister-julie-bishopwont-provoke-in-the-south-china-sea-20180308-h0x7nr.当然，“航行自由行动”是美国在《联合国海洋法公约》外自创的一个概念，包括澳大利亚在内任何其他国家从法律到操作方面，都没有这一传统。 美国在南海频繁进行的“航行自由行动”，正在以实力否定不符合美国标准的、“过度的海洋主张”，试图领导南海航行自由的议题，将包括中国在内的南海周边国家框定在美国建立的地区海洋规则之内。③贾宇：“南海航行自由：问题、规则与秩序”，《亚太安全与海洋研究》，2019 年第 3 期，第 65 页。另一方面，南海地区的和平稳定符合澳大利亚这样中等强国的根本利益。 从这一角度来看，澳大利亚更乐于见到中美在南海问题上加强沟通，建立危机管控机制，回到南海相关方谈判协商，尽早达成“南海各方行为准则”的轨道上。 一旦中美在南海对抗升级甚至“擦枪走火”，澳大利亚将会面临艰难的抉择。

五、结 语

总的来看，从“印太”概念的复兴到“印太体系”的初步成型已经有将近七年时间，澳大利亚在新的地缘战略环境下艰难寻找国家定位，试图在新的地区架构中增加权重的进程还在继续。 毋庸置疑，澳大利亚乐于借助这一波“印太”热更大程度地介入地区事务，扮演中等强国的独特角色，获取防务、经济等方面的实际利益，但是未来澳大利亚在“印太”区域战略的进一步扩展，并保持一定的特色还面临很大的不确定性。 这种不确定性一方面来自美日印等国的战略演进和各国之间的政策互动，在广袤的印太地区建立起统一战略体系的可能性不大，而且各国国内政治的变化也会影响战略的可持续性，尤其这一体系的枢纽美国就是不确定性的最大来源。 另一方面，中国作为“印太体系”最重要的针对对象，还有巨大的战略运筹空间和丰富的应对策略。 中美、中日、中澳等国的政策互动将会引导地区秩序的未来走向。 澳大利亚对中美两国的“双重依赖”形成的张力，天然决定了其政策逻辑难以自洽，目标手段难以匹配，在战略实施过程中体现出两面性和矛盾性。澳大利亚在南海问题上的表现就是最好的例证。

受不同国家利益博弈紧迫感上升的牵动，特别是随着美国“印太战略”的逐步实施，不能排除南海形势发展再度陷入动荡的可能性。④吴士存：“2020 年南海局势展望：动荡或将不期而至”，《世界知识》，2020 年第 1 期，第 30 页。可以预见的是，在未来相当长的一段时间内，澳大利亚的南海政策将会保持延续性，对南海问题的介入程度将会进一步加深。 首先，澳大利亚将进一步加强与美国在“印太”框架下的合作。 伴随着战略竞争的加剧，中美两国在南海问题上的博弈更加凸显。 即便是在新冠疫情全球暴发期间，美军在南海的军事行动仍在不断加码。 澳大利亚加大了与美国的协调力度，在军事行动上提供最大程度的配合。 2020 年2 月21 日，澳大利亚政府宣布，将耗资11 亿澳元(约合7.26 亿美元)，升级澳大利亚皇家空军位于北领地区的廷德尔空军基地。 此次升级不仅是为了支持在廷德尔空军基地部署F-35A“闪电”Ⅱ隐身战斗机，还旨在加强与美国的军事关系，扩大澳皇家空军在印太地区的能力范围。⑤“Australia Announces Further Upgrades to RAAF Base Tindal”， Jane's Defence Weekly， February 24， 2020， https：／ ／www.janes.com／article／94475／australia-announces-further-upgrades-to-raafbase-tindal.这是澳配合美“印太战略”部署的最新例证，也将为美国在南海的军事行动提供支撑。 4 月，澳大利亚海军护卫舰“帕拉马塔”号进入南海海域，与美海军战舰一起进行联合行动和联合演习。澳国防部在一份声明中宣称，这些军舰通过演习各阶段，包括海上补给、航空业务、海上机动和通信演练，有助于提升澳大利亚海军与美海军之间的默契度及互操作性。 在疫情期间的共同行动更能体现出澳大利亚在军事上对美国南海政策的支持。

与此同时，“美日印澳”四国之间的双边、三边和四边合作的“走实”和升级同样重要。 在新冠肺炎疫情期间，“美日印澳”四国之间的互动就非常频繁，而且将韩国、越南、新西兰等国也纳入磋商之中。 在美国副国务卿斯蒂芬·比根(Stephen Biegun)的发起下，美国、日本、澳大利亚、印度、韩国、新西兰、越南在2020 年3 月20日至5 月15 日期间进行外交秘书级别的每周电话磋商，交流应对疫情危机的最佳做法，俨然形成了“美日印澳+”的框架。 而作为四国安全合作中曾经较为薄弱的一环，印澳关系的近期发展引人瞩目。 6 月4 日，澳大利亚与印度两国领导人举行了视频会晤，发表联合声明，并达成了七项协议。 两国决定将2009 年建立的“双边战略伙伴关系”升级为“全面战略伙伴关系”。 根据签订的两项军事协定，两国将通过更为复杂的演习深化军事融合，并允许双方进入对方基地进行后勤保障。 两国在峰会后发表的联合声明中称，印澳对“印度—太平洋地区”的“以自由、开放、包容和规则为基础的愿景”是一致的，支持航行自由、飞越自由，并赞同以和平、合作的方式使用海洋。①“Joint Statement on a Comprehensive Strategic Partnership between Republic of India and Australia”， Ministry of External Affairs， Government of India， June 4， 2020， https：／ ／www.mea.gov.in／bilateral-documents.htm？ dtl／32729／Joint+Statement+on+a+Comprehensive+Strategic+Partnership+between+Republic+of+India+and+Australia.这被视为对中国近期在南海地区行动不满的体现。 未来澳大利亚将以双边、多边的方式力争在南海地缘政治角逐和未来秩序构建中谋求一席之地。

其次，加大与东南亚国家的安全合作。2020 年2 月19 日，东盟与澳大利亚国防部长在越南河内举行首次单独的非正式会晤。 澳大利亚国防部长雷诺兹(Linda Reynolds)提出了“关于建立东盟防务合作的2020 愿景声明”的倡议，其中的合作原则包括“尊重国际法和国际准则，和平解决国际争端”等内容，而合作重点更是包括“防务培训、海洋安全”等，目标是“共同支持地区稳定与繁荣，消除海洋安全威胁，维护自由、开放的海上通道”。②“Australia's 2020 Vision for Defence Engagement with ASEAN”， Australian Government Department of Defence， February 20， 2020， https：／ ／www.minister.defence.gov.au／minister／lreynolds／statements／australias-2020-vision-defence-engagement-asean.如果这种合作继续发展下去，澳大利亚将会是继美国、中国和日本之后，另一个同东南亚国家拥有定期机制性合作的国家，这证明了澳在东南亚地区安全角色重要性的增强。③Prashanth Parameswaran， “What Does the New Australia-ASEAN Informal Defense Ministers’ Meeting Mean for the Future of Security Ties？” The Diplomat， February 20， 2020.就南海问题而言，澳大利亚安全角色的提升将增强其对一些南海声索国的影响力，继续为一些南海声索国在争议地区采取的单边行动背书，与美国一起挑动南海地区的紧张局势，力图牵制中国。 尤其值得注意的是，越南作为2020 年东盟轮值主席国，在南海问题上小动作不断，这与美澳等国的支持密不可分。

最后，澳大利亚下一步在南海问题上的政策走向与中澳关系的发展密不可分。 基于中等强国外交的特性和澳大利亚在印太区域的战略构想和利益诉求，未来澳大利亚会采取实用主义态度处理在南海问题上与中国的分歧，在捍卫所谓“基于规则的秩序”同时，尽力避免触及中国在南海地区的政策底线，其南海政策的“两面性”将进一步凸显。 不过目前美国对华政策已经发生重要变化，双方在各个领域的博弈可能愈演愈烈，尤其是在南海问题上中美甚至面临着“冲突”的风险。 澳大利亚则在新冠疫情期间执意升级对华紧张关系，导致中澳关系不断下滑。 未来，澳大利亚希望在安全盟友和经济伙伴之间保持适当平衡的难度会不断加大，其战略空间和战略灵活性开始不断收缩，在南海问题上紧密追随美国，与中国竞争性的一面会更加突出。

面对正在形成的“印太体系”，中国需要冷静观察，保持战略审慎。 在着重考量美国不断加大战略压力的同时，对澳大利亚等国的外交战略走向投入足够注意力。 一定程度上来讲，拉住日、澳等国，或者至少让他们保持战略中立，就会让美国试图编织的“印太体系”不攻自破，也会减少中国在海上面临的战略压力，有助于维护南海地区和平稳定的大局。 当然，中国也应做好准备，“两手对两手”，在寻求与澳大利亚合作的同时，对其在海上的挑衅举动采取坚决的反制措施，捍卫国家主权、安全、发展利益。可以预见，伴随着中美战略竞争的加剧，南海问题等地区热点将会持续升温，政策制定者和学术界需要对澳大利亚等国的南海政策走向保持密切关注和高度警惕，防止其在美国的鼓动下进一步走向中国的对立面。