区域性国际金融公共产品的中国供给：缘起、问题与对策

张 彬 胡晓珊

(1.武汉大学，湖北 武汉430072)

区域性国际金融公共产品是区域性国际公共产品①一般而言，凡是溢出国界的公共产品都称之为“国际公共产品”(International Public Goods)，国际公共产品根据区域范围差异，可以分为区域性国际公共产品和全球性国际公共产品。 区域性国际公共产品有的文献也表述为“区域性公共产品”(Regional Public Goods)，本文中区域性国际公共产品和区域性公共产品含义相同，区域性国际金融公共产品和区域性金融公共产品含义相同。中涉及金融领域的公共产品，指在特定的区域②本文中的区域包括依据地理划分的区域和功能导向界定的区域。范围内，由一国或多国提供且只服务于该特定区域金融稳定或金融发展的组织、协议和金融制度安排。 随着区域性合作日趋成为当今国际合作的主流，区域性国际金融公共产品在全球金融治理体系中的作用不断凸显，中国把供给区域性国际金融公共产品作为融入全球治理体系的重要切入点。 区域性国际金融公共产品供给的基础是区域内主要国家的综合国力。 随着经济实力不断增长并深度融入经济全球化进程，中国提供区域性国际公共产品的能力与意愿持续增加，先后筹建了亚洲基础设施投资银行(下文简称“亚投行”)、丝路基金等区域性国际金融基础设施，为区域发展提供了重要的金融支持。 但是，中国与美欧发达国家在金融综合竞争力上的差距依然较大，未来如何通过供给区域性国际金融公共产品来改进自身不足是亟需解决的现实问题。 在当前国际金融市场激烈动荡的背景下，本文基于区域性国际公共产品理论，分析中国供给区域性国际金融公共产品的理论缘起、实践过程、发展趋势、现实问题，并提出持续供给区域性国际金融公共产品的具体对策。

基于以上研究主旨，本文的论证将分为四个部分：第一部分基于区域性国际公共产品理论，分析区域性崛起大国主动参与供给区域性国际金融公共产品的理论缘起；第二部分结合区域性国际金融公共产品的供给方式，分析中国供给的实践过程及存在的问题；第三部分根据实践过程中的现实问题，提出中国供给的路径选择；第四部分提出保障中国持续供给区域性国际金融公共产品的对策建议。

一、区域性国际金融公共产品供给的理论缘起

“金融”作为体现国家竞争力的关键要素，一直是国际交往中最重要的议题之一。 对于“金融”的讨论往往与经济相结合，因此，国际关系中的金融存在两层含义：一是各国如何消除或减少危机，保持经济稳定；二是金融资源配置跨越国界，促进各国经济发展。 金融从来不会局限于一国国境内，一国金融波动往往是内外部因素共同作用的结果。

一般而言，应对金融危机的途径分为两条，一是国内加强金融管制，二是面临金融危机时，接受美欧主导的全球金融治理体系提供的援助安排。 1997 年亚洲金融危机爆发后，以区域合作提升应对危机能力的区域金融安排开始成为各国获得金融安全的新选择。①鲁茉莉：“金融区域主义的兴起和发展”，《国际观察》，2014 年第 6 期，第 132 页。这种区域金融安排是区域内国家针对如何应对危机冲击及维护金融稳定达成的集体共识，一国在安排中所获得的收益并不会减少其他国家获得相应的收益；同时，一个国家的金融稳定对于其他国家维护金融稳定具有正面影响，因而具有明显的区域性国际公共产品特征。

1.1 区域性国际金融公共产品的理论渊源

新区域主义和区域性国际公共产品理论是区域性国际金融公共产品的两个理论来源。 区域性国际公共产品理论沿袭了新区域主义的分析方法，其理论逻辑则与区域性国际公共产品理论一致。

(1)新区域主义

区域主义是分析区域治理模式的理论框架，表现为一定区域内的国家(两个或两个以上)为实现相互合作的目标，在政治、经济、安全等方面建立的机制、进程和安排等。②Christopher M. Dent， East Asian Regionalism， Routledge，2008， p.7.它产生于1951 年，以法德为首的欧洲国家为避免战争再次发生并促进经济组成要素的区域内流动，通过签订《巴黎条约》成立了欧洲煤钢共同体，率先开始区域一体化的探索，并逐渐拓展至政治、安全领域。 20 世纪70 年代中后期，石油危机和滞胀导致全球经济发展缓慢，各经济体将重心放在国内经济发展上，区域主义发展几乎停滞。1991 年苏联解体、冷战结束后，全球经济复苏，欧洲一体化加速，区域主义研究重新回归理论研究前沿，经济学家们称之为新区域主义。③郑先武：“‘新区域主义’的核心特征”，《国际观察》，2007年第 5 期，第 58 页。新区域主义与传统区域主义的区别在于，其理论背景以政治多极化格局替代了两极冷战格局，研究对象由区域国家集体行动取代了单一大国主导，研究范围由经济、政治多领域的合作替代了某一特定问题合作，新区域主义还倡导政府、企业、社会等多元主体广泛参与。

金融区域主义是新区域主义在金融领域的最新体现，是应对频繁爆发的金融危机而出现的理论阐述。 欧盟、东盟与中日韩(10+3)在应对2008 年全球金融危机的过程中，达成了一系列地区性应急安排协定。 亚洲开发银行和美国布鲁金斯学会一直重点关注，并于2010 年讨论了金融区域主义对现行国际货币金融体系的政治经济意义。 多梅尼科·隆巴迪(Domenico Lombardi)是金融区域主义研究的先行者，与河合正弘(Masahiro Kawai)合作构建金融区域主义的理论框架；①See Domenico Lombardi， “ Financial Regionalism： An Review of the Issues”， the Brookings Institution， Issues Paper， 2010.鲁茉莉指出，“金融区域主义是区域内国家为避免对全球性金融治理机制的过分依赖，为应对和防范金融危机而共同构建的区域性金融合作机制”。②鲁茉莉：“金融区域主义的兴起与发展”，《国际观察》，2014 年第 6 期，第 133 页。

(2)区域性国际公共产品理论

区域性国际公共产品理论是区域性国际金融公共产品的直接理论来源，它将公共产品理论研究的重点从全球或世界层面拓展到地区层面。 托德·桑德勒(Todd Sandler)最早对区域性国际公共产品的特征进行了描述，指出其是在一个特定的地理范围内具有非排他性和非竞争性特征的产品。③Todd Sandler， “Global and Regional Public Goods： A Prognosis for Collective Action”， Fiscal Studies， Vol. 19， No. 3， 1998，pp. 221-247.瑞典外交部2000 年针对区域性国际公共产品的基本定义、在区域制度体系中的地位和作用、与区域国家经济发展及安全保障的联系等重点问题，进行了系统地梳理与初步地理论构建。④See Patrik Staggren， “Regional Public Goods and the Future of International Development Co-operation： A Review of the Literature on Regional Public Goods”， Working Paper， Expert Group on Development Issues (EDGI)，Ministry for Foreign Affairs of Sweden，Stockholm，2000.以此为基础，托德·桑德勒和丹尼尔·阿尔塞(Daniel G. Arce)对区域性国际公共产品的类型、供给、融资等进行了全面分析，基本形成现有的区域性国际公共产品理论框架。 国内学者樊勇明在借鉴国外研究成果的基础上，对区域性国际公共产品概念的阐述更加具体化，指出“区域性国际公共产品是有关国家为了满足区域经济繁荣和区域安全稳定，而共同提供并维持的一系列制度性的安排和合作”。⑤樊勇明：“东亚合作与区域性国际公共产品”，载《上海市社会科学界第五届学术年会文集(2007 年度)》(世界经济·国际政治·国际关系学科卷)，上海人民出版社，2007 年版，第44-52 页。而黄河则对区域性国际公共产品和区域间国际公共产品的概念进行区分，指出区域性国际公共产品具有两方面的特点：一方面，其服务范围为某些特定区域，另一方面，其成本由特定区域内的国家共同承担。⑥黄河：“公共产品视角下的‘一带一路’”，《世界经济与政治》，2015 第 6 期，第 138-155 页。李晓霞对东亚区域性国际公共产品供给模式进行研究，提出东亚地区在安全和经济领域的公共产品“分别遵循大国供给的‘次佳表现’模式和联合供给的加权模式两种不同的理想供给模式”。⑦李晓霞：“东亚区域性公共产品供求关系与核心问题”，《世界经济与政治论坛》，2017 第 5 期，第 131 页。马斌、王润琦提出，“中国与欧亚地区国家共建‘一带一路’，能对欧亚地区的区域性国际公共产品供给体系形成有益补充”。⑧马斌、王润琦：“‘一带一路’倡议与欧亚地区区域性公共产品供给体系重构”，《复旦国际关系评论》，2018 年第2 期，第238 页。

1.2 区域性国际金融公共产品的内涵

区域性国际金融公共产品的核心是区域金融体系，其实际内容是区域金融合作机制，其目标是金融资源的合理配置和金融危机的防范，其建设方式可以是区域性金融机构的成立、区域金融协议谈判的达成，也可以是合作基金、汇率制度功能性合作等非制度化方式。 考虑到区域金融体系建设是长期的过程，以应对危机为目标的双边货币互换协议也是区域性国际金融公共产品之一。 因此，区域性国际金融公共产品的特征包括，其一，内容上是涵括两个或两个以上国家(地区)的区域金融合作机制，如区域性金融合作机构、两国间的货币互换协议、区域应急储备安排等；其二，规划上涵括区域内若干国家(地区)的合作，如商谈建立单一货币区(OCA)、筹建地区开发金融机构、协调区域各国金融政策、开展功能性合作等；其三，目标上涵括金融便利化和金融风险防范，通过金融便利化的机制安排，消除各国因金融政策差异对资金流动的约束，实现金融资源跨境合理配置，构建区域性应急储备安排，以防范和应对金融风险。

1.3 区域性国际金融公共产品的类型划分

按照托德·桑德勒对国际公共产品的分类方法，区域性国际公共产品可以划分成四种类型：“纯公共产品”(pure public goods)、“准公共产品”(impure public goods)、“俱乐部公共产品”(club goods)和“联合产品”(joint goods)。①Todd Sandler and Daniel G. Arce， Regional Public Goods：Typologies， Provision， Financing and Development Assistance， Almqvist and Wiksell International for the Expert Group on Development Isuues，Swedish Ministry for Foreign Affairs，Stockholm， 2002， p.17.从个体贡献与公共产品总体水平之间的关联角度来看，公共产品主要通过简单累加、最优环节、最弱关联以及加权总和四种方式进行供给。②［西］安东尼·埃斯特瓦多道尔等著，张建新等译：《区域性公共产品：从理论到实践》，上海人民出版社，2010 年版，第18-19 页。依照上述公共产品类型与供给方式，本文将区域性国际公共产品进行综合分类(参见表1)。

表1 区域性国际公共产品的分类

参照区域性国际公共产品的分类标准，区域性国际金融公共产品按照成本分担和受益范围主要分为准公共产品和俱乐部产品；按照供应方式主要采用加权总和与最优环节(参见表2)。

表2 区域性国际金融公共产品的分类

值得注意的是，区域性国际金融公共产品与一般区域性国际公共产品的不同在于：一般区域性国际公共产品供给必须有筹资机制予以保证，而区域性国际金融公共产品本身就是资金方面的机制安排，它一方面作为一般区域性国际公共产品的融资渠道，满足区域内共性需求；另一方面可以对区域内部分或全部国家供给资金，满足个性需求。 比较而言，金融资源的稀缺性使东亚、中亚、拉丁美洲和非洲等区域对金融公共产品的接受性更强，而成本和收益的可衡量性更让各区域供给国际金融公共产品的愿望更强。

二、区域性国际金融公共产品的中国供给实践及问题

区域性国际金融公共产品将金融作为结构性因素纳入区域性国际公共产品的分析框架，经常表现为金融协商制度或安排等无形的形式，而不是资金本身。

2.1 中国供给区域性国际金融公共产品的历程

纵观中国供给区域性国际金融公共产品的过程，可以划分为被动供给、主动参与和倡导供给①刘雨辰：“从参与者到倡导者：中国供给国际公共产品的身份变迁”，《太平洋学报》，2015 年第 9 期，第 76-86 页。三个阶段，各阶段变化伴随中国供给区域性金融公共产品主动性持续增强。

第一，1997 年亚洲金融危机至2008 年全球金融危机之前，属于被动供给阶段。 这是中国供给区域性国际金融公共产品的起步阶段，该阶段推动力源于1997 年亚洲金融危机和1999年欧元区的成立。 经过20 多年的改革开放，中国外汇储备从1997 年的1 399 亿美元增长到2008 年6 月末的 18 088 亿美元，②国家外汇管理局国际收支分析小组编：《2008 上半年中国国际收支报告》，中国金融出版社，2009 年版，第7 页。金融基础设施逐渐完善，金融企业实力显著增强。 这个阶段首先是参与和推动东亚共同外汇储备基金的落地。 2000 年5 月，东盟十国与中日韩三国在泰国清迈谈判达成了《清迈协议》，正式成立东亚共同外汇储备基金。 其次是中国与多国就双边货币互换达成了众多协议。 从2001 年开始，中国先后与泰国、日本、韩国和印度尼西亚等国中央银行就双边货币互换签订了协议，合计金额超过210 亿美元。③根据中国金融信息网(http：／ ／www.xinhua08.com)、中国人民银行网站(http：／ ／www.pbc.gov.cn)数据整理，访问时间：2019年 8 月 20 日。

第二，2008 年国际金融危机至 2013 年“一带一路”倡议提出，属于主动参与阶段。 中国在该阶段参与区域金融合作，由被动变为主动，开始与区域内其他国家合作供给区域性国际金融公共产品。 首先是扩大东亚外汇储备库。 在中国和日本的不断推动下，《清迈协议》由一系列双边协议扩展为多边协议，东亚共同外汇储备基金的规模经两次扩容后达到2 400 亿美元。④“东盟与中日韩决定加强区域金融安全网建设”，人民网，2012 年 5 月 4 日， http：／ ／japan.people.com.cn／35463／7807753.html。其次是扩大货币互换协议达成的规模。 截至2013 年底，中国已经与全球范围内的24 个国家和地区的中央银行签署了双边货币互换协议，总规模达到26 682 亿元人民币。⑤同②。

第三， 2013 年“一带一路”倡议提出至今，属于倡导供给阶段。 这一阶段，中国对外供给区域性国际金融公共产品的进程明显加快，主要呈现出以下特征：其一，主动供给金融机构类公共产品。 2014 年，中国在上海成立了旨在提高金砖国家金融稳定性的金砖国家新开发银行(简称“金砖银行”)。 2015 年，中国在北京成立了旨在支持亚洲各国基础设施建设的亚投行。此外，中国还致力于推进上海合作组织开发银行的建立。 金融机构类公共产品是中国供给的区域性国际金融公共产品典型代表。 其二，推动双边和多边金融合作基金的建立。 主要通过国家外汇管理部门和国有政策性银行发起设立，包括中非发展基金、中国—东盟投资合作基金等。 其中，中非发展基金设立于2006 年，是中国最早供给的基金类公共产品。 基金类金融公共产品的规模也由2006 年的50 亿美元，发展到2019 年底超过1 500 亿美元。⑥根据中国人民银行网站(http：／ ／www.pbc.gov.cn)、新华网(http：／ ／www.xinhuanet.com)等信息整理，访问时间：2019 年 6 月 4日、2020 年 3 月 19 日。其三，构建新的金融稳定性公共产品。 2014 年7 月15 日，中国会同俄罗斯、印度、巴西和南非各国共同签署条约，设立资金规模为1 000 亿美元的金砖国家应急储备安排。 其四，继续扩大货币互换协议规模。 截至2019 年末，日本、英国、欧盟等39 个国家和地区的中央银行与中国人民银行签署了货币互换协议，协议总规模高达30 025 亿元人民币①不含已失效、暂未续签7 467 亿元人民币。(参见表3)。

表3 货币互换协议类公共产品（单位：亿人民币）

2.2 区域性国际金融公共产品的中国供给模式

现有文献对区域性国际金融公共产品的供给模式缺少专门的阐述，对区域性国际公共产品供给模式的探讨则沿着两个方面展开，一方面按照供给国家的特点，另一方面按照个体贡献与公共产品总体水平之间的关联。

其一，从供给主体的特点来看。 理论界对区域性国际公共产品模式的探讨主要集中在欧洲、北美、东亚三个地区。②黄河、戴丽婷：“‘一带一路’公共产品与中国特色大国外交”，《太平洋学报》，2018 年第 8 期，第 50-61 页。根据供给主体的特点，比较典型的区域性国际公共产品供给模式可以分为，以欧盟为代表的核心国主导供给模式、以北美自由贸易区为代表的霸权国主导供给模式、以东盟“10+3”为代表的小国集团主导供给模式。 随着经济实力增强和区域金融合作的深化，中国在合作共赢的框架下，单独供给或联合供给金融公共产品，参照上述三种区域性国际公共产品供给模式的分类方法，中国参与供给的区域性国际金融公共产品可以分为核心国主导供给模式、两国联合供给模式和区域合作组织主导供给模式三种。 区域性国际金融公共产品供给模式不是固定的，如在金融机构类公共产品中，亚投行是核心国家主导供给模式，金砖银行是区域合作组织主导供给模式；在基金类公共产品中，丝路基金、中非基金基本都是核心国主导供给模式；货币互换类公共产品是两国联合供给模式；金砖国家应急储备安排是合作组织主导供给模式。 中国供给的实践表明，与其他经济大国一样，中国无法长期单独承担区域性国际金融公共产品供给的主要成本，因此，与区域内国家进行成本合理分担的供给模式是更加现实的选择。

其二，从个体贡献与公共产品总体水平之间的关联来看。 根据区域性国际公共产品的划分标准，中国供给的区域性国际金融公共产品主要分为，大国供给的最优环节模式与联合供给的加权总和模式。 前者主要由中国的贡献决定公共产品总体水平，包括多边合作发展基金和货币互换协议。 后者主要由于区域内国家无法通过平均分配的方式实现供给，为了实现联合供给目的，包括中国在内的各参与国在成本和收益之间需要一个平衡点，从而塑造区域性国际金融公共产品的加权总和模式，包括区域共同储备库、区域性金融机构、开发性金融机构等。

另外，按照作用和目的划分，区域性国际金融公共产品可以分为稳定型金融公共产品与发展型金融公共产品。 前者主要用于应对金融危机而签署的协议或制订的制度，如东亚共同外汇储备基金、金砖国家应急储备安排等；后者则是为实现在区域范围内配置金融资源与促进区域共同发展，由区域内各国共同建立的组织或签订的协议。

2.3 中国供给区域性国际金融公共产品的实践面临的现实问题

当今世界政治经济格局正发生深刻复杂变化，单独或联合供给区域性国际公共产品一方面能够推进中国参与全球规则的制定，另一方面能够构建自身发展的战略缓冲区。 区域性国际金融公共产品供给是基于区域经济合作内在需求的聚合供给，大多中国学者目前把注意力放在如何满足供给条件的理论分析，往往忽略了对区域性国际金融公共产品需求偏好、有效供给机制的深入研究。

第一，区域性国际金融公共产品需求偏好匹配困难。 从中国供给的四类区域金融公共产品来看，货币互换和应急储备安排由中国人民银行负责；亚投行、金砖银行等区域性金融合作机构由财政部负责；双边、多边的区域性合作基金主要由外汇管理局、国家开发银行和中国进出口银行负责。 可以说，中国对于金融公共产品提供的国内负责部门已经有了初步的安排，但是对于供给过程中国内各部门对供给区域的分析，未见相关的制度安排，至少目前未能见诸文字，而这却是对供给效果影响最为深远的。不同的地理区域具有不同的文化认同、战略信任和区域外大国的竞争，这就导致区域内国家对区域性国际金融公共产品具有不同的需求规模和类型。 同时，中国在某区域供给的区域性国际金融公共产品若能够与所在区域的需求更好匹配，则能提高供给的有效性。

第二，区域外大国和全球性金融公共产品限制发展空间。 区域战略的重要着力点是将比较优势转化为区域性国际公共产品，这就意味着必须妥善处理与区域外大国以及既有国际性金融公共产品的关系。 首先，区域性国际公共产品的成本或收益具有外部性，经济全球化使得世界主要大国的利益遍布各区域，新增区域性国际公共产品的供给不可避免地影响区域外大国的利益，区域外大国将采取措施避免利益损失或获得收益补偿。 其次，中国提升区域性国际金融公共产品供给的自主性，并不谋求替代既有的全球性金融公共产品或区域性国际金融公共产品，目的是实现与美国等主要经济体的互补性供给，但是很难获得现有金融公共产品供给大国的信任。 最后，在“碎片化”的国际金融体系中，即使在创立区域性国际金融公共产品时，其定位以补充与改良为主，与国际金融公共产品在实践中的竞争也不可避免，现有国际金融公共产品的打压和排挤必然压缩发展空间。

第三，区域性国际金融公共产品稳定供给与金融风险防范的两难选择。 区域复杂多变的安全形势和经济贸易问题会对金融公共产品供给带来冲击。 作为金融公共产品供给的后来者，不可避免地进入一些高风险的供给地带。其一，区域性国际金融公共产品供给往往面对区域尚未构建整体合作安排、区域内各国经济实力悬殊、法律制度不完善等不利因素。 由于这些因素存在，区域性金融风险防范缺乏强有力的制度体系支撑。 其二，区域内部分国家和地区政治不稳定。 中亚、西北亚、拉丁美洲、非洲多为发展中国家和地区，国内的经济社会发展瓶颈、战争风险和国家间领土主权争端等问题影响国家政治稳定性。 其三，部分区域缺少经济金融合作基础，各国利益协调困难，资金筹集、成本分担和风险防范机制难以构建，区域性国际金融公共产品稳定供给面临较大挑战。

第四，在新区域主义背景下，国内金融发展水平与对外金融合作水平具有非同步性。 区域性国际金融公共产品供给能力依赖于供给主体的金融发展水平，国际货币基金组织和世界银行建立的基础是美欧当时的金融发展水平，这与当时世界先进的金融发展水平是同步的。 中国国内已经建立相对成熟的金融制度体系，但金融发展水平与美欧金融发展水平存在差距。区域性国际金融公共产品作为中国开展对外金融合作的主要表现形式，需采用世界流行的制度建设模式才可能具有普遍适用性，无论是亚投行，还是各种对外合作基金，都需要完善的内部治理体系与有效的制度运作机制来保证运行。

第五，中美贸易争端对供给的影响仍将存在。 区域性国际金融公共产品一旦供给，就应该具备可持续性。 2018 年以来，中美贸易争端的加剧，虽然不会直接冲击现有的区域性国际金融公共产品，但其影响不容忽视。 其一，贸易争端对中国经济稳定性产生负面影响。 中美贸易争端使中国经济企稳回升变得更加严峻复杂，增大中国实现高质量增长的难度。 其二，贸易争端破坏区域性国际金融公共产品供给的外部环境。 美国在贸易争端中提出的限制性措施可能冲击区域内国家与中国的经贸往来，减弱这些国家的信任水平。 其三，中国为应对未来美国可能增加的限制性措施，需要提升防范金融风险的等级，这将导致国内金融资源的稀缺性特征表现得更加明显。 2020 年初，中美签署第一阶段经贸协议对区域性国际金融公共产品供给产生积极影响，但随着新冠肺炎疫情全球暴发，经贸协议落实难度加大，中国供给区域性国际金融公共产品面临更大挑战。

三、中国供给区域性国际金融公共产品的路径选择

亚投行、丝路基金等区域性国际金融公共产品的供给，既可以视为中国提升金融综合竞争力的“对策”，也可以视为促进国际金融体系改革而进行的制度创新，但中国供给区域性国际金融公共产品时间较短，在供给主体、供给模式方面远未形成成熟经验，供给效果有待实践检验，未来如何选择有效的供给路径，①崔野、王琪：“全球公共产品视角下的全球海洋治理困境：表现、成因与应对”，《太平洋学报》，2019 年第 1 期，第 60-71 页。离不开对供给原因的再考量。

3.1 供给原因分析

中国作为发展中大国，自身对区域性国际金融公共产品的需求是供给的根本原因。 现有的国际金融公共产品无法满足中国的需求，这就使得中国不得不联合区域内国家合作供给区域性国际金融公共产品。

第一，国际金融公共产品供给远远满足不了需求。 国际货币基金组织等全球性金融公共产品的基础是成立时美欧金融体系的发展程度。 美欧金融体系随着历史的发展而不断演化进步，但国际货币基金组织等全球性金融公共产品的基本框架体系未发生根本变化。 面对国际金融系统性风险的上升，掌握现有国际金融体系控制权的美欧，很难推出长远的金融改革措施，②章玉贵：“全球金融公共产品供给与中国金融资本力锻造”，《国际观察》，2015 年第 2 期，第 30-42 页。其直接后果是现有国际金融体系的全球性金融公共产品供给能力不足，成为制约经济发展的障碍。③张群：“东亚区域公共产品供给与中国—东盟合作”，《太平洋学报》，2017 年第 5 期，第 44-54 页。通过资本加总和供给模式分析，现在所有全球性金融机构可供给的金融资源总量仅约1 万亿美元，④笔者根据国际货币基金组织(IMF)、国际复兴开发银行(IBRD)和国际金融公司(IFC)等全球性金融机构的法定资本规模、筹资方式和供给方式分析整理。但当前国际金融公共产品需求巨大。 首先，世界发展对基础设施投资需求强劲，到2040 年全球基础设施投资资金缺口将达15 万亿美元，⑤20 国集团(G20)旗下全球基础设施中心编：《全球基础设施展望》，牛津经济研究院，2017 年版，第3 页。而全球性金融机构每年供给约600 亿美元⑥笔者根据正常年度各全球性金融机构每年实际发放贷款数据汇总分析并整理。的能力远不能满足需求，并且全球私人部门在商业化的风险控制机制下资金供给有限，巨大的资金缺口亟需新的国际合作投资管理机制和安排来弥补。 其次，从2007 年美国次贷危机，再到欧洲债务危机，有效救助机制的缺位十分明显，构建新的国际救助机制特别迫切。 在经济全球化的形势下，经济实力雄厚的欧元区面对大量债务违约时，仅仅依靠已有的危机救助机制也难以应对。 最后，发展中国家基础设施建设融资需求是全方位的，现有全球性金融机构对发展中国家发展路径的多样化缺乏理解，难以采取措施满足其融资需求。

第二，外交转型发展需要。 区域性国际公共产品在区域内国家需求深度对接的基础上形成，其通过坚持收益与成本相匹配的原则，既可以避免区域内大国全部作为和区域内小国的不作为，又可以有效促进区域内更高层次的合作，深化各国的政治互信，塑造稳定的区域政治经济秩序。①陈小鼎：“区域公共产品与中国周边外交新理念的战略内涵”，《世界经济与政治》，2016 年第 8 期，第 44-45 页。当今，中国外交理念转向坚持多边主义，构建合作共赢的新型国际关系，这是基于自身经济发展规模、贸易规模及财政实力等资源禀赋做出的抉择。 区域性国际金融公共产品供给推动区域合作见效快，有助于推动外交进程。

第三，比较优势转化为对外供给优势。 区域性国际公共产品经常被认为是，一国具有比较优势的国内公共产品在区域层面的延伸，也就是说，供给国国内优势公共产品和区域性国际公共产品能够相互替代。 但值得注意的是，比较优势要形成对外供给优势，不但取决于具有比较优势国家的外交战略选择和国家意志，而且取决于该国国内综合国力的变化，以及国际合作政策制定者对于区域合作行为的成本和实际收益之间的权衡。 区域金融合作是中国在区域内的比较优势所在，通过态势分析法(SWOT)对区域性国际金融公共产品进行分析，中国经济高质量增长、金融实力不断增强、国内高储蓄率和巨额外汇储备能够支撑区域性国际金融公共产品的稳定供给。

表4 中国供给区域性国际金融公共产品的态势分析

第四，实力与影响力匹配的需要。 在政治上，中国积极倡导和参与构建跨国家的区域合作组织(如上海合作组织)，所提出的构建人类命运共同体理念获得广泛支持，自身在国际政治格局中的地位不断得到提升；在经济上，中国作为世界第二大经济体，在全球进出口贸易中占据重要地位，理论上应该在全球和地区事务中起到重要作用。 但事实上，中国面临将经济实力转换为国际综合影响力的艰难挑战。 当今，区域性国际公共产品的控制权成为世界主要经济体之间竞争的目标，因此，中国需积极融入区域合作的进程，将不断增长的经济实力转化成对区域的影响力。 区域性国际公共产品最终的消费者是所在区域内全体公民，只有不断向世界供给有形、无形的区域性国际公共产品，中国才能真正提升国家综合实力。

3.2 供给路径选择

区域性国际金融公共产品的供给过程是区域内各成员国为满足共同的金融治理目标，通过集体协同合作供给金融公共产品的过程。 共同目标、集体认同和授权模式是金融公共产品供给的关键三要素。

(1)实现共同利益目标是中国供给区域性国际金融公共产品的前提。 按照罗伯特·基欧汉(Robert O. Keohane)所言，“促进国际机制形成的激励因素取决于共享或者共同利益的存在”。②［美］罗伯特·基欧汉著，苏长和等译：《霸权之后——世界政治经济中的合作与纷争》，上海人民出版社，2006 年版，第96 页。共同的利益是作为理性行为体参与区域性国际金融公共产品供给的前提，在共同利益基础上制定的金融治理目标为区域内国家加入供给框架，提供了充足的动力。

首先，新增区域性国际金融公共产品的利益相关方包括中国、区域内其他国家和区域外大国。 中国、区域内其他国家合作供给区域性国际金融公共产品的主要目的在于获取收益，因而作为共同利益相关方较易理解。 本文将区域外大国作为利益相关方，主要考虑区域性国际金融公共产品供给产生的外部性会影响区域外大国利益，其将采取措施对区域内各成员国施压或直接阻止区域性国际金融公共产品的供给。 因此，将区域外大国纳入区域性国际金融公共产品利益相关方范围，保障其利益或对其利益进行补偿，有助于形成利益共同体。

其次，预期收益是区域性国际金融公共产品供给的根本驱动力。 区域性国际金融公共产品供给是参与国国家利益的反映，是涵括经济、政治、安全等主要方面收益的结合体。 这些收益的显性表现是经济收益，但即使是经济收益也无法直接计量，更不用说政治稳定、金融安全等宏观层面的收益。 另外值得注意的是，参与国从区域性国际金融公共产品供给获得的收益，来源于供给和消费的全过程。

最后，金融问题是所有国家经济发展中的核心问题，经济利益也是各国的核心利益所在。区域性国际金融公共产品供给目标既可以是促进金融资源跨境流动，也可以是维护金融安全，或者二者兼而有之。 各成员国让渡经济利益后获得的收益不一定直接通过金融利益表现出来，但它终究会通过经济利益回归到金融体系。因此，区域性国际金融公共产品供给目标的确定是供给路径选择的基础。

(2)区域性集体认同感的获取是中国供给区域性国际金融公共产品的基础。 区域性国际金融公共产品集体认同感分为国内和国际区域层面：

其一，在国内层面完善国家的统筹协调机制。 中国在区域性国际金融公共产品供给问题上具有高度共识和强大执行力，这是其他大国难以具备的，但同样需要增强国内各方的集体认同。 2018 年中央外事工作委员会成立，区域性国际金融公共产品供给国家层面的决策、协调能力进一步提升。 中国在提供区域性国际金融公共产品的过程中，中国人民银行、国家外汇管理局、商务部、财政部等机构需加强协调，在提供区域性国际金融公共产品方面发挥合力作用。 国家国际发展合作署在开展对外援助时，统筹考虑区域性国际金融公共产品供给与对外援助衔接问题，提升中国在各地区的影响力。

其二，在国际区域层面提升区域内国家的集体认同感。 区域性国际金融公共产品的供给需要具有可持续性的国际平台支撑，制度建设和集体认同可以为国际平台建设创造条件。 区域性国际金融公共产品的创建是在政治互信前提下达成的合作共识，供给过程是利益深化融合的过程，应当逐渐构建合作的约束机制。 对于政局稳定性不强、国家政策不连贯的区域内国家，创建公共产品时需鼓励其制定政策连贯的制度安排，提升所有国家的集体认同感。 与此同时，中国在供给金融公共产品过程中，既要考虑中国供给区域性国际金融公共产品对区域内国家战略层面和心理层面的冲击，也要考虑随着公共产品消费者扩增，如何建立有效供给体系，保障持续性供给，特别要避免将公共产品供应“私物化”的行为。①张春：“国际公共产品的供应竞争及其出路——亚太地区二元格局与中美新型大国关系建构”，《当代亚太》，2014 年第6期，第 58 页。

其三，设计合理的授权模式是中国供给区域性国际金融公共产品的关键。 针对不同类型区域性国际金融公共产品，灵活使用授权模式，是解决区域性国际金融公共产品需求偏好匹配困难的关键，同时也能有效防范金融风险。 中国现有的授权分为两个层次：一个层次是“委托—代理”式授权(如亚投行、金砖银行和东亚共同外汇储备基金)，虽然由区域内国家联合供给，但借助委托—代理的方式进行授权，即委托专门成立的代理机构进行运营；另一层次是直接授权(如货币互换协议、双边合作基金)，即由国家相关部门直接签署合作协议或对外供给金融资源，强调金融公共产品提供的精准性。 按照国际惯例，中国供给金融公共产品应按不同时期进行授权，在日常运行时期，通过委托—代理的方式授权区域性金融组织对区域内危机国家进行支持和救助，可以降低日常运营成本；当出现全球性或区域性金融危机的时候，通过货币互换协议已经形成的网络，可有选择地向特定区域和国家供给金融公共产品。

四、中国持续供给区域性国际金融公共产品的对策建议

区域性国际金融公共产品出现至今不到20年时间，除美欧等主要国家国际性金融公共产品供给经验丰富外，大部分经济大国的区域性国际金融公共产品供给经验有限。 中国在稳定供给现有区域性国际金融公共产品的同时，需加强顶层设计，采取措施弥补自身金融体系建设的制度短板，选择切合实际的供给对策来协调方式与目标之间的关系。

4.1 构建面向未来的区域性国际金融公共产品供给路线图

进入2020 年以来，国内外风险明显加剧，世界经济出现萎缩，中国经济下行压力加大，但中国经济长期向好的基本趋势不会改变。 可以预料的是，中国将继续坚持以改革开放为动力推动经济发展，区域性国际金融公共产品供给的总体方向不会变化。 面对世界经济新形势，中国为保持区域性国际金融公共产品供给的持续性，可依据中国供给能力与意愿的变化，提前规划持续供给的路线图。

表5 中国区域性国际金融公共产品持续供给的路线图

现在到2025 年为中国区域性国际金融公共产品供给的调整阶段，在这一阶段，中国需加强国内金融基础设施建设，重点消化现有的区域性国际金融公共产品。 在具体实施方面，中国需着力推动“一带一路”沿线国家金融合作机制落实，扩大亚投行等区域性金融机构类公共产品成员范围，实现中非基金等区域合作基金类公共产品投资规模，尝试提出区域性国际金融公共产品制度建设路径，进一步强化对民生领域的支持。

2025 年至2030 年这5 年时间为中国区域性国际金融公共产品供给的提升阶段，在这一阶段，中国需完善国内金融体系，重点升级存量的区域性国际金融公共产品并研究供给新的区域性国际金融公共产品。 具体包括进一步夯实区域性国际金融公共产品规划，加强亚投行能力建设，提升人民币区域化层次，着眼设计全球性金融公共产品供给架构。

2030 年至2035 年为中国区域性国际金融公共产品供给的稳定阶段，与2035 年中国基本实现社会主义现代化目标相匹配。 在这一阶段，国内金融体系水平与国际同步，在重点区域布局区域性国际金融公共产品，区域性国际金融公共产品制度体系形成。 具体包括中国在全球层面上的影响力与实力进一步提升，建设区域合作基金组织，人民币国际化深层次推进，建设跨区域外汇储备库取得实际进展。

4.2 围绕周边确定供给区域性国际金融公共产品的重点区域

亚太地区是中国和平发展的地缘依托，中国正在打造周边命运共同体，①赵可金：“打造周边命运共同体：***对周边外交的思考”，《世界知识》，2020 年第 3 期，第 18 页。区域性国际金融公共产品供给首先着眼于周边地区。 中国坚持将“与邻为善、以邻为伴”作为处理周边外交关系的基本方针，鼓励周边地区和国家分享中国的发展成就，这反映了鲜明的区域性国际公共产品供给取向。 区域性国际金融公共产品供给能进一步加深中国与东盟、南亚、中亚等地区和国家发展的相互依赖关系，密切双方的经济利益联系，从而获得更高层次的区域身份认同。中国面向周边地区提供区域性国际金融公共产品，在拓展供给“面”的同时也要突出重点，如把东南亚区域作为优先供给方向。

4.3 构建有效连接供给与需求的区域性国际金融公共产品供给机制

中国作为个体，供给能力是有限的，在平衡区域需求和自身优势的基础上，对区域性国际金融公共产品供给的轻重缓急进行排序，才能实现效用最大化。 首先，在区域性国际金融公共产品的供给中，其效用往往难以用数据进行衡量，所以不仅要从经济成本和收益分析的角度去考虑，还需要从政治、外交等角度去考虑。其次，针对各区域国家经济状况和政策的特殊性，需要考虑供给区域国家的经济承受能力，包括经济总量、基础设施水平、融资能力等，根据各国的需求意愿测算需求空间，使供给和需求相匹配。 最后，要考虑区域现有多个供给者的平衡问题，如在东南亚地区，既要综合考虑世界银行、国际货币基金组织等全球性金融公共产品，以及东亚共同外汇储备基金、亚洲开发银行等区域性国际金融公共产品带来的竞争性，也要考虑双方之间的合作和衔接关系，共同供给金融公共产品服务区域发展。

4.4 完善风险评估体系以应对中美贸易争端带来的挑战

中美贸易争端对区域性国际金融公共产品供给的挑战是全方位的，为保障金融公共产品的可持续供给，要加紧建设区域性国际金融公共产品的经济、政治风险评估体系。 首先，加强经济风险评估体系建设。 中国应尽早完善区域性国际金融公共产品的风险预警机制，及时对基础设施投资项目进行有效的风险评估，并定期发布评估及调查结果，为统筹协调部门提供决策依据。 其次，加强政治风险评估体系建设。统筹协调部门应加强对全球范围可能合作国家的政治风险进行有效识别，评估并判断得出金融公共产品供给的可行性，同时通过充分利用多边国际组织的投资保障体系和购买多边投资担保机构保险等方式，使政治风险管控方式多样化，防范中国主导供给的区域性金融产品资金支持项目风险。 最后，建立应急处置预案。金融是国家经济的基础，区域性国际金融公共产品的安全关系国家经济安全，遇到战争、金融危机等极端事件的时候，采取有效的应急处置方案并最大限度保护国家经济利益至关重要。

五、结 语

当前，区域经济合作日益成为影响当今世界经济格局变化的主要因素，区域内合作形成的经济机制安排要求有相应的筹资机制来保证落实，国际货币基金组织等全球性金融公共产品本质上主要服务于美欧等国家利益，其救助实力与行动能力远不能满足区域经济合作要求；同时，区域金融危机的频繁爆发需要新的金融稳定机制。 中国供给的区域性国际金融公共产品满足所在区域对国际金融公共产品的消费需求，体现了负责任大国的担当。 中国在区域性国际金融公共产品的供给上属于“后来者”，现有的供给实践表明在战略决策、制度制定、理论积累及供给技术等方面存在差距。 更为重要的是，区域性国际金融公共产品供给意味着对现有国际金融体系的规范和调整，中国在供应区域性国际金融公共产品方面的行为增多，美欧等全球金融公共产品传统供给主体在国际金融体系中的地位受到挑战，其不可避免地会采取反击措施以限制中国的发展空间。

中国与世界的关系处于深刻变革之中，“一带一路”倡议与“命运共同体”理念为中国供给区域性国际公共产品提供了发展方向。 区域需求和供给难度的衡量、成本与收益的均衡，是中国发挥比较优势供给区域性国际金融公共产品的关键。 与区域内国家和世界大国构建金融公共产品供给的合作或协作机制，能够缓和供给竞争、减少战略试错成本。 未来，中国需与相关国家一起积极探索区域性国际金融公共产品的有效供给模式，提升区域的集体认同感，促进国际金融治理体系优化升级。