东北亚地区环境治理的路径选择：以中日韩环境部长会议机制为例

薛晓芃

(1.大连外国语大学，辽宁 大连 116044)

东北亚地区环境合作与欧洲最大的不同在于环境合作先于地区主义的发展，这使环境合作无法在地区一体化的框架下借势而为，而要在不断尝试中探索治理的可能路径。学界应如何评价一个地区的环境治理？如果说，区域环境治理的终极目标是约束各方行为，采取一致行动减少各类环境危害，(1)小森康正(Yasumasa Komori)将区域环境治理定义为区域层面的治理，是“地区内正式和非正式的协调机制互动的过程。区域机制能够有效引导和约束人类行为以实现共同管理自然资源，减少区域环境危害的目标。”Yasumasa Komori, “Evaluating Regional Environmental Governance in Northeast Asia, Asian Affairs,” Asian Affairs: An American Review, Vol.1, No.37, 2010, p.4.那么通向这一终点的路径并不唯一。

欧盟在开始环境合作的时候，已经有15年的区域合作历史，也有着合作的条约基础，比如《罗马条约》，这样的条件提供了简单的合作框架，可以将已有的做法迁移到新的问题领域。(2)Sangsoo Lee and Silvia Pastorelli, “Promoting Northeast Asian Environmental Cooperation: Reflections from the EU,” E-International Relations, June 30, 2013, http://www.e-ir.info/2013/06/30/promoting-northeast-asian-environmental-cooperation-reflections-from-the-eu/.东北亚却没有这样的条件，为避免欧盟决策方式造成的紧张，东北亚地区依靠协商一致从20世纪90年代开始进行持续互动，形成了众多的制度安排。然而，这些环境合作机制未能发展出具有法律约束力的环境协定。东北亚地区发布的环境文件通常是建议、备忘录、宣言、远景规划、行动计划等，这些文件不具有正式的法律地位，被称为环境软法。(3)Snyder, Francis, “Soft Law and Institutional Practice in the European Community,” in Steve Martin ed., The Construction of Europe: Essays in Honour of Emile Noel, Kluwer Academic Publishers,1994, p.198.与硬法(4)正式的、有法律约束力的国际环境机制称为环境硬法。不同，软法最大的特点就是松散，这一方面体现在制度设计上，另一方面体现在法律约束的程度上。软法对成员国国内批准文件的程序没有特定要求，也不涉及严肃的法律义务。如此，才将东北亚地区存在隔阂，担忧丧失自主性的国家带到谈判桌前。在东北亚地区，交换意见和谈判所需的成本较低。(5)YunSuk Chung, “Designing an Effective Environmental Regime Complex in Northeast Asia,” EAI, August 8，2010， p.8, http://www.eai.or.kr/data/bbs/kor_report/YunSukChung.pdf.但这并不意味着软法不会产生约束力，不能实现治理目标。软法提供了另外一种治理路径，在治理效果上可能与硬法殊途同归。

一、环境软法与区域环境治理

一般来说，区域环境治理始于各国控制危险的努力。这些危险具有跨界性，必须通过合作加以解决，这极大地鼓励了区域内各国政府进行对话，减少危险发生，这是所有区域环境合作的最初动力。(6)Hidetaka Yoshimatsu, “Regional Governance and Cooperation in Northeast Asia: The Cases of the Environment and IT,” Ritsumeikan:RCAPS, Vol.9, No.9, 2010, p.68, http://en.apu.ac.jp/rcaps/uploads/fckeditor/publications/workingPapers/RCAPS_WP09-9.pdf, 访问时间：2019年4月26日; Lorraine Elliott, “Environmental Regionalism: Moving in from the Policy Margins,” The Pacific Review, Vol.6, No.30, 2017, pp. 952-965.尽管动力相同，但在实现治理目标的过程中，区域治理呈现出多层面和多维度的特征。

1972年在斯德哥尔摩召开的联合国人类与环境大会被视为全球环境合作的开端，此后环境问题逐渐上升到全球政治议程的中心，国际环境机制和国际环境法的建立与批准呈现蓬勃发展的态势。此时，正值新自由制度主义兴起，国际规制的概念被普遍作为评价区域环境治理的分析工具。作为全球治理的手段，治理规制是指用于调节国际关系并规范国际秩序的所有跨国性原则、规范、标准、政策、协议、秩序。(7)孔凡伟：“全球治理中的联合国”，《新视野》，2007年第4期，第95页。规制的最大特点就是规范性，所谓规范性，即强调治理规制具有规范参与治理的各类主体行为和活动的功能，同时也在一定程度上塑造它们的行为方式，规范性强调权利与责任在治理主体之间的明确划分。(8)石晨霞：“全球治理机制的发展与中国的参与”，《太平洋学报》，2014年第1期，第21页。规制具有明确的国际法效力，被称为硬法。这一时期，欧盟的环境地区主义在区域环境规制的框架下取得了重大成功，成为全球环境治理的典范。此后，区域环境治理大多依靠环境硬法的约束力，强调签字国所做出的承诺，并规定了签字国的责任，清晰界定了国家的义务。(9)Erik Nielsen, “Improving Environmental Governance through Soft Law: Lessons Learned from the Bali Declaration on Forest Law and Governance in Asia,” Papers on International Environmental Negotiation, Vol. 13, 2004, p.131.依靠硬法进行的治理通常被称为规制治理(regulatory governance)。

20世纪最后十年，建构主义兴起，国际关系理论回归人本主义，建构主义同样关注国际机制的规范性，但这种规范性不再来自法律强制力，而是来自互动形成的共有利益。建构主义更加关注国际机制的“柔性”，通过建立共同价值和观念，使其内化为各国的行为规范，以此来推动治理机制的实践。此时东盟采取协商一致的合作方式同样取得了巨大成功，这促使学者们对地区主义进行重新思考。卡赞斯坦(Peter J. Katzenstein)和彭佩尔(Pempel T. J.)将亚太地区主义定义为网络化，而不是机制化。(10)Landorraine Ellliott, “ASEAN and Environemntal Governance: Rethinking Networked Regionalism in Southeast Asia, Procedia Social and Behavior Science, No.14, 2011, p. 63.东盟的环境治理就是网络化治理，依靠非干涉的规范将国家主权置于绝对优势的地位，通过协商一致的外交方式，依靠没有法律约束力的若干网络，如政府间网络(东盟生物多样性中心)、知识网络(东盟关于森林法执行和治理的区域知识网络、东盟关于森林和气候变化的区域知识网络)、协商和协调网络以及执行网络(东盟野生动物执行网络)进行环境治理，同样达到了约束成员国行为的目的。(11)同①。

东盟的合作充分证明了法律强制力并非国际规制规范性的唯一来源，国际规制中的软法同样能产生规范意义。当形成法律规范的条件不明确或不成熟的时候，软法通常能够发挥作用，满足合作需要。当提及治理是否需要由法律来建立国际秩序规范时，理查德·比尔德(Richard B. Bilder)曾一语道破：“有一点我们需要明确，那就是我们的重点应当是帮助国家合作，而不是简单的‘让他们去做’”。(12)Richard B. Bilder, “Beyond Compliance: Helping Nations Cooperate,” in Dinah Shelton, ed., Commitment and Compliance: The Role of Non-Binding Norms in the International Legal System, Oxford: Oxford University Press, 2000, p. 66.在全球环境治理进程中，软法促进并建立了全球针对特定问题的共同理解，比如1972年《斯德哥尔摩宣言》、1982年《世界自然宪章》、1992年《里约宣言》，以及2002年《约翰内斯堡可持续发展峰会宣言》。苏士侃(Lawrence E. Susskind)在1994年就呼吁环境学者注意国际环境协议中的软法，因为软法反映了“国际环境合作中能够被普遍接受的规范”。(13)Kuusipalo Marianne, “Environmental Diplomacy: Negotiating More Effective Global Agreements,” Journal of Cleaner Production, Vol.4, No.104, 2015, p.516.软法能够在国际环境领域发挥非凡的影响，不应当以其不够正式，或者不具严格意义上的合法性而加以忽视。(14)Erik Nielsen, “Improving Environmental Governance through Soft Law: Lessons Learned from the Bali Declaration on Forest Law and Governance in Asia,” p.132.

软法虽然不具法律约束力，但也绝不是行为规范的简单宣示。欧盟在移民和就业等社会事务的合作上就采用了软法的治理方式(Open Method of Coordination，简称OMC)，同样达到了治理效果。这种治理虽然依靠诸如指导原则或是建议等软法，但软法指导下进行的信任建设，经验交流、谨慎磋商等活动，以及所形成的政策网络发挥了核心治理作用，这些活动促进了共同认知和规范的形成。(15)Ulrika Mörth, “Soft Law and New Modes of EU Governance-A Democratic Problem?” Soft Law in Governance and Regulation-An Interdisciplinary Analysis, ed., Ulrika Mörth, Edward Elgar Publishing House, 2004, p.5,软法治理的主要活动就是进行对话，或者仪式性的会面、研讨、经验交流等，在规制治理的评价中，这些活动不具有实际意义，但对话是意义创立的过程，这些看似无关结果的安排能够创造共同的认知和规范。马丁·马库森(Martin Marcussen)曾经分析了经济合作与发展组织(OECD)中软法如何发挥治理作用，在机制中构建认知和规范，继而改变成员国和非成员国的社会行为。(16)Martin Marcussen, “OECD Governance through Soft Law,” in Ulrika Mörth ed., Soft Law in Governance and Regulation-An Interdisciplinary Analysis, Cheltenham: Edward Elgar, 2004, pp.103-128.软法也曾在东亚的森林执法与施政(forest law enforcement and governance)过程中促成了《巴厘宣言》的达成，发挥了创造性的作用，使原本不能合作的各方认识到非法伐木的严重性，并开始采取初步措施加以解决。(17)同⑤, p.140。

通常来说，软法通过两个步骤实现治理，一是认知治理(cognitive governance)，二是规范治理(normative governance)。(18)Kerstin Jacobsson, “Between the Deliberation and Discipline: Soft Governance in EU Employment Policy,” in Ulrika Mörth ed., Soft Law in Governance and Regulation-An Interdisciplinary Analysis, Cheltenham: Edward Elgar, 2004, p.131.认知建立是软法实施的首要环节，认知治理的目标是建立成员之间的共同观念、共有价值，形成共同期待，构建共有社会。认知治理的主要活动是在成员国间展开对话，对过去和未来面临的挑战进行阐述，总结过去的合作成果，规划未来合作的内容。这种定期的交流和对话构建了成员共同的故事和经历，构建对于共同威胁和共同责任的认知，形成共同体意识。在这一治理过程中，语言发挥了重要的作用，通过叙事，成员国间形成共享的话语体系，共有话语构建共有认知，为治理主体塑造治理权力；规范形成是治理发挥作用的核心要素，软法通过成员间的相互影响力促使成员遵守规范，形成约束力，例如，经合组织通过定期的同行评审扩散共有知识，通过各种监督机制确保成员国遵守共同的标准和规则；欧盟开放协调方法(EU Open Method of Coordination)则通过创造政治和社会压力，确保规范发挥作用；在东亚地区，北九州清洁环境项目通过成员间相互学习促成自我约束的达成，通过定期检查确保自主承诺的兑现。(19)薛晓芃：“网络、城市与东亚区域环境治理：以北九州清洁环境倡议为例”，《现代国际关系》，2017年第6期，第57-63页。

如果说，硬法通过法律的威严创造约束力，那么软法则通过创造一个紧密联系的社会，通过社会化，包括认知和身份构建及其他社会实践活动使成员行为渐渐发生改变，将规则变为规范。(20)Ulrika Mörth, “Soft Law and New Modes of EU Governance-A Democratic Problem?” p.5.社会提供了一种群体压力，塑造和影响个体行为，个体学习社会中的标准、规范，价值，并出现被社会所期望的行为。从认知治理发展到规范治理需要至少满足以下条件：

第一，多样化的行为体参与。社会由代表不同利益的行为体互动构成，唯此才能确保社会文化的包容性。规范治理尤其需要国家、地方政府、国际组织、民间组织、公共部门、企业和私人等多种行为体充分发展，充分互动和交融。多种行为体参与社会规范的建立，才能确保他们遵守规范。因此，软法发挥治理功能需要多种行为体的共治。

第二，充分的制度发展。依靠软法进行治理尽管是松散的，但不是无序的，治理机制发挥维持治理秩序的作用。治理机制负责设计活动，不仅为所有行为体的互动提供平台，也确保信息在行为体间的畅通流动；负责制定治理规划，根据实际情况不断调整治理工具；治理机制还需要为成员提供必要的压力，以敦促他们遵守社会规范。所有这些活动都需要一个发展良好的治理机制，不但能维持自身良好运行，还能够调动各成员的政治和财政资源，保证项目实施和执行，确保实现治理目标。

第三，不同层级治理的相互协调。无论何种治理最终都落脚在国家行为的改变，依靠国家执行治理规则。不同的是，规制治理在区域层面形成了独立的法律规范，而软法治理更加需要全球治理中的标准作为依据。因此，国家、地区和全球层面的协调和互动是软法实现治理目标的重要途径。

在东北亚地区，政治环境复杂、地区主义缺失，环境合作机制都是以信息共享、技术交流以及政策协调的方式展开，没能发展出学界所期待的区域环境硬法，却在软法治理的路径下取得了治理成效。尽管对话、交流和互动十分耗时，但却能够在最初无法达成共识的行为体间建立联系，使无法合作的各方为解决共同问题持续对话，不断推进合作深度。在东北亚地区的众多机制中，中日韩三国环境部长会议(Tripartite Environment Ministers Meeting，以下简称TEMM)率先从认知治理发展到了规范治理，不但为东北亚地区环境治理打下了众多共识基础，还探索出本地区环境治理的可能路径。

二、TEMM的合作框架及发展历程

1998年联合国可持续发展委员会(UNCSD)第六次会议决定，从1999年开始，正式建立中日韩三国环境部长会议，此后，TEMM每年举办一次，由三国轮流主办，至今已有21年，从未中断。

TEMM成立之时正是中日韩合作之初，三国尽管地理相依、文化相近，但关系微妙，缺乏互信。在这样的背景下，TEMM在制度设计上维持松散，保持了极大的开放性。TEMM没有固定的组织框架，没有常设秘书处，没有对成员国的政治要求和财政要求，合作门槛较低。三国环境部长每年交换各自国家环境治理的相关信息，交换对于地区环境问题的关切，协调三国在本地区和全球环境合作中的立场，会议举办国的环境部实际上发挥了TEMM秘书处的功能。TEMM发布的联合公报体现了三国环境部长的共同认知和决定，是一切活动的依据，在此基础上，TEMM开展了各种联合项目和研究。(21)关于TEMM合作历程及其合作项目进展参见TEMM网站， http://www.temm.org/sub03/11.jsp?commid=TEMM19，访问时间：2019年12月23日。尽管这种制度安排经常被批评导致行动的低效率，但开放性却使TEMM具有了极大的韧性。20多年来，TEMM历经东北亚安全局势的星云斗转，依然保持合作劲头，成为三国沟通的良好渠道。TEMM的弹性使其能够不断调整合作重点和方式，应对东北亚环境治理的新问题和新变化。

在成员构成上，尽管TEMM没有吸收新的成员，但是在解决沙尘暴问题时采用“TEMM+1”的形式，吸收了蒙古作为合作伙伴，不仅保持了中日韩三国的合作基础，不致因为成员扩大导致合作效率降低，又能有效地解决问题；(22)Chan-woo Kim, “Northeast Asian Environmental Cooperation: From a TEMM’s Perspective,” Korean Review of International Studies, Vol,12, No.19, p.31.在问题领域上，中日韩环境部长会议六次调整合作内容，不断根据三国的认知修正优先合作领域，使其合作涵盖了区域当前所有紧迫的环境问题。比如，2009年第十一次中日韩环境部长会议(TEMM11)将气候变化、化学品管理和电子废弃物跨界转移囊括进优先领域，2014年，第十六次中日韩环境部长会议(TEMM16)又将农村环境管理作为三国合作新领域，并将绿色技术和绿色发展扩展到了绿色经济转型领域，(23)“第十六次中日韩环境部长会议联合公报”，中日韩环境部长会议(TEMM)网站,2014年4月29日，http://www.temm.org/sub03/11.jsp?commid=TEMM16。这些调整反映了三国对当前全球环境治理的最新认知；在制度进展上，TEMM的弹性使其能够根据合作的实际需要发展出新的形式。2009年，TEMM成立了三国主任会议(Tripartite Director-General Meeting)，以执行部长会议决议，使TEMM的结构更加完善和系统化。(24)同②, p.32。此外，TEMM本身的开放性也使其能够与其他区域环境治理机制包容合作，协调解决区域环境问题。TEMM在21年的合作历程中，始终同联合国气候变化框架公约(UNFCCC)、生物多样性框架公约(WSSD)、东亚酸沉降监测网(EANET)、空气污染物长距离转移(LTP)和西北太平洋行动计划(NOWPAP)等机制保持紧密的联系，协调区域及全球环境问题的解决。(25)“第十八次中日韩环境部长会议联合公报”，中日韩环境部长会议(TEMM)网站，2016年4月27日， http://www.temm.org/sub03/11.jsp?commid=TEMM18。

总体来看，TEMM每五年就会出现合作的进阶，从1999—2004年，TEMM的主要合作在于共识的建立，这一阶段中日韩合作的重点是环境教育、环保意识提高和公众环境参与；2005—2009年，TEMM开始在制度上出现进展，DSS(沙尘暴)项目2006年建立了三国主任会议，负责讨论具体合作措施，并于2007年成立指导委员会(steering committee)，开始筹备工作组并讨论建立针对沙尘暴的监控和早期预警网络，以减轻区域沙尘暴危害，同时为决策者提供科学信息。(26)Woosuk Jung, “Environmental Challenges and Cooperation in Northeast Asia,” Focus Asia Perspective and Analysis, No. 16, March 2016, p.7.这种具体领域的合作进展很快在其他合作领域开展起来，推进了各领域的合作。2008年，三国领导人峰会将“建立和平和可持续发展的地区”作为三国合作的目标，TEMM被公认发挥了重要的作用。2009年前后，三国开始协调各自遵守国际环境条约的行动，这不仅规范了三国的合作行为，也促进了各自国内相关领域环保法律的推进。随后，2009年第十一次中日韩环境部长会议(TEMM11)首次制定了2009—2014各领域的行动计划，重新制定了10个优先合作领域，为三国环境合作提供了新的动力，开启了三国合作的新时代。(27)“Foot Prints of TEMM—Historical Development of the Environmental Cooperation among Korean, China and Japan from 1999-2010,” TEMM, July 19, 2010， p.16, http://www.temm.org/sub06/view.jsp?code=temm_tm_others&page=1&search=&searchstring=&id=6.2014年，三国再次制定了2014—2019年合作计划，开始规划区域环境合作的长期路线图。2018年，第二十次中日韩环境部长会议(TEMM20)对三国20年的环境合作进行了总结和回顾，并将TEMM未来的合作同联合国2030年可持续发展目标、“东盟+3”合作机制、亚太经济合作组织(APEC)、二十国集团(G20)和东亚峰会等合作机制进一步联系在一起，表明了TEMM明确将治理任务和目标同全球治理相连接，使TEMM真正成为连接全球治理和国家治理的重要平台。(28)“第二十次中日韩环境部长会议联合公报”，中日韩环境部长会议(TEMM)网站，2018年6月24日，https://www.env.go.jp/earth/coop/temm/archive/pdf/communique_E20.pdf。2020年，第二十二次中日韩环境部长会议(TEMM22)制定了2020—2024行动计划。(29)“第二十二次中日韩环境部长会议联合公报”，韩国环境部网站，2019年11月24日，http://me.go.kr/home/file/readDownloadFile.do?fileId=213441&fileSeq=2。

20多年来，TEMM在共同利益、相互尊重和信任的基础上逐步推进了合作。对于中日韩三国来说，TEMM不仅是一个合作框架，还是东北亚地区的美好社会。TEMM在三国间建立了紧密的联系，给他们提供了不同于其他领域的社会角色，随着持续的交流和互动，三国建立了良好的协作关系，增强了互信，(30)东北亚环境管理联合研究项目组著：《东北亚环境合作》，北京：中国环境科学出版社，2009年版，第51页。形成了对区域环境问题的共同认知，共享了东北亚区域环境共同体的观念。(31)“Tripartite Joint Action Plan on Environmental Cooperation2015-2019,” ENV, April 2015， https://www.env.go.jp/press/files/jp/26974.pdf, 访问时间：2019年4月26日。在这一过程中，各国的观念都发生了改变，无论是各自国内的环境治理，还是参与地区环境治理的行为，都发生了深刻的变化。

表1 TEMM合作领域的变化

续表

资料来源：笔者根据历年公报整理

三、TEMM的治理进程

3.1 TEMM的认知治理

共同认知是东北亚环境合作的关键，中日韩三国是区域合作的核心国家，只有三方达成共识的领域，才可能展开持续合作，因此，认知治理存在于三国合作的始终。TEMM认知治理的形式多样，主要通过三种途径达成，随时间推进内涵也不断加深。

第一，建立三国环境部门官员间的个人共识。TEMM在过去的20多年里，三国的官员紧密合作，在部长和高级别官员之间建立起了相互信任和良好的个人关系。这些良好的个人关系在工作中变为持续合作的动力和保障，对于TEMM的制度稳定起到了重要的作用。(32)《东北亚环境合作》，第51页。由人组成的合作制度离不开人的情感建设和认知建设，只有参与合作的人关系和谐，制度才能和谐。20多年来，TEMM充满人情味，中日韩三国环境部长经常在其联合公报中嘘寒问暖，相互鼓励。无论是遭受了重大灾难，还是举办重要的环境会议，中日韩三国都给予彼此极大的关怀和帮助。比如，三国联合公报对2008年中国汶川地震、2014年韩国天安舰事件、2011年日本大地震以及2015年日本熊本地震都给予了慰问并提出援助承诺；此外，TEMM还对2013年韩国主持的绿色气候基金秘书处工作，日本主持的生物多样性政策对话会给予了支持和鼓励。

中日韩三国环境部良好的个人和工作关系使三国能够在公开、透明、互信以及尊重彼此共同利益和文化差异的基础上开展工作。这种良性的社会关系助力了三国共识的达成。对于三国合作来说，有两个共识至关重要，一是东北亚环境共同体意识，二是三国合作是解决东北亚环境问题的关键渠道。这些在今天被普遍接受的共识是三国在20多年合作中持续互动才逐渐形成，都来自三国环境部官员的个人共识。正是由于中日韩三国环境部亲密的个人和工作关系，以及依此建立的基础共识，才使TEMM具有了强大的执行力。(33)Woosuk Jung, “Environmental Challenges and Cooperation in Northeast Asia”, p.7.这种执行力确保了三国在各个问题领域共识的持续推进，确保了三国敏捷且迅速地应对区域环境变化，也确保TEMM成为区域环境治理的有效机制并成为区域环境合作的协调机制。

第二，推进三国环境共同体意识的形成。建立三国环境共同体意识始终是TEMM合作的重点，尤其在合作最初的五年成为三方合作的主要内容。1999—2005年，TEMM共执行了6个项目，其中3个项目旨在提升环境共同体意识，这三个项目分别是TEMM网站项目、三国联合环境培训项目和三国环境教育网络项目。(34)“Report on China-Japna-Korea Tripartite Environmental Cooperation and Its Outlook，” ENV, https://www.env.go.jp/earth/coop/temm/archive/pdf/report_tripartitecooperation_E.pdf, 访问时间：2019年12月23日。这三个项目是TEMM执行时间最长的项目，目前仍在继续。东北亚环境共同体意识为三国在各个问题领域的合作提供了至关重要的认知基础。

TEMM从2000年开始建立并运行其官方网站(www.TEMM.org)，韩国环境研究院(NIER)发挥了主要协调作用。网站向公众提供其合作信息，包括会议和项目信息；发布文件，包括联合公报、进展报告、项目运行报告以及三方合作评估报告等，展示合作成果。网站是TEMM发布信息的重要窗口，塑造了外界对其合作机制的基本认知；同时，TEMM在这一过程中能够定期回顾其合作历程，反思合作进展，并使中日韩三方得以不断阐释其合作意义，强化了各自对三方合作的认知。

三国联合环境培训项目(Joint Environmental Training Project)始于2001年，每年举行一次会议，由三国环境部轮流主办，旨在建立三国环境部门“东北亚环境共同体”意识。该项目在TEMM合作中发挥着至关重要的作用，三国环境部门每年定期会面，交换对于区域共同环境问题的关切和认识，探讨合作解决的路径；交换中日韩三国环境政策信息；建立环境信息交换国际网络。(35)“Foot Prints of TEMM—Historical Development of the Environmental Cooperation among Korean, China and Japan from 1999-2010”, p.16.这些在环境部门官员间取得的合作共识引领着TEMM的合作进程。TEMM在新领域的合作往往首先在这一会议上得以讨论并取得初步共识，如2004年，三国培训会议开始讨论循环社会，这也成为当年三国环境部长会议的重要议题，并成为此后三国合作的重要领域，2009年正式成为优先合作领域。(36)“第十一次中日韩环境部长会议联合公报”，中日韩环境部长会议(TEMM)网站，2009年6月14日，http://www.temm.org/sub03/11.jsp?commid=TEMM11。

TEMM培育东北亚环境共同体意识的另一个措施是三国环境教育网络项目(TEEN)，该项目由原中国环保部宣教中心、日本环境教育论坛、韩国环境教育协会负责协调和筹备，为三国环境教育专家、教师和非政府组织代表讨论并交换各自环境教育倡议提供沟通平台。(37)“Foot Prints of TEMM—Historical Development of the Environmental Cooperation among Korean, China and Japan from 1999-2010”, p.24.该项目的活动方式为在三国间轮流举办环境教育研讨会，建立中日韩环境教育机构库，编写中日韩青少年环境教育教材等交流项目，旨在促进公众和社区环境意识的提高。(38)牛玲娟等：“中日韩政府环境教育合作回顾与展望”，《环境保护》，2011年第23期，第74页。该项目从2000年一直执行至今，始终是TEMM重要合作领域，取得了丰硕的成果。三国环境教育专家团队历时五年编写并出版了八册《中日韩儿童环境教育共同读本》，其中第四册《中日韩传统环境智慧》被作为“三国小学同上一门环境课”的首选教学素材。(39)颜莹莹：“中日韩环境教育研讨会透出哪些信息？”《环境教育》，2016年第11期，第49页。近些年，中日韩环境教育研讨会设置了“圆桌会议”环节，三国环境部负责环境教育的官员借此机会交流各自在推动环境教育发展中的最新举措，同时参加专家组研讨会，与教育专家共同探讨合作与发展。(40)同③,第47页。此外，中日韩环境教育沟通平台正逐步建立，环境教育在企业中也得到推广。这一项目使环境共同体意识在青少年、社区和企业等基层单元中得以培育，使中日韩环境合作具有了长远的共识基础。

第三，推进三国在具体问题领域的合作共识。2000年，第二届中日韩环境部长会议将其合作定义为基于项目的三方合作，并决心在工作层面推进三国项目发展。(41)“第二届中日韩三国环境部长会议联合公报”，TEMM，http://www.temm.org/sub03/11.jsp?commid=TEMM2，访问时间：2019年12月23日。此后，TEMM开展了众多问题领域的合作，目前共执行了12个项目，主要包括淡水(湖泊)污染防治、东北亚空气污染物长距离跨界输送联合研究(LTP)、循环经济/3R/循环社会项目、沙尘暴联合研究项目(DSS)、中日韩化学品管理政策对话和光化学合作研究项目等，其中，中国西北生态保护项目于2007年已经完成。这些项目的主要活动就是召开研讨会、培训会和专题讨论会，交流各自的信息、观点和政策。随着这些项目活动的展开，中日韩三国对某些具体问题的观点慢慢取得一致。

以中日韩三国大气污染治理为例，从1999年三方合作开始，很长时间都纠结在空气污染物的转移输出—接受模式上，分歧非常巨大。中国科学院大气物理研究所经过研究认为，“个别东亚国家排放的氧化硫大部分都沉降在排放国国内，只有一小部分跨越国境进行移动，而且在各国国内范围之外输送的硫化物排放大部分都沉降在大海中”。“中国只对日本总体酸沉降状况负3.5%的责任”。(42)Yasumasa Komori, “Evaluating Regional Environmental Governance in Northeast Asia,” Asian Affairs: An American Review, Vol.1, No.37, 2010, p.18.根据日本和韩国研究数据显示，“中国二氧化硫的排放占整个亚洲的65%，其中在朝鲜、韩国和日本酸沉降的比率分别为35%、13%和17%。(43)转引自InKong Kim, “Environemntal Cooperation of Northeast Asia: Transboundary Air Pollution,” International Relations of the Asia-Pacific, Vol.7, 2007, p.447.另一项根据RAINS-A SIA模型计算的结果认为，中国的硫磺排放占韩国和日本的酸沉降分别为16.2% 和11.3%。(44)Wakana Takahashi, “Problems of Environmental Cooperation in Northeast Asia,” in Paul G. Harris, ed., International Environmental Cooperation: Politics and Diplomacy in Pacific Asia, Colorado: University Press of Colorado, 2002, pp.221-247.多年来，科学界对此研究不断，但从未达成一致。三国对于污染物输出模式的分歧一定程度上制约了三方的实际合作，无论是TEMM框架下的东北亚空气污染物长距离跨界输送联合研究项目，还是东亚酸沉降监测网，都无法根据现有的监控活动对东北亚地区的大气污染状况做出科学和客观的评价。但是，随着TEMM这20多年不断的交流和互动，日韩两国近年对中国在大气污染防治方面做出的努力表示肯定，并对中国在区域大气合作中的立场表示理解。三国渐渐从污染物输出模式和污染责任认定上挣脱出来，更为务实地探索改善区域大气环境的合作空间。

TEMM的认知治理为各项目的推进提供了内在的动力，尽管不同项目的合作进展不尽相同，但从总体合作水平来看，TEMM最有意义的合作进展是政策协调的出现。TEMM从1999年至2003年的公报没有提及与政策相关的表述，2004年第一次提及政策对话和各国政策制定，从2006年开始，公报对于政策相关表述逐年增多，政策对话非常活跃。目前，三国的政策对话主要集中于各国政策信息和经验交流，虽然看起来仍然缺乏互动，但是已经进入了政策协调的第一阶段，具有重要的合作意义。目前，三国在大气污染、化学品管理和固体废弃物跨界转移管理等多个问题领域都建立了联络点和工作组，确保三国政策信息的沟通和交换。然而，TEMM若将政策对话继续推进至政策协调阶段，还需要持续不断地互动与合作。

在过去的21年间，中日韩三国在TEMM框架下不断针对优先问题领域进行对话和交流，尽管很难在科学数据上明确这种交流和对话对区域及各国国内环境治理所产生的实际效果，但TEMM提供了各国环境治理所必需的知识和经验，其能力建设等活动使各国提升各自的治理水平成为可能，同时也有助于提高各国整体履行国际环境条约的能力。这实际上促进了各国整体环境质量的改善，区域环境质量的提升。

3.2 TEMM的规范治理

东北亚区域环境合作在任何一个问题领域都没有形成明确的环境协议，约束性治理未见端倪，但这并不是说东北亚区域的环境合作没有可见的成果，也不意味着区域合作机制没有发挥治理作用。事实上，TEMM不断保持各国对域内环境问题的关注，并在可能的领域不断推进合作进展，在东北亚区域环境治理的大背景下，TEMM并未执着在区域治理的传统路径上，而是务实地采取可能的措施，同样实现了区域环境治理的目标。

中日韩三国处于不同的发展阶段，对参与区域环境治理的利益需求各不相同，环境合作在各国外交政策中的地位也不相同。随着各类环境问题逐渐凸显，中国急需通过节能技术、清洁技术改造传统的能源密集型产业，实现经济增长方式的转变。但目前中国自身的技术水平有限，需要依靠引进国外技术来满足需求，因此，中国参与区域环境合作的诉求是学习先进的环境治理经验和技术，服务整体外交工作需要；(45)石晨霞：“区域治理视角下的东北亚气候变化治理”，《社会科学》，2015年第4期，第14页。日本的节能环保技术成熟、体系完善，相比欧美主要发达国家来说，日本每单位能耗所生产的国内生产总值(GDP)处于世界领先位置。日本在污水处理、环保住宅、环保汽车、可再生能源等方面拥有世界领先技术，对中国和韩国有着重要的合作意义。但是，日本区域环境外交的诉求并不在东北亚，而是整个亚太地区，借以发挥区域环境大国的作用，这使日本对于推进东北亚地区的环境合作劲头不足;而韩国的技术优势在于中小企业低成本的节能技术，这在中国有广阔的市场空间，同时在外交上，韩国希望能够发挥中等强国的外交影响力，因此对于推进区域环境合作较为积极，甚至有时比较激进。

正因如此，中日韩三国环境合作的动力依然维系在各自的经济利益需求上，而非像其他区域的环境治理那样，最初以经济利益为主要驱动力，逐渐演变为以共同价值、共同利益、共同规制为动力的合作。(46)Zafar Adeel, ed., East Asian Experience in Environmental Governance: Response in a Rapidly Developing Region, Tokyo: United Nations University Press, 2003, p. 38.因此，三国的合作始终面临动力不足的问题。无论是区域层面还是国际层面，三国诉求的诸多不同都影响了他们在东北亚地区形成整齐划一的行动安排。因此，TEMM并不苛求承诺，也不奢求统一标准，而是借力打力，推进治理进程，取得治理成效。

TEMM的做法是保持同国际环境协议紧密的一致，并以此为着力点展开治理。TEMM在气候变化领域同《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)步调一致，在生物多样性保护领域借重《生物多样性公约》，在化学品管理方面依据全球化学品统一分类和标签系统(Globally Harmonized System of Classification and Labeling of Chemicals，简称GHS)，在固废管理领域遵循《巴塞尔公约》(Basel Convention，也称《控制危险废物越境转移及其处置公约》)。因此，尽管东北亚地区并没有在区域层面形成有约束力的制度安排，但是TEMM借由各国在国际条约中的承诺，将国际环境协议化为区域环境治理的重要抓手。一方面，TEMM发挥了协调国际环境治理和各国国内环境治理的中间环节作用，使全球环境治理在东北亚地区有了完整的治理层级。另一方面，尽管TEMM制度本身不具有强制力，但是其对三国执行国际环境协议提供了不可或缺的信息和技术支持，为三国环境部门提供了政策层面上不断沟通的途径和平台，对三国执行国际环境协议提供持续的压力，使区域环境治理受惠于全球环境治理的推进。TEMM能够满足不同国家在东北亚区域环境合作中的不同需求，因而具有了治理权威。

TEMM的治理成效可在化学品管理方面窥见一斑。联合国早在1954年就开始着手讨论相关问题，进入20世纪90年代后，化学品管理已经从运输安全扩展到环境和公共卫生领域，形成了众多多边国际协议，如《鹿特丹公约》和《斯德哥尔摩公约》。2003年，经过近10年的研究，全球统一化学品分类和标识系统(GHS)由联合国正式推出，此后每两年修订一次。该系统的主要功能是指导各国建立化学品分类和标签制度，代表了当今社会对化学品危害认识水平，尽管属于非强制性国际协议，在联合国成员中无法律约束力，但具有国际权威，已经成为国际化学品环境管理统一行动的基石。通常，各国会根据GHS的指导出台各自化学品管理的条例或标准，实施全球统一化学品分类制度；2006年2月，联合国通过的《国际化学品管理战略方针》强调了化学品市场准入的重要性，将化学品管理带入了一个新的时代，中日韩三国在区域层面的化学品管理合作就是在这一背景下展开的，但是三国在合作之初各自化学品管理的水平各不相同。

2007年11月，在中国的建议下，TEMM在东京召开了中日韩三国化学品管理政策对话会，这次会议不仅包括政府间会议，还包括了由政府、企业和学界代表共同参加的国际工作组会议。这次会议上，三国政府交换了关于化学品管理法规的政策信息并通过互联网向公众公布。此后中日韩化学品管理政策对话会议作为TEMM的重要合作制度每年召开一次，交换化学品管理的进展信息和成果，为三国化学品管理提供了持续的信息源和压力，保持了各国对该问题领域的持续关注。此外，三国还在化学品管理能力建设上保持了持续合作，这使管理的技术和经验在三国间得到持续交流。正是由于在区域层面上的合作，无论是化学品管理起步较晚的中国，还是有着较长和较完整化学品管理法律和管理体系的日本和韩国，在回应全球统一化学品分类和标识系统的过程中，都出现了各自化学品管理的新进步和发展，重新修订了一系列化学品管理法律或是国家标准。

中国在2010年10月正式出台实施了《新化学物质环境管理办法》，要求对新化学物质进行申报；2011年的12月重新修订并发布了《危险化学品安全管理条例》，要求企业按照全球统一化学品分类和标识系统标准对化学品安全技术说明书(SDS)和危险化学品统一标注；2015年，《危险化学品名录》及《危险化学品名录实施指南》先后发布；2016年，中国在已知化学品清单中新增了31种化学品，有效地改变了控制这些化学品的管制要求。

日本的《化申法》1973年就已颁布，但长期没有修订，2009年日本重新修订这一法律，并于 2010年生效。跟修订前相比，新的化学品管理法律从有毒基础改为风险基础，法规中引入了涵盖现有化学物质的综合管理系统，对供应链合理监管化学物质提出要求，并要求化学品信息通报。2016年4月1日，日本化学品管理部门又再次将21种物质设定为优先评估化学品，将优先评估化学品种类升为211种。

韩国《化学品注册预评估法案》于2015年正式实施，2016年4月，韩国也应全球统一化学品分类和标识系统的第四次修订要求，更新了有毒物质的管控法律。新的有毒物质管控法律要求韩国公共场合的化学品都必须进行标识、分类，提供成分安全数据。此外，增补条款增加了环境风险等级。韩国还与化学品的注册和评价行动保持一致，形成韩国化学品注册与评估法案韩国化学品注册与评估法案(K-REACH，The Act on Registration and Evaluation of Chemicals)。

TEMM将全球统一化学品分类和标识系统引入合作框架内，促进了三国国内化学品管理相关法律和措施的出台，将国家、区域和全球的化学品管理标准和行为联系在了一起，规范了国家的化学品管理行为，使各国在化学品管理方面大体上出现了区域一致的行动。这种合作的进展还体现在三国政府共同打击电子废弃物非法越境转移的努力上。(48)Hidetaka Yoshimatsu. “Understanding Regulatory Governance in Northeast Asia: Environmental and Technological Cooperation among China, Japan and Korea,” Asian Journal of Political Science, Vol.3, No.18, 2010, pp.227-247.中日韩三国都认识到在不断增长的跨界交往下，管理化学品和控制电子废弃物的越界转移必须通过三方协调相关政策和国内标准来实现。同时，三方在这两个领域合作的目标使各自国内的标准同国际规范相一致，如全球统一化学品分类和标识系统和《巴塞尔公约》，这就将国内治理同全球规范联系在一起，而区域合作则作为全球规则同国内标准之间的纽带，(49)同①。这种治理方式也成为目前东北亚区域环境治理的有效路径。

3.3 TEMM的治理路径

TEMM之所以能够取得治理成效，在于其建构了东北亚环境共同体社会，赋予各国参与环境合作新的身份，形成对区域环境治理新的认知，进而形成了治理规范。区域及全球公民身份的塑造能够使合作主体更加自觉地参与治理过程。(50)袁沙、郭芳翠：“全球海洋治理：主体合作的进化”，《世界经济与政治论坛》，2018年第1期，第50页。松散治理是东北亚所有环境合作机制共同的特点，但并不是采取松散治理的东北亚环境合作机制都取得了如TEMM一样的成就，TEMM能够创造一个社会首先在于其与生俱来的权威性。在东北亚地区，由于地区主义的缺失，民族国家依然是区域合作的主要行为体。尽管治理需要非国家行为体的参与以及治理权威从国家行为体向非国家行为体转移，但是在东北亚地区，相当长的时间内并不具备治理发挥作用的基本条件。既然国家间合作是东北亚环境治理主要的合作形式，参与合作的主体权力级别就成为影响合作进程的重要因素。TEMM与其他区域环境合作机制不同之处在于其合作级别最高，参与合作的是三国环境部，这使TEMM从成立之初就具备了权威。但也恰恰因为三国行政部门直接作为治理主体，也使TEMM在治理方式上必然尽量维持松散。在这样的情况下，TEMM定位协调，立志高远，其目标是成为东北亚区域环境治理的协调和领导机制，松散的治理方式为TEMM实现这一目标提供了助力。

其次，TEMM的协调作用越来越成为中日韩三国提升环境治理能力的重要来源，社会学习的出现是东北亚环境共同体社会形成的标志。TEMM的协调体现在两个方面：一方面，协调成员国之间的信息和经验交流，进行能力建设，加强成员国自身环境治理能力，从而提升区域和全球环境治理水平。TEMM在这一层面的协调建立了三国环境共识，建立了一个紧密联系的社会，这在其他合作领域几乎是难以实现的。因此，TEMM成为东北亚各国尤其是中日韩三国在安全形势紧张时期必不可少的沟通纽带。尽管TEMM制度本身不具有强制力，但是其对三国执行国际环境协议，参与区域环境合作提供了不可或缺的信息和技术支持，为三国环境部门提供了政策层面上不断沟通的途径和平台，并根据区域实际情况有针对性地解决域内特有的问题，这就使TEMM不但创造了促进三国环境治理能力提升的压力，而且能够满足不同国家在区域环境合作中的不同需求。这种压力和需求为本地区形成自上而下和自下而上的治理提供了基本动力。另一方面，TEMM的权威性和开放性使其能够超然于东北亚其他环境合作机制，既避免了相似机制间的领导权之争，同时与他们保持协调，发挥其优势整合治理秩序。TEMM在不同的问题领域倚重专门治理机构推进合作，发挥协调作用。在大气污染防控领域，TEMM同东亚酸沉降监测网和东北亚空气污染物长距离跨界输送联合研究共同管控大气污染；在海洋治理方面，TEMM努力协调在西北太平洋行动计划(NOWPAP)的框架下开展海洋环境污染治理；在水问题上，TEMM致力于在亚洲水环境伙伴关系(WEPA)的框架下进行三方合作。从2019年开始，TEMM更加关注联合国可持续发展目标(SDG)的实现及与其他全球治理机制和平台的协调和沟通。TEMM制度的不断进阶和发展越来越成为三国提升自身治理能力的必要渠道以及集体参与全球治理的身份基础，使这一合作机制更具吸引力。

最后，《巴黎协定》的签署标志着全球气候治理模式从自上而下的“强制减排”转变为自下而上的“自主贡献”，也反映了全球治理转型中全球治理权的分散和下放趋势。(51)Markus Jachtenfuchs, “Subsidiarity in Global Governance,” Law and Contemporary Problems, Vol.79, No.2, 2016, pp. 1-26.全球治理的这一重要转型使国际环境多边合作越来越依靠国家对治理的投入和治理能力的提升，地区合作和区块合作将越来越成为全球环境合作的重要途径。正是在这一全球治理缓慢转型的过程中，TEMM的作用不断得到提升，环境软法成为环境规制发挥治理作用的重要补充。

四、结 论

总体来看，东北亚地区由于地区主义的缺失，使得各国的安全关切集中在国家领土和主权安全，而非像地区主义较为成熟的欧盟更加关注人的安全。因此，区域环境治理并不在东北亚各国的核心政治议程中，而是处于相对弱势的地位。在这样的背景下，东北亚地区的环境合作很难形成制度化程度较高的治理体系，而要依靠非正式和非强制的制度安排促进各国认知形成，借由国际环境协定安排促进各国履约，通过国内治理能力的提升来推进区域环境合作治理规范形成。

TEMM也并非在所有领域都取得了同样的治理成效。经济和社会发展是中日韩三国的首要任务，因此各国参与地区合作都以促进本国经济发展为目的，寻求培育本国企业和工业，使其具有国际竞争力，秀隆吉松(Hidetaka Yoshimatsu)将这类地区主义称为“发展地区主义”(Developmental Regionalism)。(52)Hidetaka Yoshimatsu, “Regional Cooperation in Northeast Asia: Searching for the Mode of Governance,” International Relations of the Asia-Pacific, p. 20.在这一背景下，东北亚环境合作的内在动力是促进本国经济和社会发展，这也是TEMM合作的重要动力。TEMM的松散治理使中日韩三国能够根据各自的关切协商优先问题领域，并不专注在传统问题领域的治理突破，而是将环境治理同各国的需要联系起来，寻求务实的治理效果，例如，TEMM将循环社会、绿色经济转型、电子废弃物跨界转移以及化学品管理作为优先合作领域，体现了各国发展和区域环境治理的共同需要，因而也能够取得治理成效；在化学品和电子废料问题上，中日韩三国通过遵循一致的标准和规则，规范各国经济活动及各国企业活动中不符合全球化标准的部分，有利于各国经济和社会的发展，有助于完善各自国内相关的法律和法规，提升政府在国内的治理能力。同时，三个国家国内治理体系的协调也有助于各国工业、企业的区域乃至全球经济实力的增长。因而，TEMM松散治理的效果首先在符合各国经济和社会发展需要的领域显现出来，而非在环境问题最为严重的领域。

中日韩环境部长会议(TEMM)在众多东北亚环境合作机制中，虽然起步较晚，但是级别最高，对各国环境政策具有重大影响力。TEMM最大的贡献是探索出了东北亚环境治理的治理路径，并表现出区域环境领导机制的潜在实力，日渐成为东北亚环境合作中连接国内治理、区域治理和全球治理的协调中心。TEMM在下一个二十年要以重建东北亚地区环境治理秩序为重要任务,协调区域内各合作机制的重点任务和目标，同时进行自身能力建设和机制建设，使自身的发展能够适应其应承担的重要使命，开创一个新的治理时代。未来，中日韩三国环境部长机制可加强同全球治理平台的沟通与协作，探索绿色“一带一路”建设以及“中日韩+X”生态环境合作将成为重要的研究领域。