欧盟海洋治理模式论析

郑海琦

（1.中国人民大学，北京100872）

当前，海洋的重要性逐渐为国际社会所重视，海洋治理成为各国特别关注的政策议题。海洋治理是全球治理的一个领域，但已有的全球治理通论往往忽略海洋问题。①庞中英：“在全球层次治理海洋问题——关于全球海洋治理的理论与实践”，《社会科学》，2018年第9期，第4 页。海洋对欧盟具有不可或缺的意义。欧盟是全球第三大渔业水产养殖进口市场和第五大生产者，95%以上的洲际货物贸易和40%以上的内部贸易都依赖海运，28个成员国中有23个处于沿海地区，管辖的海域面积大于陆地，拥有68 000公里的海岸线。②Peter Ehlers，“Blue Growth and Ocean Governance—How to Balance the Use and the Protection of the Seas”，WMU Journal of Maritime Af⁃fairs，Vol.15，No.2，2016，p.189.基于此，欧盟于2016年发布了《国际海洋治理：我们海洋的未来议程》文件，正式明确海洋治理的重要性和政策方向，提出了海洋治理的三个优先领域，即：改善国际海洋治理框架；减少人类对海洋的压力，为可持续发展创造条件；加强国际海洋研究和数据整合，并列出14项行动计划。③European Commission，“International Ocean Governance：An Agenda for the Future of Our Oceans”，November 2016，https：／ ／ec.europa.eu／maritimeaffairs／sites／maritimeaffairs／files／join－2016－49＿en.pdf，p.5.在具体实践中，欧盟海洋治理展现出多种模式，不同治理模式既关乎欧盟与全球其他行为体的海上互动，也影响海洋治理成效。欧盟采取何种海洋治理模式以及不同模式的生成条件是本文需要厘清的问题。

一、欧盟海洋治理相关概念和既有研究

在探讨欧盟海洋治理相关问题之前，需要对海洋治理的概念进行界定。世界海洋理事会认为，海洋治理是经济活动所需的规则、机构、过程、协议和安排的基础。①World Ocean Council，“Ocean Governance and The Private Sector”，June 2018，https：／ ／www.oceancouncil.org／wp－content／up⁃loads／2018／06／WOC－White－Paper－Ocean－Governance－and－the－Private－Sector－final.pdf，p.2.有学者认为，海洋治理是指海洋事务由政府、团体、企业和其他利益相关者管理的方式，反映了国家、市场、公民、政府与非政府组织之间正式和非正式的关系和过程，借此阐明集体利益、确立权利和义务并弥合分歧。②Elisabeth Mann Borgese，“Ocean Governance：Legal，Insti⁃tutional and Implementation Considerations”，International Ocean In⁃stitution，2001，p.10；Peter Lehr，“Piracy and Maritime Governance in the Indian Ocean”，Journal of the Indian Ocean Region，Vol.9，No.1，2013，p.105.海洋治理概念具有以下特点：治理主体多元化，涵盖从个人到国家多个层次；机制与制度安排不可或缺；治理客体包括安全、经济和环境等海洋的多个领域。③郑海琦、胡波：“科技变革对全球海洋治理的影响”，《太平洋学报》，2018年第4期，第38页。海洋安全包含国家海洋战略等传统安全内容和打击海盗等非传统安全内容。海洋经济可称为“蓝色经济”，是在海洋中发生的经济活动，使用海洋产出，并向海洋提供货物和服务。④Kwang Seo Park and Judith T.Kildow，“Rebuilding the Classification System of the Ocean Economy”，Journal of Ocean and Coastal Economics，Vol.2014，Issue 1，2014，p.7.尽管具体内容和目标有所区别，但二者存在互动关系，在实践中相互关联。海洋安全是海洋经济的助推器，能够保护航线、向海洋工业提供重要数据以及管辖海洋资源和活动。同时，海洋安全本身就是海洋经济发展和增长的来源，海洋经济扩大将对海洋安全产生更大需求，推动国家对其加大投入。⑤有关海洋安全和海洋经济的互动关系可见：Michelle Voyer，Clive Schofield，Kamal Azmi，Robin Warner，Alistair McIlgorm and Genevieve Quirk，“Maritime Security and the Blue E⁃conomy：Intersections and Interdependencies in the Indian Ocean”，Journal of the Indian Ocean Region，Vol.14，No.1，2018，pp.15－17.海洋环境主要是应对气候变化和人类活动引发的海洋石油泄露、海洋酸化、海洋塑料污染等，着眼于保护海洋生物资源及栖息地。海洋环境保护与海洋经济相辅相成，良好的海洋环境能为海洋经济活动带来更多收入，海洋经济发展也需要海洋环境具有可持续性。

与海洋治理类似的概念是海洋外交。马建英认为，海洋外交是各主要国际行为体围绕海洋秩序的构建和海洋权益的维护，以海洋问题的良治为目标，从事涉海外交活动的总和，相比传统外交具有主体多元化、方式多样化、目的明确、兼具强制与合作的新特征。⑥马建英：“海洋外交的兴起：内涵、机制与趋势”，《世界经济与政治》，2014 年第4期，第63页。沈雅梅提出，海洋外交是一国捍卫海洋权益、处理海洋争端、发展海洋合作的涉海国际活动，在此过程中提升国家在国际海洋规则制定中的话语权，是国家总体外交的重要组成部分，受总体外交的指导和制约。⑦沈雅梅：“当代海洋外交论析”，《太平洋学报》，2014 年第4期，第38页。海洋外交依据不同性质可划分为合作性、劝说性和强制性，本质上都是借助海上力量向盟国和对手表明意图和能力的一种形式，包含默示或明确的信号。海洋外交填补了军事战争和民间外交之间的空白，为决策者实现短期和长期目标提供了一系列工具和选择。⑧Christian Le Mière， Maritime Diplomacy in the 21 st Century：Drivers and Challenges，Routledge，2014，pp.27－28.根据上述观点，海洋外交与海洋治理既有联系也有区别。首先，二者都以主权国家为最主要的行为体，并具备主体多元化特征，纳入国际组织、企业甚至个人等各个层次的非国家行为体。其次，二者都强调应对海洋安全、经济或环境问题和构建合理的海洋秩序。海洋外交和海洋治理的不同在于：一方面，二者对海洋的认知和目标不同。海洋外交将海洋视为国家外交工具和载体，目的在于维护本国海洋权益，或通过海洋问题的解决实现总体外交目标，本质上是为国家对外政策服务。海洋治理将海洋视为公共空间，是单个国家无法控制的区域，各国为应对共同挑战合作，属于全球治理的一部分，本质上是提供海洋公共产品。另一方面，二者在方式上存在不同，尽管海洋外交和海洋治理都强调海上合作的必要性，但海洋外交也运用强制手段，一国可以利用海上力量优势威慑对手或迫使弱国承担责任。相比之下，海洋治理存在治理赤字或失灵现象，但较少具有强制性，拥有更强海上力量的国家通常不会强迫小国承担更多责任。

当前关于欧盟海洋治理的研究主要分为三种视角。首先是关于欧盟海洋战略的内容和目标。巴兹尔·哲曼德（Basil Germond）全面考察了欧盟的海洋安全战略，认为其包含海军等物质层面和海洋文化等观念层面两类要素，其定义可以从海洋风险和威胁、海洋战略目标、实施目标的手段以及海洋行动的潜在区域四个方面理解。欧盟的海洋安全维度横跨海上运输、能源、渔业等各个政策领域，潜在行动区域包括地中海、黑海、波罗的海、北冰洋。①Basil Germond，“The EU’s Security and The Sea：Defining A Maritime Security Strategy”， European Security，Vol.20，No.4，2011，pp.575－580；Basil Germond，The Maritime Dimension of E uro⁃pean Security：Seapower and the E uropean Union，Palgrave Macmillan，2015，pp.109，153.刘衡提出欧盟的海洋战略主要是介入域外海洋事务，并以国家管辖范围外海域生物多样性议题、北极事务和东亚海洋事务作为不同维度表现，从而提升在国际海洋事务中的领导作用。②刘衡：“介入域外海洋事务：欧盟海洋战略转型”，《世界经济与政治》，2015年第10 期，第60－82页。此外，作为整体海洋战略的重要构成，欧盟在具体海域的战略也为学者所关注。有学者提出欧盟对南海的关注不断上升，通过多边主义、国际法等途径介入南海问题，呈现务实主义特征。③邢瑞利、刘艳峰：“欧盟介入南海问题：路径、动因与前景”，《现代国际关系》，2016年第5期，第32－39页；敬璇琳、刘金源：“务实主义的被动外交——欧盟南海政策的演进及未来走向”，《欧洲研究》，2018年第4 期，第66－83页。欧盟的印度洋战略具有目标界定、法律基础、规则制定、战略文化四种维度。④宋德星、孔刚：“欧盟的印度洋安全战略与实践——以‘阿塔兰特’行动为例”，《南亚研究》，2013年第3期，第1－15页。欧盟在北冰洋这一新海域的战略近年来也逐渐成为热点问题，欧盟在该地区的关切主要是能源安全和气候变化。⑤何奇松：“气候变化与欧盟北极战略”，《欧洲研究》，2010年第6 期，第59－73页；杨剑：“北极航道：欧盟的政策目标和外交实践”，《太平洋学报》，2013年第3期，第41－50页；Njord Wegge，“The EU and the Arctic：European Foreign Policy in the Making”，Arctic Review，Vol.3，No.1，2012，pp.6－29；Cecile Pelaudeix and Thierry Rodon，“The European Union Arctic Policy and National Inter⁃ests of France and Germany：Internal and External Policy Coherence at Stake？”The Northern Review，No.37，2013，pp.57－85.

其次是关于欧盟海洋安全治理的研究。陈菲认为欧盟的海洋安全治理框架从分散隔离、职能重叠转变为整合集成、协调统一的综合框架，其海洋安全治理的重点是波罗的海、地中海和黑海。⑥陈菲：“欧盟海洋安全治理论析”，《欧洲研究》，2016 年第4期，第79－99页。反海盗行动是欧盟海洋安全治理的关键内容，欧盟对海洋边界重要性的认识、成员国对规范与合法性的追求和对海盗的安全威胁感知，有助于解释其在共同安全与防务政策框架下的反海盗行动。⑦Basil Germond，“Multinational Military Cooperation and Its Challenges：The Case of European Naval Operations in the Wider Med⁃iterranean Area”， International Relations，Vol.22，No.2，2008，pp.173－191；Basil Germond and Michael E.Smith，“Re－Thinking Euro⁃pean Security Interests and the ESDP：Explaining the EU