核变与共融：全球环境治理范式转换的动因及其实践特征研究

崔 盈

(1.河北经贸大学，河北 石家庄 050061)

后工业化社会，面对纷至沓来的公共规制难题，全球环境治理系统不断进行着自我建构。对强力控制的追寻，衍生出政府手中赋有垄断性、权威性的公共权力;对竞争逻辑的推崇，投射出市场机制下环境公共资源配置的不完全信息博弈。当权力滋生行政之恶、自由竞争偏离正义之本，环境规制领域遂频现政府与市场治理的“双失灵”。但与此同时，公共性和政治性社会组织的勃兴，培育出衔接政府和市场的社会治理。因此，重塑国际环境法遵守控制(Compliance Control)路径选择的宏观理论架构，并推动贯通国家、市场和社会三维治理空间的环境治理国际合作机制改革势在必行。全球环境治理范式的多层级协商合作转向成为实现这一目标的重要背景和逻辑起点。(1)殷杰兰 ：“论全球环境治理模式的困境与突破”，《国外社会科学》，2016年第5期，第75-82页。

一、全球环境治理范式转换的外在致因

随着跨国环境损害风险的加大和社会公众自主治理实力的增强，全球环境治理浸润于国际政治、经济、社会结构的“多中心秩序”。(2)全球环境治理由国家决策的“单中心秩序”转向包容多元决策主体的“多中心秩序”，意味多元治理主体不单纯依赖政府权威，而由具有公共性、集中性优势的公权管制与体现回应性、高效率特征的私权调控，综合运用各种治理手段共同参与管理全球环境公共事务。See Ulrich Beck, Anthony Giddens and Scott Lash, Reflexive Modernization: Politics, Tradition and Aesthetics in the Modern Social Order, Polity Press, 1994, p.120.它注重体现环境规制强度“软硬配比”、规制属性“公私同治”、规制价值“权义均衡”的内在逻辑需求，凸显范式核变趋势。

1.1 国内与国际层面环境议题的协同决策

全球化纵深发展不断提升国际社会各行为体间相互依存的程度，催生“全人类共同利益”的价值取向。(3)全人类共同利益指向每个人生存和发展所必需的利益，既高于实质内核迥异的各国国家利益，也并非世界各国利益的简单叠加，而是将人类社会整体作为利益主体，要求所有人类活动应为人类社会整体谋求福祉，或至少应限制不利于国际社会整体利益实现的人类活动。参见高岚君 ：“‘全人类共同利益’与国际法”，《河北法学》，2009年第1期，第23-27页。多极化的政治变革深刻影响着对国际和国内法律问题的当代认知，国际政治与国内政治关系日益交融。环保等全球性问题需要在国际和国内层面协同决策以获得解决。

(1)国内环境政策与环境利益的国际化

环保已从传统上一国内部的技术和社会问题，发展为当代国际关系中的重大政治与新型国际集体安全因素。亚当·斯密时代将“地缘”作为政治生活的第一要旨，人们无法对所处地域之外的所谓跨主权问题投以更多眷注。(4)[美]约翰·迈克斯威特、爱得瑞恩·伍德里奇著，盛健、孙海玉译 ：《现在与未来——全球化机遇与挑战》，经济日报出版社，2001年版，第23页。当今国际社会，各种国际环境机制广泛聚焦甚至积极介入跨界环境损害和生态退化问题，更为直接的寻求尊重和保护处在国内法控制之下的自然人及其集合。国家排他性环境政策赋有更多全球层次公共政策的意味，任何国内环境政策和国家环境利益的实现都牵动整个世界范围内环境系统的嬗变，显现人本化和国际化趋势。诸如美国制定和推行有关贸易协定的环保审议标准、(5)2000年12月美国对外贸易办公室和美国环境保护署正式公布《对贸易协定进行环保审议的指导原则》，成为世界上首个在国内法体系内对贸易协定确立具体环保审议标准的国家。伴随该文件的正式生效，美国已逐步完成对北美自由贸易协定、美洲自由贸易区协定等双边或区域贸易协定的环保审议，并通过其301条款的配合实施，逼迫其他国家在环境政策上做出妥协。欧盟航空碳排放交易体系和航海排放税等(6)欧盟将航空业纳入碳排放交易机制(EU-ETS)并强制对进入欧盟空域的所有航空承运人征收碳排放额度(2008/101/EC号指令)。这不仅使相关法令域外管辖的合法性备受国际社会质疑，而且还演变为与美国、俄罗斯、印度、中国等超过30个非欧盟国家围绕“碳税”展开的航空贸易争端。直至2016年国际民用航空组织出台国际航空碳抵消和减排计划(CORSIA)，有关“国际航空业的市场化减排”问题才藉此得以重回多边框架下予以调控。参见：ICAO Secretariat, Climate Change Mitigation: CORSIA(Chapter Six), http://www.icao.int/environmental-protection/Documents/EnvironmentalReport/2019/ENVReport2019_pg211-215.pdf, 访问时间：2019年9月12日。同时，为加重其在航空碳税方面与其他国家谈判的筹码，抢占未来全球经济绿色增长源的规则主导权，欧盟低碳政策又脱离《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》确立的基本法律框架，自行制定全球海运业排放税征收价格单及关涉过境船舶的强制性减排标准，以推动实施碳排放交易机制，引发碳贸易战的进一步升级。国际海运组织则通过确立以技术和营运措施为出发点的海运减排制度，为所有国家设定强制性具体减排义务，并以《国际防止船舶造成污染公约》(MARPOL)技术性修正案的方式推动国际海运减排向市场措施领域拓展，但在市场机制的运作方式上仍存严重分歧。参见：IMO’s Marine Environment Protection Committee, Amendment to Chapter 4 of Annex VI of the MARPOL, 1 Mar 2018, http://imo.org, 访问时间：2019年9月 12日。这些立足个体资源与利益且具有域外管辖效果的单边主义环保措施，都是国际环境秩序不成熟的表现。其容易滋长环境霸权、恶化多边环境合作，最终难以对全球环境系统危机施以有效应对。因此，有必要推动国际社会的群体认同与人类命运共同体意识的形成，依靠国际机制减缓环保的完整性与国际社会主权分割间的张力关系，培育全球环境治理合作的政治基础。

(2)国际环境合作政治合意的国内化

为全面协调愈发尖锐的全球公共风险，国际关系基本领域在国家主权与国际合作的频繁互动中诱发重大变革，突显国内化取向。(7)蔡从燕 ：“国内公法对国际法的影响”，《法学研究》，2009年第1期，第178-187页。反映在环保领域，首先，从要求国家环境立法透明公开到将环评作为国家工具来实施，以至在国家环境政策选择中广泛适用风险预防原则，国际环境法的国内实施范围不断拓展。其次，环境治理的全球合作被逐步纳入国内政治议程，环保的国际政治决策以更直接的方式回应主权国家保障国内福利和社会稳定的切身需求。同时，全球环境政策制定权力的转移与重新分配，也必然受国家环境政策自主权行使空间的影响。故而，单纯寻求国际社会的制度安排亦无法真正实现全球环境治理的政策目标，国家行为体之间环境政策法规的相互协作与支撑不可或缺。

1.2 经济发展与环境保护的融合支持

作为经济全球化持续深入的必然结果，环保的国际化与国际贸易自由化这两个曾经独立产生、平行发展的议题，被推向全球治理舞台的中心。并且，两者展现出从相对约束到绝对对立，再到协调融合的共处轨迹。重大全球环境事件尽管是以环境资源的枯竭和生态系统的退化为表象，但实质上却是经济发展和生活方式及能源利用技术与全球环境治理互动影响的结果。妥善处理贸易与环境的关系，已成为国际环境合作不可回避的关键问题。一方面，全球环境治理不再单纯着眼于环境要素，更向生产、消费、贸易等引发环境问题的社会与经济领域渗透。另一方面，全球经济治理规则的深度整合，又基于环境价值的经济化而对全球环境治理提出更为深入多面的要求，牵系错综复杂的利益分配和各种价值的再平衡。

这尤以“蓝色经济”新增长极为甚。在新一轮全球经济竞争博弈中，立基于海洋油气、远洋交通运输、海洋渔业、海洋船舶工业、海盐业、滨海旅游等核心领域的现代海洋产业结构体系，因年均产值保持10%的增速和产业结构高级化而迅速勃兴。(8)林香红 ：“面向2030：全球海洋经济发展的影响因素、趋势及对策建议”，《太平洋学报》，2020年第1期，第50-63页；徐胜、张宁 ：“世界海洋经济发展分析”，《中国海洋经济》，2018年第2期，第203-224页。为实现全球海洋经济的可持续发展，在全球环境治理格局中面对大型围填海、过度捕捞、陆源污染、船舶溢油以及危险品海运泄漏事故等引致的海洋生态风险，势必随之伴生对其实施外部环境效应的影响评估与跨国协同控制。因此，有效的全球环境治理应具有谦抑性，在实现环保目标的同时，尽量减少对经济增长的不利影响，实现两者间的激励相容与一体化。(9)薄燕 ：“全球环境治理的有效性”，《外交评论》，2006年第12期，第56-62页。

1.3 全球生态环境多元治理权威的公私同治

埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)所代表的印第安纳学派，以博弈论为基础创立发展“多中心治理”理论。该学派主张，“多中心”意味针对全球公共事务存在许多彼此独立和相互制衡的决策中心，它们之间互动形成的责任配置与所能提供的公共产品规模相符，贯穿以竞争与合作为主旨的整个共同体系统。(10)Elinor Ostrom, “A Polycentric Approach for Coping with Climate Change”, Annals of Economics and Finance, Vol.15, No.1, 2009, pp.97-134.“多中心治理”囊括介于国家集权控制与自由市场竞争之间多种有效运行的中间治理方式和理论框架，体现社会治理公共性的再造过程。通过建构权利平等、治理权能广泛分化、利益相关者以竞争协作方式实现动态进化的决策结构，这种服务型公共治理模式能实现多层面公共权威与私人机构有机连接。同时，其在创制治理形态与治理规则上的能动性，也为解决跨国环境公共治理执行困境的制度安排注入活力。

(1)国际社会的结构演进与环境领域社会公共权威的勃兴

长期以来，国家环保政策法规的制定与实施大多高度依赖政府和公共管理机构，社会公众及企业部门在环保措施的决策、监控和执行上所能分享的权责相当有限。全球环境公共产品供给模式因而突显“公权导向”的单中心特征。

国际社会转向民主型的结构变革，催生动态复合的多元化治理主体。(11)全永波 ：“全球海洋生态环境多层级治理：现实困境与未来走向”，《政法论丛》，2019年第3期，第148-160页。他们要求在法律层面分享治理权威，突显以法律方式融入国际环境治理实践的主体性诉求。(12)李昕蕾 ：“美国非国家行为体参与全球气候治理的多维影响力分析”，《太平洋学报》，2019年第6期，第73-90页。从经国际非政府间组织之手进行人道主义援助和发展援助，到拟定统一环保技术标准，直至获取在国际环境条约执行机制中的程序性权利，私人实体逐步博得影响和参与全球环境公共规制的资格与能力。同时，其在环境治理合作的议题设置、规范的执行与监督，以及对不遵守行为的反应上不断积聚专业优势。由此，私人实体以其特有的公益性、高度敏锐性和积极自为性，打破传统公共事务管理单一服从、控制和消极制衡的局面。协商合作、良性互动的法治模式，得以从国内环境公共规制扩展至国际环境治理。

总之，决策权威来源的多样化与私权控制的平行发展对环境治理权所产生的“稀释”效应，不仅强化对国家公共管理行为的监控，而且有助于提升国际环境立法及法律实施程序的规则导向。国际环境“善治”，仰赖于各类治理主体之间良好合作的“去中心化”治理网络。

(2)国家中心主义的式微与环境领域国家治理职能的转变

在环境规制主体的权利能力方面，国家对环境规制的独占权威和公权控制空间受到限缩。这突出体现在环境、人权、国际刑事责任等领域，传统上以国家为中心和唯一权威主体的“压制型法”线性结构被逐步打破。(13)诺内特和塞尔兹尼克从法与社会的互动关系入手，将社会中的法律区分为压制型法、自治型法和回应型法三种基本形态。参见[美]诺内特、塞尔兹尼克著，张志铭译 ：《转变中的法律与社会：迈向回应型法》，中国政法大学出版社，1994年版，第16-18页。同时，也表现为立基于成员国主权让渡和条约授权的政府间国际组织在运用治理权力的环境绩效方面，倍受其内部机构和外部公众日益强化的法律监察与制衡。更多公共权益需要借助由多元主体合力撬动社会价值分配的全球体系，来获得国际层面的制度保障。

在环境规制主体的行为能力方面，国家固有的环境规制职权亟待“分解”，治理权力让渡需求显现。威斯特伐利亚秩序下，国家对普遍性强制工具资源、民主正当性资源和经济资源的垄断优势，伴随跨国互动的加强和各种国际事务之间的交互影响而逐渐丧失，难以在国际社会所有领域做到全能全知。同时，环境管理的边际成本与日俱增，政府的科技创新与治理能力持续经受挑战。从分散治理职责的角度讲，主权国家也期望改变社会规制“公私”二元分离的既有思维，通过向非国家行为体转移部分全球治理权力，以降低其在国际关系活动中的公共支出。

二、全球环境治理范式转换的内生秩序

作为全球环境治理最为倚重的核心工具，应然国际法在基本价值上倾注于可持续发展和人类基本利益；而实然国际法规范和程序机制也致力于在国家主权管辖范围之外的环境公益领域实现合作规制。因而，国际法在价值属性、规范结构、义务类型及实施机制等方面显露出的新发展动向，成为推进全球环境治理范式转换的国际法内生秩序基础。

2.1 国际法公共性的扩散，共存国际法与共同体国际法共时发展

1964年，费雷德曼着眼价值取向标准，通过《变动中的国际法结构》一书对国际法的发展形态进行梳理，挖掘出国际法蕴含“共同之善”的应然价值取向。(14)Wolfgang Friedmann, The Changing Structure of International Law, Columbia University Press, 1964, pp.60-71.据此，从规范角度而言，共存国际法以主权独立为基础，主要协调国家间行为，侧重实现国家自身价值。共同体国际法则肯定非国家行为体的国际法地位，强调平衡主权权力与公共权力之间的互动关系，关注臻善全社会人本价值。当代国际法渊源体系的结构变革与规范内容之公共属性的增强，已推动共存国际法向共同体国际法或合作国际法过渡。国际法规范属性的这种演进，将有效激活立体化治理层级及规制工具要素间的耦合衔接，为全球环境多层级协商合作治理体系奠定法理价值与宏观制度架构。

实践透视下，国际法产生和演进的根基是平权国家间体现合意的一系列对等法律关系所维系的低限度中央集权。国际法规范因而被打上处理不同国家间利益配置关系的“个人主义”互惠烙印。(15)高度组织化的国家理性仍然不能从根本上排除基于其单个利益需求的个人主义行动倾向，在诸如环境等公共规制领域陷入集体行动困境，抑或国家间环境治理合作的零和博弈陷阱。参见蔡从燕 ：“国内公法对国际法的影响”，《法学研究》，2009年第1期，第178-193页。而超越私人和单个国家利益的人类共同利益所授予的权利体现出一致性特点，各行为体在此权利上均拥有共通的法律利益，即对世权(right in rem)。其延伸的义务亦有普遍性，无一例外的约束所有行为体，即对世义务(erga omnes)。(16)国际法院指出，对世义务是对作为整体的国际共同体负有的义务。See Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited, Second Phrase, Judgment, ICJ Reports 1971, https://www.icj-cij.org/files/case-related/50/050-1970025-JUD-01-00-EN.pdf, p.56.有鉴于此，建立在个体正义和正当程序基础上的国际秩序实践暴露出重大规制盲区。遂以联合国的成立，并在《联合国宪章》中第一次确立国际合作的基本原则为分水岭，国际社会成员基于在全球性问题上不断累积的共同利益，形成日益清晰的共同体基本价值观。此后，国际法院(ICJ)1970年“巴塞罗那电力公司案”裁决，明确界分基于违反不同性质国际义务的请求权，(17)此后，国际法委员会《国家责任条款草案》(二读)第42条对国际义务进行分类，并将对整个国际社会的义务置于国家责任体系的最高层。《维也纳条约法公约》第60条第3款(c)项和国际法研究院《关于国家对国际社会整体的义务的决议》(2005年8月27日通过)，都体现禁止侵略、禁止种族灭绝、保障基本人权、民族自决和环境保护等国际社会的基本价值观。表明国际法规则体系中的共同体利益日渐得到重视。简言之，“共同体利益”陆续得到确认强化与延展创新，(18)伴随最初国家本位的“国际共同体”，演进为以国际社会利益为主要价值目标、意在实现共赢共享的“人类命运共同体”，共同体利益的实质内核已发生改变，并结合不同全球治理领域的特点衍生出一系列共同体利益形态。参见姚莹 ：“‘海洋命运共同体’的国际法意涵：理念创新与制度构建”，《当代法学》，2019年第5期，第138-147页。“共处法”与“合作法”并行发展的国际法实践，为全球环境公共治理模式的变革提供实证支持。

2.2 国际法律义务类型复杂化，国家行为的国际法约束由表及里

传统国家义务根本上是以制止侵害为主的“消极不作为义务”。例如确认和平共处五项原则作为处理国际关系的基本准则，国家行为的边界被清晰地限定为不主动损害相互间的合法权益。当代风险社会，国际法则施加更多“积极作为义务”。诸如对世贸组织(WTO)成员方贸易行为的合规审查等，都要求主权国家采取更具透明度的国内措施积极转化和履行国际义务。这在环保领域突出呈现于有关国际环境义务的国内履行信息报告和审议制度中，以及一系列履约能力建设方面。国际法律义务性质的多元革新，进而也引致法律救济方式突破传统国际司法救济的局限。因此，需要针对不同义务履行的现实障碍采取更多相应的管理性措施，就复杂义务规制，打造贯穿事前预防—事中监控—事后救济的完整遵守管理链条。

2.3 国际法实施机制多样化、集中化，实体与程序规则趋向平衡

就法与社会的相互关系而言，旨在围绕国家权力建构社会秩序的压制型国际法，表现出法律认同基础易受强权政治侵蚀的不稳定性。以此种法律模式为控制工具的国际秩序，是由若干规定主体权利义务内容的孤立实体规则组成的低级社会结构形式，缺少确定、援引、实现和救济责任的程序规则。(19)江国青 ：“略论国际法实施机制与程序法制度的发展”，《法学评论》，2004年第1期，第86-90页。其实体规则的解释适用、运作方式和执行效果，取决于国际法主体直接采取的自助措施和国家间互动机制。在向以人本权利为基础的自治型和回应型国际法逐步过渡的进程中，国际法的实施机制在环境等领域取得实质性突破。(20)李威 ：“责任转型与软法回归 ：《哥本哈根协议》与气候变化的国际法治理”，《太平洋学报》，2011年第1期，第33-42页。传统的国际环境司法控制，主要体现为具有国家间裁判特征的WTO争端解决机制、突出个人对抗国家模式的欧盟法院体系，以及打造多种性质各异争端解决工具的“选购市场”和呈现“混合诉讼”复杂设计的联合国海洋法法庭系统等。在传统国际环境裁判与责任机制的基础上，当代国际环境法实施机制融入履约信息报告审议、援助激励、监督核查等具有规则弹性的环境遵约管理程序，构筑对遵守国际环境法产生独有影响力的国际监督构造，共同助力国际法规范结构的平衡发展。

三、全球环境治理范式转换的初步实践

3.1 全球风险社会中“去中心化”治理合作网络深度介入环境事务

自20世纪80年代起，全球环境变化给国际社会带来全面严峻而复杂多变的挑战，制定与实施全球环境规则的基本路径开始发生改变。包含国际非政府组织的各种跨国机制复合体和公私合作组织所代表的公共治理权威，迅速成为表达国际环保意愿的主要源头和最积极有效的环境守护者。1989年，德国、澳大利亚和巴西等24国签署意在建立应对全球变暖新制度权威的《海牙宣言》(The Declaration of the Hague)。(21)Declaration of The Hague, 11th March 1989, Document obtained from the Registrar of the International Court of Justice (on file at the Harford International Law of Journal).尽管该宣言不具有法律约束力，但却充分承认私人实体在国际环保中的法律权利和作用。在此基础上，它还主张发展包括规则执行补偿机制和资金制度在内的新型实施机制，标志国际环境法在性质、结构和功能上的重大转折。此后，联合国体系、世贸组织、世界银行、多边环境协定执行机构及众多跨国行为体，纷纷尝试创新适用于环境领域的法律实施规则。(22)王宏斌 ：“治理主体身份重塑与全球环境有效治理”，《经济社会体制比较》，2016年第3期，第137-143页。由此，借助以市场原则、社会公益与观念认同为基础的多向度合作网络，全球环境的“国家中心”治理体系逐步转向规则导向、自愿式和协商性的“多中心”治理。

公共权威全面介入环境事务的基本原理和逻辑依据，首先源于提升现存国际环境法适用与实施效率的需要。这是在厘清环境争议的同时，不断提出存在被忽视风险的环境问题、环境利益和环境因素，并以环境优先的理念影响人们对国际问题的认识。其次，从人权角度而言，无论社会公众通过参与环境决策来细化和延展政治参与权，还是借助司法和行政程序的矫正与救济践行公正审判权，环境事务参与权处处映射对现存人权保护规范的公平适用和领域扩展。最后，环境决策与实施程序的适当透明度、监督控制及社会成员的合理参与，有效推动政府公共管理部门在正当性基础上实现规制功能，是改善环境公共决策中公私利益失衡、强化决策程序合法性的重要渠道。

3.2 环境事务公众参与法律制度的深入发展

作为“多中心”全球环境治理范式的灵魂，环境事务的公众参与在适用范围、规制方式及内容要素构成上持续法律化完善。

(1)适用范围的国际性拓展

传统意义上的公众环境参与权通常是在国内法背景中论及。国际层面，环境软法先行，以1972年《斯德哥尔摩人类环境行动计划》建议39(a)、1982年《世界自然宪章》原则23为蓝本，1992年《里约环境与发展宣言》(简称1992年《里约宣言》)原则10全面确立了公众参与原则。但这些软法未能超脱在国内法框架下描述公众参与机会的藩篱，(23)如该原则使用“all concerned citizens”的概念，而非“all concerned persons”，表露出其所涉及的公共参与仍应限定于国内层面，各国仅对其本国公民的环境权益予以考虑。其所倡导遵守和实施的公众参与本质上并不具有国际性。而以欧洲和美洲的区域国际法为代表，公众参与环境事务的法律发展率先在区域范围取得突破，明确支持在国际层面强化环境参与权。其中，联合国欧洲经济委员会(UNECE)围绕跨界环境问题中的平等进入和非歧视原则，形成《在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的公约》(Aarhus Convention，简称奥胡斯公约)、《欧洲人权公约》(ECHR)和欧盟法的区域法律规范体系及一系列经合组织(OECD)决议。进而，2001年联合国国际法委员会(ILC)《关于预防危险活动的跨界损害条款草案》显示将公众参与作为一般国际法组成部分的迹象。2012年里约可持续发展大会(Rio+20)遂得以超越国家边界和国内法背景，扩展1992年《里约宣言》原则10适用范围，弥补拘泥于国内协调的缺憾。(24)《我们憧憬的未来》(The Future We Want)作为“里约+20”可持续发展会议的主要成果文件，尽管最终并未吸收巴西有关“公众参与原则全球行动”的建议，但仍在全面考量各国独特的社会、经济发展与环保问题的特殊性基础上，提出环境领域国际合作与冲突机制对全球环境治理和可持续发展的国际管理体制所产生的重要价值，突出强调扩展《里约宣言》原则10适用范围，鼓励在区域性、国家、次国家及地方层面采取措施，以促进环境利益相关方参与机制的创新。这一超越国界和国内背景的适用延伸，反映国际社会对不同范畴公众参与法规的需求增长。See Report of the United Nations Conference on Sustainable Development, UN Doc A/CONF.216/16, para. 99, http://www.uncsd2012.org.直至《巴黎协定》及其实施细则与“卡托维兹一揽子计划”纲领文件，不仅创新多边环境治理“自下而上”的自主贡献模式，而且打造更具约束力和政治抱负的气候风险网状管理结构。这一系列应对气候变化的“巴黎规则体系”为非国家行为体创设了议程设置、规则塑造与引领的法定权利来源，深刻影响公众参与全球气候共同治理的合法性依据。

(2)规制方式的适用性增强

1972年斯德哥尔摩人类环境会议唤起人类环境意识的觉醒，一些国家开始通过立法和行政方式调整环境事务的公众参与。随后形成的相关国际法律文件也都不断重申采取立法和行政措施保障每个人获取环境信息、影响其所处环境资源的平等权利。而1992年里约联合国环境与发展大会后，环境事务公众参与的国际法律体系在人权体制的培育下迅猛发展。一些人权领域的国际法庭和条约机构，为公众环境参与权经由“绿色化”法律适用程序得以矫正和救济提供可能。(25)如欧洲人权法院在对《欧洲人权公约》第6条公平审判权进行分析时，引入《里约宣言》原则10阐述的公众参与等新概念，确立参与权作为国际人权法律框架组成部分的基础地位，并将《欧洲人权公约》发展为推动环境领域公众参与权的重要引擎。

(3)内容要素的结构性均衡

从1985年全球第一个有关臭氧层保护的《维也纳公约》(Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer)开始，几乎所有多边环境协定都毫无例外的纳入信息交换条款，将其作为公众参与环境事务的首要前提。1998年《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约》(简称《鹿特丹公约》)更是细化公众信息获取的专门程序和具体标准。如此，保障和便利公众公开、充分、快捷地获取环境信息逐步取代低水平的国家间信息互换，成为在最广泛意义上倡导公众参与的基本内容。而决策参与和司法准入构成公众实质影响环境事务的实体和程序性保障，被《里约宣言》公众参与原则所吸纳并得以完整诠释。两者与信息获取并行存在，构成决定环境公众参与有效性的三大因素。直至代表环境公众参与国际立法最高水平的《奥胡斯公约》，其将环境与人权领域的法律发展融于一体，全面设定公众参与三大构成要素的最低标准。而且，根据其第15条构建起审查成员方执行情况的遵守机制，由独立遵约委员会主导，同时赋予成员方公众启动机制的程序性权利。由此，进一步奠定联合国欧洲经济委员会在促成《里约宣言》公众参与内容实施上的领先地位。

四、全球环境治理范式转换的实践特征

全球环境治理体系冲破自身增量改革的共识困境，在与其他领域国际法进程平行发展的同时又展现繁密的议题交叉。旨在促进传统司法裁判与遵约管理机制乃至不同规则体系间有机合作的国际制度设计陆续涌现。这些环保国际规制的跨领域合作实践，印证“环境合作规制”交叠管辖、互动调试的特征，反映实现可持续发展目标的要求。

4.1 国际贸易规则与多边环境协定的相互渗透

(1)环境议题日益成为多边贸易体制的重要价值目标

多边贸易治理框架下，环境与贸易规制的最初关联源自《1947年关税与贸易总协定》(GATT1947)第20条一般例外。其有关保护人类、动植物生命与健康及可用竭自然资源的b款和g款，试图从发展角度建立关注环保的自由贸易政策体系。随后，关贸总协定发起的第7轮东京回合贸易谈判，首次将调整领域从关税措施延伸到包括环保技术法规在内的非关税壁垒，并制定了关贸总协定第一个与环境相关的贸易协定，即《技术性贸易壁垒协定》(简称TBT协定)。作为关贸总协定的承继者，WTO形成涵摄货物、服务贸易及知识产权领域的更为全面的环境规则体系。同时，环境问题还作为单独议题，在WTO多哈发展回合贸易谈判中占据重要地位。更重要的是，赋有准司法特色的WTO争端解决机制，围绕贸易承诺义务环境例外条款的法律适用，做出具有“事实先例”效力的司法裁判。1991—1994年美国金枪鱼系列案件、(26)主要包括1991年美国与墨西哥的金枪鱼案I(39S/155, DS21/R)和1994年美国与欧共体、荷兰的金枪鱼案II(DS29/R)。这是多边贸易体制首次触及已纳入国际海洋环保法律框架的“可持续发展原则”，并开始审慎处理海洋环保政策贸易影响的重要转折，构成主宰关贸总协定时代环境规制走向的风向标。参见 ：“GATT Panel Report of United States-Restrictions on Imports of Tuna (‘Tuna/Dolphin I’) and United States-Retractions on Imports of Tuna” (‘Tuna/Dolphin II’), WTO, www.wto.org/ dispute_settlement_gateway, 访问时间：2019年5月16日。1998年美国虾和海龟案、(27)该案堪称通过司法手段协调WTO贸易体制与海洋环保关系的运作范本。参见：United States-Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, WT/DS58, WT/DS58/AB/R. WT/DS58/RW, www.wto.org/dispute_settlement_gateway, 访问时间：2019年5月16日。2000年欧盟与智利箭鱼案等，(28)该案是智利政府基于保护太平洋西南海域遭受过度捕捞而日渐枯竭的箭鱼资源，针对在毗邻智利200海里专属经济区的公海海域，因违反智利环保规则捕捞箭鱼的捕捞船施加贸易禁令，遂与欧共体就智利所涉法规是否违反GATT1994第5条(过境自由)等有关货物港口中转与进口限制的规定产生争端。Chile-Measures Affecting the Transit and Importing of Swordfish, WT/DS193, G/L/367/Add.1, www.wto.org/dispute_settlement_gateway,访问时间：2019年5月16日。成为WTO以“规则导向”模式协调贸易自由化与海洋环境资源利益关系的代表性争端解决实践。借助这些实践，WTO争端解决机构在“规范丛林”中主动与其他领域法律秩序形成规则解释上的互动砥砺。这些与环保相关的系列贸易争端裁决，从实体规则上确立了多边贸易体系关涉产品标准绿色化发展的判例基础，开启了贸易规范对海洋等国际环保规制执行层面的制度支持。(29)Richard B. Roe, The Management of the Endangered Species Act, the Marine Mammal Protection Act and the Magnuson Fishery Conservation and Management Act, Martinus Nijhoff Publishers, 1982, p.35.

(2)环境规制在区域一体化安排中赢得重要突破

区域层面，北美自由贸易协定(NAFTA)首创专门性《北美环境合作协定》(North American Agreement on Environmental Cooperation，简称NAAEC)以监管成员国环保政策法规的制定与实施，并创立环境委员会协调处理缔约方之间与环境相关的事务。(30)李寿平 ：“北美自由贸易协定对环境与贸易问题的协调及其启示”，《时代法学》，2005年第5期，第97-102页。以此为发端，借由自贸协定(FTA)的轮轴辐射效应，就与贸易有关的环境义务单独设章、并采取专门化机构和措施以保障义务遵守的制度设计，迅速被拉美和欧盟甚至亚太地区所吸收和借鉴。从北美自由贸易协定到美墨加协定，环保在美式自贸协定中逐步取得相较于多边贸易机制的实质性突破，发展成为与自由贸易同样具有独立价值的重要事项。同时，在强化高水平环保规则的可操作性与执行约束保障方面，美式自贸协定也提供了比多边环境协定更具效率的机制安排。(31)See “Chapter 24: Environment”, Text of United States-Mexico-Canada Agreement (05/30/19), Oct 1st, 2018.欧盟也渐趋将环保问题纳入其可持续发展政策，采取政治、法律工具协调贸易与环境关系：一方面通过部长理事会提供有关环境与贸易的基本政治框架，另一方面形成一系列旨在统一产品最低环境标准的环境指令。(32)Schoukens Hendrik, “Article 9(3) and 9(4) of the Aarhus Convention and Access to Justice before EU Courts in Environmental Cases: Balancing On or Over the Edge of Non-Compliance?” European Energy & Environmental Law Review, Vol. 25, No. 6, 2016, pp.75-92.

《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)及《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)，即TPP/CPTPP规则体系，促进了亚太区域经济合作模式的转变。该体系融入了反映自贸协定“多功能性”发展目标的环境规制思路，意图建构新一轮全球环境治理的示范性环境协定。这使得长期寄生在贸易体制下的环境非贸易价值逐步与经济发展要素达成对等平衡，环保义务已由自贸协定抽象宣言转向具有可操作性和执行效力的绿色化贸易承诺。TPP/CPTPP规则体系通过与《海洋污染议定书》《南极海洋生物资源养护条约》等特定多边环境协定直接挂钩，为缔约方创设海洋渔业生产补贴、禁止野生动植物种群非法采伐及相关贸易等实体环境义务。(33)《跨太平洋伙伴关系协定》及《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》贸易规则体系高标准、深层次、强化执行力的规范内容，是美国晚近与秘鲁、哥伦比亚、巴拿马和韩国商签的4个双边自贸协定遵循将环境与贸易义务同等对待实践的延续，涉及自贸协定缔约双方共同参与的7个多边环境协定的环保实体义务。这也明确列举在2007年布什政府与国会为美国扩展自贸协定网络所达成的基本环境法律标准中。主要包括 ：《濒危野生动植物物种国际贸易公约》(《华盛顿公约》)《蒙特利尔破坏臭氧层物质管制议定书》《海洋污染议定书》《美洲国家热带金枪鱼协定》《国际湿地公约》《国际管制捕鲸公约》和《南极海洋生物资源养护条约》。参见：李丽平、张彬、陈超 ：“TPP环境议题动向、原因及对我国的影响”，《对外贸易实务》，2014年第7期，第12页。更为重要的是，TPP/CPTPP规则体系设置了环境承诺“双轨”履约机制，体现出遵约管理与司法裁判“合作规制”的特征。通过该机制，TPP/CPTPP规则体系可将贸易制裁作为重要的履约保障，并配置融常规争端解决机制和公民申诉程序为一体的控制工具，以实现对环境承诺从“软监督”到“硬控制”的过渡。

(3)多边环境协定贸易执行措施的遵守控制效果强势显现

国际贸易与环境规则的互动影响，不仅体现为贸易领域内更多与环境相关的议题出现，更体现为在多边环境协定的遵守实践中依赖贸易规制工具来实现其环保目标。以《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》(简称(蒙特利尔议定书》)为例，其被国际社会普遍认为是得到最有效遵守的多边环境协定。(34)2012年联合国环境规划署发布的《全球环境展望5》，在对全球90个环境目标的实施进行全面评估后，确认仅有4个领域的目标取得显著进展，即臭氧耗竭物质生产和使用的减少、汽油中铅含量的减少、更好的水源获取及推动海洋环境污染防治的研究。这一方面得益于该议定书执行委员会主导下具有管理性特征的不遵约情势处理方法，通过多边环境基金和技术支持激励缔约方以合作为基础的自愿遵守。另一方面，也得益于其在缔约方与非缔约方及与有不遵约情势的缔约方之间，全面禁止进行有关消耗臭氧层管控物质及其产品国际贸易的限制性措施。此类限制性措施能有效发挥其经济杠杆和强力威慑的作用。该议定书为履行环境义务而允许采用的贸易保障措施，主要包括诸如进出口许可证和配额管理、对非缔约方适用贸易措施的差别待遇、对相同产品不同生产过程的区别管制及贸易申报与事先同意程序，甚至对不遵约行为的贸易制裁等。就规范属性而言，这些措施似乎与WTO的非歧视原则、禁止一般数量限制及WTO“涵盖协定”有关产品生产加工过程和方法(Processing & Production Method，简称PPM)的标准相悖，也在援引《1947年关税与贸易总协定》第20条b款和g款环境例外作为合法抗辩上存在障碍。而多边环境协定环境义务实施机制与WTO争端解决及执行机制也存在场所及规则冲突。此外，多边环境协定提供的多边环境基金也有构成WTO规则体系所认定的“补贴”嫌疑，在多边贸易体制框架下的合法性众说纷纭。(35)在解决WTO与环境有关的贸易规则同多边环境协定贸易措施之间的冲突上，WTO具有规范各国贸易管制措施一般性公约的特征，而多边环境协定的贸易措施显然是实现特定领域环保目的的具体条约。因此，从贸易措施的角度讲，多边环境协定贸易措施可作为特别法而具有优先适用效力。但关贸总协定秘书处就欧盟提出有关该议定书贸易限制措施问题的回复表明：(36)朱源著 ：《国际环境政策与治理》，中国环境科学出版社，2015年版，第88-89页。多边贸易协定已存在把此类措施归入环保特例，将多边环境协定贸易规则视为WTO特别法予以适用的倾向。(37)这也体现在多哈回合环境议题的谈判中，各成员方向WTO贸易与环境委员会提交各自关于解决WTO贸易规则与多边环境协定贸易措施间冲突的意见主张，大致可归为维持现状、建立对多边环境协定贸易措施合法性的审查标准、豁免WTO项下义务、修改GATT第20条赋予多边环境协定以普遍例外权等四种方案。See Ryan L Winter, “Reconciling the GATT and WTO with Multilateral Environmental Agreement ”, Colorado Journal of International Environmental Law and Policy, Vol. 11, 2000, pp.223-258.故而，贸易与环境措施可共同发挥对经济和自然资源的最有效配置，其相互支持推动国际环境法遵守的成效初现。(38)Tracey Epps, Andrew Green, Reconciling Trade and Climate: How the WTO Can Help Address Climate Change, Edward Elgar, 2010, p.77.

(4)环评或环境利益分析引领自贸协定“绿色化”走向

近年来，贸易与环境规则相互影响的独特表现即是对自贸协定谈判和实施展开环评或国家利益分析。借此可为贸易、投资政策的制定者识别并提供重大环境影响信息，包括自贸协定环境条款设定目标的实施及缔约方环境政策法规的改变状况。这将有效提高缔约方在国家层面环保与贸易政策的整体一致性，进而针对自贸协定潜在经济驱动可能产生的环境危害及环境规则影响设置环境合作项目，实现贸易政策的环境风险预防与环境损害救济。例如，依据第13141号总统指令和2002年《对外贸易法案》的规定，在美国贸易代表办公室(USTR)主导下，美国通过跨部门贸易政策工作委员会可对所签订的全部贸易与投资协定进行事前和事后环评。其内容侧重评估对美国环境规制可能产生的负面影响。欧盟则通过从成员国国内环境法规升级为依赖国际贸易协定来实现环境调控。通过在其所签订的自贸协定中设置“可持续发展影响的审议条款”，欧盟授权缔约各成员方的公众参与程序和机构，从共同体市场整体的角度对协议实施的可持续发展影响进行审议、监督和评估，并突出关注自贸协定对欧盟之外其他缔约方可持续发展的影响。发展中国家对贸易政策的环评起步较晚，但也获得实质性进展。(39)谢来辉 ：“全球价值链视角下的市场转向与新兴经济体的环境升级”，《国外理论动态》，2014年第12期，第22-33页。1998—2000年间联合国环境规划署(UNEP)在阿根廷、中国、孟加拉国、智利、印度、菲律宾等发展中国家组织开展了贸易政策环境或可持续发展综合评价项目，墨西哥也于签订《北美自由贸易协定》之后对该协议进行了事后评价。(40)Kevin P. Gallagher, Free Trade and The Environment: Mexico, NAFTA and Beyond, Stanford University Press, 2004, pp. 125-126.

综上，传统自贸协定均是立足贸易自由化思维考量其所产生的现实影响，很少关注各种因素叠加引发的可持续发展问题。随着国家政策的顶层制定者和贸易谈判代表日益重视贸易的环境影响，以及贸易政策制定与实施中公众参与的不断深入，国家环境与贸易部门间的互动逐渐增强。以美国对《北美自由贸易协定》的环评为发端，借经合组织、联合国可持续发展委员会等国际组织的强力助推，贸易政策的环评已在全世界范围内全面展开。由此，全球自贸协定网络的绿色化发展已构建出从经济、社会、环境三大方面对贸易协定进行可持续发展影响评价的基本框架和初步系统化的评价方法，形成较为成熟的自贸协定环评实践。

4.2 国际投资规则对环境外部性问题的规制

与贸易领域形成多边统一规则体系的框架结构不同，国际社会并未构建起综合性多边投资公约，而是仅在WTO中局部实现对与贸易有关投资政策措施的多边约束，并就投资争端解决和投资担保问题制定单行多边条约。更多跨国直接投资活动仍处于双边投资条约(近2900个)及大量双重征税条约、区域性投资协定及包含投资条款的区域贸易协定的交错调控之下。

近年来，国际投资关系的多元化、国际投资体系的结构性转变及国际投资争议重心的转移，推动片面强调投资保护的传统国际投资法制呈现可持续发展的规则趋向。(41)崔盈 ：“可持续发展的国际投资体制下ICSID仲裁监督机制的功能改进”，《中国国际法年刊(2015年)》，法律出版社，2016年版，第314-342页。以此为基础，国际投资争端解决机制进而也面临立足可持续发展的立场，来重构投资者财产权益与东道国公共管理职权之间的纳什均衡。当代国际投资法制因而更关注对国际直接投资新形式，例如因海洋资源国际合作开发工程投资项目所引发的环境责任与生态补偿风险，(42)如美国墨西哥湾钻井平台溢油事件、日本福岛跨国核污染灾难、康菲渤海湾油田溢油事故等。施以更全面的规制。

首先，国际组织层面的规制主要体现为一系列专门涉及加强国际投资中环保政策的软法规则和程序。1999年，得益于联合国“全球契约”(UNGC)计划的协助，联合国环境规划署草拟“负责任的投资原则”，致力于促成跨国公司对人权、劳工标准、环境和反贪问题的充分参与，以减少全球化负面影响。该原则倡导将环境等要素融入投资分析过程和政策实践，为从事跨国直接投资的投资者提供环境及其他社会责任方面的决策与行动指南。而经合组织《跨国公司行动指南》所包含的环境条款也直指成员国管辖下的跨国公司，具体阐述有关建立和维持环境管理制度、采取最佳环境技术实践等符合可持续发展目标与东道国环境法制架构的环保措施。此外，国际金融公司和多边投资担保机构还针对业务范围内的项目融资和投资担保要求，分别设置严格周密的环境政策与绩效标准框架及环境评审的担保条件，成为项目融资和投资担保领域富有影响力的自愿环境政策标准。(43)Lise Johnson, “International Investment Agreements and Climate Change: The Potential for Investor-State Conflicts and Possible Strategies for Minimizing It”, Environmental Law Institute, Environmental Law Reporter, Vol. 6, No.12, 2009, pp. 31-56.

其次，国际投资协定中的环境规制彰显于对环境条款的引介上。(44)在新一代双边或区域投资协定中纳入环境条款，确立不得以降低环保标准作为吸引投资的规则底线，界清东道国环境规制权行使限度，设定投资者及其母国的基本环保义务等事项已成为新常态。参见韩秀丽 ：“中国海外投资中的环境保护问题”，《国际问题研究》，2013年第5期，第103-115页。最早为缔约方协调环境与投资关系创设权利与义务的是《北美自由贸易协定》及其附属《北美环境合作协定》。《北美自由贸易协定》投资章率先在第1114条中提出处理环境与投资关系的两项基本原则。在其第1106条有关履行要求、第1110条有关征收和国有化等涉及缔约方保护投资的具体义务规定中，对东道国在非歧视和正当程序基础上实施环保措施做出例外规定。该协定的投资争端解决机制也为私人投资者和东道国之间处理环境与投资冲突提供了直接法律依据。《北美环境合作协定》进一步完善了缔约方在实施贸易和投资自由化过程中执行本国环境政策法规的基本义务，并为规制缔约方环境遵约行为创设以“公民意见书程序”为核心的程序性规则。(45)王艳冰 ：“国际投资法实现气候正义之理论路径与实践原则”，《学术界》，2013年第11期，第89-96页。双边投资协定可称为国际投资领域最具针对性和权力结构优势的造法途径。1994年美国双边投资协定(BIT)范本首创以“序言”形式对投资中环境法规的遵守和执行予以原则性关注。随后，2004年美国双边投资协定范本又全面吸收《北美自由贸易协定》在环境规制方面的成功经验。直至2012年美国双边投资协定范本，直观反映出着意加强东道国环境规制权的投资政策。2012年美国双边投资协定范本第12.1条还首次确认双边投资协定与缔约方参加或缔结的国际环境条约之间存在的互动关系，借以强化缔约方在执行国内环保政策法规上的实体义务。并且，该范本还在程序性规则上抛出针对环境问题的强制磋商程序。(46)Saverio Di Benedetto, International Investment Law and the Environment, Edward Elgar, 2013, p.35.总之，美国力主使其在国际投资保护和促进上的规则标准，经由双边投资协定实践成为具有普遍约束力的习惯国际法。美式双边投资协定环境规制的立法模式和规则框架及对各种环境规制方法的融合吸收，伴随美国高度发达的国际投资活动迅速对全球其他双边投资协定发展态势产生了根本性影响，并不断获得国际投资仲裁实践的支持。

再次，作为中国“引进来”与“走出去”的投资政策转型，(47)2018年，中国全行业对外直接投资不仅获得数量上的大幅扩张，更是谋取质量上的显著提升：年度投资总额为1430.4亿美元，投资流量与存量占比分为14.1%和6.4%；外资流入量1390亿美元、流出量1300亿美元，兼为全球对外直接投资的第二大目的国和第二大资本输出国。对外投资广泛覆盖全球80%以上(约188个)国家和地区，双向投资情况基本持平，投资领域逐步向绿色发展和高技术产业倾斜。See UNCTAD, World Investment Report 2019, June 12, 2019, UNCTAD,http://unctad.org/en/PublicationsLibrary/wir2019_en.pdf, p.10.“绿色丝绸之路”倡议主动链接东亚经济与欧洲经济，尝试经由陆上与海洋共建亚欧非全方位国际经贸合作机制。(48)2013年商务部联合环保部发布《对外投资合作环境保护指南》规范性文件，标志中国作为投资者母国对海外投资日益趋向严格的环保义务要求。参见 ：“四部委联合发布《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》”，中央人民政府网站，2017年5月9日，http://www.gov.cn/xinwen/2017-05/09/content_5192214.htm。在投资规制方面，该倡议跳脱既往“个体理性决策”基础上利益导向和缺乏集体统筹约束的不可持续性投资模式，强调沿线国海洋等环境资源及野生动植物保护的国际法义务。该倡议在平衡可持续发展政策的切实落地与投资者既得权益保护的同时，(49)Daniela Marconi, “Environmental Regulation and Revealed Comparative Advantages in Europe: Is China a Pollution Haven”, Review of International Economics, Vol.20, No.3, 2012, pp.616-635.创新中国与“一带一路”国家间双边投资协定实践的“共同发展”目标。(50)曾华群 ：“共同发展：中国与‘一带一路’国家间投资条约实践的创新”，《国际经济法学刊》，第26卷第1期，北京大学出版社，2019年版，第1-33页。其以跨国企业环境风险自愿管理(51)强调企业应在运营思维、治理方式及投资价值考量上实现“绿色改进”，进一步架构政策法规调查与风险预警系统、环境影响评价体系、企业重大决策的内部审查程序、信息披露与交流机制以及法律救济机制，对投资行为可能产生的环境责任风险予以监控。与东道国环境规制权有序回归为原则，针对“一带一路”沿线独具生态环境敏感特性的重大基础设施投融资项目、低碳环保合作项目等，确立环境责任的标准化规则体系。并在弹性规则框架的基础上，建构符合“管理性”投资争端解决需求的多元化立体平台，突显国际环境软法在跨区域经济合作中实现硬法化的全新模式。同时，该倡议利用绿色化贸易、投资、金融的经济驱动支柱，为增进投资者生态环保服务与能力建设提供“阶梯式”资助，成为展现国际投资法制可持续发展规则取向的最新实践。

4.3 国际金融机构对贷款融资项目的环境影响核查

当代国际金融与国际环境规则之间的互构影响，最突出的典范即为世界银行针对其涉及环境影响的业务管理行为所创设的外部问责机制，即世界银行核查小组。(52)Dietrich H. Earnharta, Robert L. Glicksmanb, “Coercive vs. Cooperative Enforcement: Effect of Enforcement Approach on Environmental Management”, International Review of Law and Economics, Vol. 42, 2015, pp.135-146.该机制具有核查职权的问责性与透明性，(53)Annamaria Viterbo, International Economic Law and Monetary Measures: Limitations to States’ Sovereignty and Dispute Settlement, Edward Elgar, 2012, p.28.使得因国际信贷融资活动导致环境权益受影响的广泛私人群体，能对国际法上享有特权与豁免的专业性政府间国际组织实施直接源于国际法授权的社会监督。社会公众可通过从外部启动这种中立性纠错机制，对融资项目执行部门、受款国政府及项目当地政府在拟建项目的谈判、立约、设计、实施与监理等过程中适用的一系列环境标准，施加间接约束。这无疑可促进国际金融组织在制定和实施内部操作程序指令中更加关注环境政策与生态保护服务标准及其相关国际规制。更具创新价值的是，该机制将“第三方”公众纳入环境损害救济程序，赋予其影响项目融资活动的程序性权利，即使该“第三方”从未与世界银行的决策与实施形成直接法律关系。这在国际环境法基本原则和规则的基础上，为国际金融组织发展融资活动，尤其是关涉海洋能源开发的技术融资等关键新兴领域设定法律底线。同时，其在开拓环境规制公众参与新路径上的有益尝试，也从根本上改善了国际金融治理的民主正当性基础。

简言之，国际金融机构以“参与回应性”程序机制助推实体规则的环境友好，并借助绿色金融体系的发展强化对海外投资企业环境社会责任的融资约束。这将在国际金融规则与国际环境法之间搭建相互连接和协调的桥梁，进而对推动国际环境法遵守控制机制的演进产生重要影响。

五、结 语

影响全球环境治理的政治、经济、社会和国际法机制正经历结构性“核变”，人类文明的安全和可持续性理应置于同维护国家安全利益等量齐观的优先位置。根植于国家授权同意、体现自上而下特征的传统治理模式，已逐步向政府主导、市场推进、公众参与的三维治理层级贯通借鉴、交互影响的“多中心混合治理”新范式演进，并逐步生成柔性、回应力、综合化的复合型协商合作体系。进而，当代环境治理在主体、空间、制度机制及实施上全面展露“共融”特征：全球环境治理活动在政府、市场及社会三维空间内的多元主体间广泛展开，并建立和发展多边规则与管理体系基础上的“多中心”合作网络。全球环境治理范式的多层级协商合作转变，在国际实践中体现为以法律形式引导环境合作制度体系的改进和创新。“向上”强化国际机制间的治理协调作用，“向下”提高公众对环境治理的法律参与。在国际环境法实施的管理监控上，要求采取更系统、更综合和跨领域的方法，发展上下互动的多向度、可持续性环境治理体系。置身于高度分权、横向平行式的无政府世界中，改善治理效能本质上取决于形成符合环境规制内在逻辑要求、折射“司法控制”与“遵约管理”价值调试的合作规制路径，减弱各国在环保政策实施方面不对等、非互惠基因所形成的制约，以有效激发各种治理因素的正面影响。