平成时代日本对外援助的战略性演进及其特点

王洪映 杨伯江

(1.中国社会科学院研究生院，北京 102488；2.中国社会科学院，北京 100007)

基于战后的国际安排，日本在政治、军事上均受到限制，于是对外援助成为其重要的外交方式。在战后大部分时间里，日本对外援助除部分人道主义因素外，主要着眼于获取经济利益，(1)经济利益一直是日本对外援助的重要动力，在援助早期表现得尤为明显。相关讨论参见John Alexander White, Japanese Aid, Overseas Development Institute, 1964；Koppel Bruce and Michael Plummer, “Japan’s Ascendancy as a Foreign-Aid Power: Asian Perspectives”, Asian Survey, Vol.29, No.11, 1989, pp. 1043-1056; Doherty Marie,“Japan’s Expanding Foreign Aid Program”, Asian Affairs, Vol.14, No.3, 1987, pp.129-149；赵剑治、欧阳喆 ：“战后日本对外援助的动态演进及其援助战略分析——基于欧美的比较视角”，《当代亚太》，2018年第2期，第92-125页。其独特的“援助—投资—贸易”模式产生了明显成效，当然也遭到诸多批评。(2)关于日本援助、贸易、投资“三位一体”的援助模式，相关讨论可参见Mitsuya Araki, “Japan’s Official Development Assistance: The Japan ODA Model that Began Life in Southeast Asia”, Asia Pacific Review, Vol. 14, No.2, 2007, pp.17-29。关于日本对外援助过分注重经济利益、援助质量低的批评可参见Steven Hook and Guang Zhang, “Japan’s Aid Policy since the Cold War: Rhetoric and Reality”, Asian Survey, Vol. 38, No. 11, 1998, pp. 1051-1066; Peter J. Schraeder, et al., “Clarifying the Foreign Aid Puzzle: A Comparison of American, Japanese, French, and Swedish Aid Flows”, World Politics, Vol.50, No.2, 1998, pp.294-323; Henry Scheyvens, “Reform of Japan’s Official Development Assistance: A Complete Overhaul or Merely a Fresh Coat of Paint?” Progress in Development Studies, Vol. 5, No. 2, 2005, pp. 89-98.20世纪70年代发生的石油危机给日本带来一定冲击，由于意识到海外能源供给的重要性，日本开始将对外援助向能源供给地区和国家倾斜，(3)参见林晓光 ：“日本官方发展援助政策探析”，《现代国际关系》，2003年第2期，第19页；江涛 ：“日本在中东地区实施ODA政策的动因解析”，《外国问题研究》，2019年第2期，第89-90页。20世纪70年代末至80年代以后，日本的对外援助趋向政治化，在“综合安全保障”战略的框架下，对外援助也被用于保障国家经济与军事安全，(4)参见赵剑治、欧阳喆 ：“战后日本对外援助的动态演进及其援助战略分析——基于欧美的比较视角”，《当代亚太》，2018年第2期，第96页；Dennis T. Yasutomo, The Manner of Giving: Strategic Aid and Japanese Foreign Policy， Lexington Book, 1986。这意味着日本逐渐将对外援助纳入国家总体战略进行运作，对外援助的战略性开始显现。平成时代，随着大国化目标的持续推进，日本对外援助的战略性呈现出不断强化的趋势。(5)目前，对于20世纪90年代后日本对外援助战略性不断增强的趋势已被诸多研究者提及，可参见Saori Katada, “Japan’s Foreign Aid after the San Francisco Peace Treaty”, The Journal of American-East Asian Relations, Vol. 9, No. 3/4, 2000, pp. 197-220；Steve Chan, “Humanitarianism, Mercantilism, or Comprehensive Security? Disbursement Patterns of Japanese Foreign Aid”, Asian Affairs, Vol. 19, No. 1, 1992, pp. 3-17; 林晓光 ：“日本官方发展援助政策探析”，《现代国际关系》，2003年第2期，第18-20页；王平 ：“日本ODA政策的形成、演变及前瞻”，《日本学刊》，2008年第31期，第40-51页。鉴于此，本文以日本官方援助大纲为基础并结合经济合作与发展组织(Organization for Economic Co-operation and Development，以下简称经合组织)所公布数据,从援助动机、援助决策、援助执行三个方面对日本平成时代对外援助的战略性强化进行详细考察。

一、平成时代日本实施对外援助的基本情况

首先，本文依据经合组织官方数据从援助金额、区域、部门三方面对日本平成时代实施对外援助的总体情况进行简要讨论，以便在下文对《官方发展援助(ODA)大纲》(以下简称《大纲》)的实际贯彻程度进行评估。随后，将日本的援助情况与其他主要援助国进行对比，以突出日本的援助特点。

1.1 援助量总体稳定

日本是第一个加入经合组织及其下属机构发展援助委员会(Development Assistance Committee，简称DAC)的亚洲国家。1954年，日本以“科伦坡计划”为起点开始步入援助国行列。在援助金额方面，在日本实施对外援助以来的60多年里，虽时有波动，但总体上额度不断增加。(6)根据经合组织统计资料，1964年日本的援助额约为1.05亿美元，2018年增至约100.64亿美元。参见经合组织数据库：https://stats.oecd.org/qwids/，访问时间：2019年8月7日。平成时期，单从绝对数量来看，日本官方发展援助(下文简称ODA)量波动不大，呈现出小周期增减交替的状态。其中1995年、2000年、2005年、2007年等时间点出现了较为明显的变化(参见图1)。20世纪90年代前半期是日本ODA迅速增加的时期；1996年出现了大幅下降，但在此后的几年间又缓慢回升；2000年以后继续呈现出增减循环的态势。近几年，虽有起伏但变化相对温和，未出现大幅波动。这一时期，日本援助数额显著变化之处在于与主要发达国家相比，其所占比例自2001年以来一直处于下降的趋势，尤其是2012年以后，这种趋势更为明显，目前其援助量在主要发达国家中已下降至第5位(参见图2)。

1.2 援助区域逐步分散化与援助重心转移

在援助区域上，战后日本一直将与自身战略利益联系最为紧密的亚洲作为重点援助区域。20世纪70年代以前，日本绝大部分ODA集中于亚洲地区，而东南亚地区是日本ODA主要流入地。70年代以后，这种布局状况发生了一定改变，较为突出的变化是中东和非洲地区获得的ODA数量有了明显增加。平成时期，日本进一步强化了ODA的分散布局，援助区域基本覆盖了全球主要地区，其中尤为显著的变化是非洲、南亚、中亚和中东地区逐渐成为日本的主要援助地区。目前，这种援助分配格局仍在持续。上述变化表明，当前日本的援助重心已明显转向非洲、中亚、南亚以及中东地区，尤其是南亚、中亚地区所获得的ODA数量已明显占据主导地位，从ODA的流入量及目前的趋势来看，这些地区显然已成为日本新的战略重点区域(参见图3)。

图1 平成时代日本ODA援助额变化情况(单位：百万美元)

图2 主要发达国家自20世纪80年代末以来的ODA援助额对比情况

图3 日本ODA援助区域分布变化情况(7)在援助早期，南亚也获得了较多援助，出现这种现象的原因在于经合组织将缅甸划为南亚地区国家，由于缅甸获得的援助较多，因此拉高了南亚获得的ODA数量比例。实际上，南亚地区的其他国家在日本实施对外援助早期获得援助较少。(单位：百万美元)

1.3 “经济互利”与援助部门的日益多元化

从援助部门来看，自1967年以来，日本的援助资金主要集中于经济基础设施与生产部门，由此反映出追求“经济互利”一直贯穿日本对外援助的始终，尤其是援助早期，这种特点尤为突出，日本几乎将所有ODA投入上述两个部门。20世纪80年代后，社会基础设施与服务项目所接纳的资金数量才有较为明显的增加。平成以来，日本ODA在投入部门方面整体上呈现出更为多样化的分配趋势。其中，社会基础设施与服务以及跨部门援助均有明显提升。与此相对，经济基础设施与生产部门援助所占比重持续下降。同时，人道主义援助量也有了明显增加。但也需注意到，近几年，用于经济基础设施以及生产部门的援助量又有所回升，这从侧面反映出经济利益在日本对外援助中回归的趋势(参见图4)。同期，可以从与美国的对比中更为直观地看出日本在对外援助中一直偏重经济利益的特点。如图5所示，在美国的援助部门分配上，社会性基础设施和服务一直占据50%左右的比重，远高于日本，而且波动较小。与此相对，日本的社会性投入则明显偏低，而且近年来这种趋势又在加强。

上文依据经合组织相关数据对日本平成时代实施对外援助的基本情况进行了总体说明。在下文中，笔者将对1992年以来日本三份官方援助大纲进行文本分析，同时对其对外援助决策、实施体制的演变进行过程追踪，以阐明平成时代日本对外援助战略性不断强化的趋势。

图5 美国ODA投入部门变化情况

二、强化实施对外援助的战略动机

援助动机指的是国家实施对外援助欲达到何种目的。本文将考察冷战后日本相继出台的三份对外援助大纲在理念、区域目标以及实施课题方面所作出的规定，分析日本实施对外援助战略性动机不断增强的趋势。

2.1 战略性功能不断强化的援助理念

1992年日本内阁会议制定了第一份《官方发展援助(ODA)大纲》，单从制定大纲本身来讲，就已经在一定程度上表明日本开始重视对外援助的规范与系统实施。在1992年《大纲》的理念部分，日本首先强调了对外援助中包含人道主义精神的一面，即“帮助发展中国家解决饥饿贫困，构筑和平与繁荣”，同时保障“自由、人权、民主”。《大纲》还明确指出，“日本负有维护世界和平、确保国际社会繁荣而发挥与国力相称作用的使命”，实施对外援助的目的是“以支持发展中国家的自主性建设为基础，广泛培养人才，并通过基础设施以及基本社会条件的改善，确保发展中国家实现资源配置的效率、公正以及良治。在实现经济健康发展的同时，保护环境，为推进全球性的可持续发展而努力。”(8)“政府开发援助大纲(旧ODA大纲)”，日本外务省网站， 1992年6月30日，https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/taikou/sei_1_1.html。从本次大纲的理念部分可以看出：第一，日本的“国际使命”被着重强调，这种做法显然是欲通过增加“国际贡献”实现政治大国目标的延续。80年代后，日本一直以增加“国际贡献”的名义谋求成为政治大国，提升国际影响力，对外援助正好具备这种功能。第二，将发展中国家的和平繁荣与世界联系在一起，同时强调发展中国家的自主建设、良治，这是对国际社会20世纪90年代全球治理观的响应，表明日本已经开始从国际视角来审视对外援助。第三，除经济利益外，日本已经意识到对外援助在增进社会效益，保障“自由、民主”方面的价值。一方面，这是对西方国家对其援助过分关注经济效益指责的回应，向西方模式靠拢，但另一方面也体现出日本对外援助的目标开始多元化，已明确提出从经济向政治、价值观、全球治理领域扩展。

2003年，日本对《大纲》进行了第一次修订。在大纲的开篇，日本即表示“面对新的国际形势和国内经济状况，需要增强ODA实施的战略性、机动性、透明性、效率性，更加广泛地调动国民参与。”(9)“政府开发援助(ODA)大纲”，日本外务省网站，2003年8月29日，https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/taikou.html。在理念部分，大纲明确指出开展ODA援助的目的在于，“对国际和平与繁荣做出贡献，并借此确保本国的安全与繁荣。”从中可以看出，日本国家利益在对外援助中被突出，但与以往不同的是，此时的目标已超越经济利益，与国家整体的安全、发展相结合。另外，2003年大纲再次强调了“人权、自由、民主”以及环境等问题的解决，同时也指出正是通过“积极利用ODA解决这些问题，日本也以各种形式获得利益，今后应赋予ODA更多的使命。”(10)同②。与1992年《大纲》不同，本次《大纲》在理念部分新增了支持发展中国家自主努力、保障“人的安全”、确保公平性、灵活运用已有经验、与国际社会进行协调和合作5项内容作为基本方针。(11)同②。应注意到，新增的基本方针强调受援国的“自主性”，是日本在实施对外援助时与西方国家差异比较明显的理念，(12)Sakiko Fukuda-Parr and Hiroaki Shiga, “Normative Framing of Development Cooperation: Japanese Bilateral Aid between the DAC and Southern Donors”, JICA, 2016, https://www.jica.go.jp/jica-ri/publication/workingpaper/wp_130.htm，访问时间：2019年8月7日。此时将其明确提出具有较强的理念竞争意味。同时，日本在2015年《大纲》中所强调的“开发合作”理念实际上已初现端倪。另外，“保障人的安全”作为日本参与全球安全治理的一项新提法，此时在大纲中明确提出，表明日本已开始有意将全球安全治理与对外援助相结合。

2015年，日本再次对ODA大纲进行修订。此大纲被命名为《开发合作大纲》(Development Cooperation Charter)，(13)“开发合作大纲”，日本外务省，2015年2月10日，https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/taikou_201502.html。按照大纲解释，这里的“开发合作”在两个层面进行了延伸。其中一项延伸是对外援助将与更加广泛的全球治理议题相结合，而不是单独实施。大纲指出“开发合作”是“政府及其所属机构以实现发展中地区发展为主要目的而进行的国际合作。在广义上，开发合作还包括和平构建、治理、促进基本人权以及人道主义援助等活动。”另外一项延伸是实施主体、资金来源更加多元化，更加体现“合作”。大纲指出，“为提升综合开发效果，日本政府及其所属机构应加强与其他资金形式的合作。这些资金包括日本其他形式的官方援助金(OOF)、联合国维和行动(PKO)、私人资金等。”(14)同①。

此次调整，《大纲》首先强调了在全球力量对比发生变化、全球化深入发展、民间组织影响日益增强，新兴国家和发展中国家重要性日益上升的国际背景下，日本的和平、繁荣与世界的联系正在加深。因此，日本实现可持续繁荣的关键在于深化与国际社会的合作。(15)同①。《大纲》同时明确，“此次修订也体现2013年国家综合安全保障的需要”。(16)同①。这表明，日本已将国家利益置于整个国际体系中进行思考，对外援助已被视为一种实现整体国家利益的重要手段，对外援助将服务于日本综合性国家利益。

在目的阐述部分，2015年《大纲》突出了实施开发合作对日本“未来投资”的重要意义，随后明确指出，“日本将促进开发合作，以便更积极地为国际社会的和平、稳定和繁荣作出贡献，这种合作将确保日本的国家利益。”至此，日本正式明确，开发合作援助的目的一方面在于对国际社会“做贡献”，另一方面则是保障本国国家利益。需要指出，虽然2003年《大纲》已经流露出对外援助在实现国家安全与经济繁荣方面的作用，但日本政府首次在官方文件，尤其是在对外援助的纲领性文件中，明确采用“国家利益”的表述，明显强化了对外援助的战略工具性意味。再者，2015年大纲的制定是基于日本对国内外形势的深刻研判，此时的国家利益是对国际与国内环境进行高度整合的产物，真正体现了整体国家利益观，对外援助因此具备更强的战略目的。

另外，理念部分还规定了“促进和平与繁荣、推进人的安全保障、支持和推动自主能力建设”三项基本方针。(17)同①。值得注意的是，首先，尽管日本仍然声称开发合作只用于非军事目标，但在大纲的实施原则部分却表示，如果受援国的军队将援助用于民生、灾害救助等非军事目的，也可根据具体情况实际讨论。由于区分受援国军队是否将援助用于军事目的具有很强的模糊性，而且日本“视情况讨论”具有较强的主观性，从严格意义上来讲日本已经放宽了非军事目标的限定。其次，这里所强调的“促进人的安全”具有很强的规范竞争意味。在国际安全治理中，日本一直试图通过倡导“以人的安全为中心”这一路径提升国际话语权，新大纲特别指出这一点，意在通过对外援助推进日本国际安全治理理念的主流化。最后，虽然日本表示要重视援助国的“自力更生”，但在具体表述中刻意推广二战后日本由受援国转变为援助国这一“自主发展模式”的意味较强，与强调在开发合作中基于日本经验和技术开展对话一样，这是一种通过对外援助提升国家软实力的做法，同时也代表了日本探索独特援助模式的新尝试。

2.2 援助区域与课题的战略性选择

在区域上，1992年《大纲》首先突出了亚洲，尤其东盟地区的重要性，同时也指出应着眼于全球，对非洲、中近东、中南美、东欧以及大洋洲地区也要进行“与国力相适应的合作”。在援助课题上，本次大纲规定的项目包括全球性课题应对、基本生活保障、技术发展与普及、基础设施完善、结构调整。从课题与区域目标来看，此次大纲规定相对简略、模糊，但已明确表示在实施对外援助时，日本将不再局限于亚洲，战略眼光开始投向全球。(18)“政府开发援助大纲(旧ODA大纲)”，日本外务省网站， 1992年6月30日，https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/taikou/sei_1_1.html。

2003年《大纲》在援助区域上重申了亚洲的战略重心地位，尤其强调了相互依赖日益加深的东亚地区在日本发展战略中的中心地位。《大纲》同时强调了对南亚地区贫困问题保持充分关注，推进中亚地区的民主化与市场经济改革。对于战争频发、发展困难重重的非洲，日本应着力推进该地区自主能力建设。中东地区作为重要能源供给地，日本应支援和平重建。对于其他地区，《大纲》指出，“应基于大纲目的、基本方针及重点课题，留意各地域的援助需求及发展状况，谋求重点化”，(19)“政府开发援助(ODA)大纲”，日本外务省网站，2003年8月29日，https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/taikou.html。这就明确了日本在实施对外援助时进行地区选择的灵活性。另外，大纲也特别指出了对南美、大洋洲地区脆弱岛屿国的援助。本次大纲规定的重点课题包括削减贫困、可持续发展、全球性问题应对、和平构建。(20)同②。这些课题是对1992年《大纲》的进一步补充，而且基本囊括了20世纪90年代以来全球治理的主要议题，这表明此时的对外援助已经逐步与全球治理接轨。同时，此次大纲不再明确提及经济基础设施建设，这在一定程度上表明日本对以往过于重视经济利益的做法进行了相应调整。

2015年《大纲》首先指出日本将根据各地区的重点方针，灵活应对快速变化的形势，在谋求重点化的同时，进行战略、有效、机动地合作。大纲仍然突出了亚洲的首要地位，在强调东南亚地区具有特殊意义的同时，特别指出开展湄公河流域合作、推动东南亚一体化进程的重要性。关于区域援助政策和目标，大纲针对各地区发展特点对南亚、非洲、中东、中东欧、中南美、大洋洲、加勒比等地区的具体援助政策做出了具体规定，(21)“开发合作大纲”，日本外务省，2015年2月10日，https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/taikou_201502.html。这些细致的区域政策和目标表明，日本实施的对外援助步入更为成熟的阶段。在重点课题方面，第一项课题是通过“质量增长”削减贫困。所谓“质量增长”，一是增长的可持续性，旨在构建经济增长的持续动力；二是增长的包容性，不让掉队人口出现；三是增长弹性，增长需能够抵御经济危机、自然灾害等挑战。相关内容仍然突出了对日本经验的推广。第二项课题是共享普遍价值观与实现和平安全社会。此次大纲关于人权、民主、法治方面的规定比以往更为细致，如果说之前两份大纲只是稍有涉及政治、价值观议题，那么此次大纲则明显更加深入和具体。在安全议题上的援助同样如此，明显强化了将对外援助服务于安全治理的意图。第三项课题是努力应对全球挑战，建设一个可持续和有弹性的国际社会。这一课题突出了日本要在应对发展威胁中起到带头作用。为此，对外援助应广泛用于气候变化、传染病控制、保护生物多样性、人口老龄化应对、粮食能源安全等议题。(22)同④。显然，日本意在通过确立这项课题，将对外援助与全球治理相结合，从而提高对外援助的使用效率，并且刻意强调日本的“领导作用”，也是将对外援助作为提升国际地位的一项重要手段。

以上本文从三次大纲的援助理念、援助区域与课题选择三个方面分析了平成时代日本对外援助战略性动机强化的表现。在目的上，日本实施对外援助逐步走向服务整体性国家利益，对外援助的战略权重在不断增加。另外，日本也在不断寻求构建自身独特的援助理念，越来越强调“保障人的安全”“受援国自主性”；在区域布局方面，在保证对战略重点区域持续投入的基础上，分散布局的趋势越来越明显，这表明随着国家利益的多样化，对外援助也被投放至更广阔的国际空间；在课题上，日本逐步强化对民主、人权、良治、法治、社会相关议题的投入，同时开始向军事领域延伸，对外援助与国际安全、全球治理结合得越来越紧密。

三、强化实施对外援助的战略性决策机制

除动机外，援助决策体制的改变过程也体现了日本对外援助战略性不断强化的趋势。总体上看，日本对外援助的决策过程主要受到经济利益、国际压力、外交战略、决策体制，以及人道主义等因素的影响。(23)Zhou Xiaoming, “Japan’s Official Development Assistance Program: Pressure to Expand”, Asian Survey, Vol. 31, No. 4, 1991, pp. 341-350; Lundsdaine D. Halloran, Moral Vision in International Politics: The Foreign Aid Regime, 1949-1989, Princeton University Press, 1993, p.118.其中，决策体制的影响尤为重要，实际决策权在省厅和部门中的分配将对决策结果产生直接影响，因而决策体制的调整成为日本战略性实施对外援助过程中的重要一环，而对日本而言，在上述因素中其可控性最强，因此，以下本文将从决策体制的角度分析日本对外援助战略性强化的表现。

3.1 传统“四省厅协议体制”及其局限

战后，官僚曾长期主导日本内外政策的制定，(24)关于战后日本内外政策决策过程基本上属于“官高政低”类型，学界已基本达成共识。可参见Johnson Charlmers, Japan: Who Governs? W.W. Norton and Company, 1995; Howe Brendan, “Between Normality and Uniqueness: Unwrapping the Enigma of Japanese Security Policy Decision-Making”, Modern Asian Studies, Vol. 44, No. 6, 2010, pp. 1313-1336; 张勇 ：“日本战略转型中的对外决策调整——概念模式与政治过程”，《外交评论》，2014年第3期，第53-57页。有关对外援助的政策形成也是如此，(25)Choi Eun-Bong and Myung-Hee Park, “1990 Nyeondae Ilbon Daewaewonjo Hwankyeongbyeonhwawa Jamindangeui ODA Jeongchaekdaeeung (Changes of the ODA Politics and Liberal Democratic Party’s Aid Strategy in the 1990s of Japan)”, Dahm Rhon 201, Vol. 10, No. 4, 2007, pp.39-70.决策中主要涉及的省厅包括外务省、大藏省、通产省、经济企划厅。另外，根据援助的具体项目，文部省、厚生劳动省、农林水产省等多个部门也会对援助政策产生一定影响。由于主要决策部门外务省、大藏省、通产省、经济企划厅之间缺乏明确的中心控制，且各自关注的利益和重点存在差异，常常因争取各自在对外援助中的利益而产生“部门竞争”，(26)关于日本外援援助决策中的“部门竞争”，可参见Robert Orr, The Emergence of Japan’s Foreign Aid Power, Columbia University Press, 1990, pp.8-13.由此造成在信息分享、政策协调方面的困难，这种相对破碎的决策体制对日本政府的整体援助目标产生了一定的扭曲作用。(27)Alan Rix, Japan’s Economic Aid: Policy-Making and Politics, St. Martin’s Press, 1980, pp. 21-49.另外，根据援助类型(28)主要有无偿援助、技术援助、日元贷款三种。，各省厅的分工也存在差异。作为实施对外援助的主要窗口，外务省负责的工作最多，包括无偿援助、技术援助以及日元贷款在内的所有援助；通商产业省和经济企划厅均只负责日元贷款部分，而大藏省负责的是无偿援助和日元贷款。由于援助管辖权分散且存在重叠，因而政策形成需要上述四部门的协商决定，这也就是通常所说的“四省厅协议体制”(参见图6)。该体制的决策过程涉及部门较多且各自偏好存在差异，因而常常出现矛盾，造成决策效率低下，更为重要的是，这种分散型的决策体制无法充分反映国家整体利益。因此，有关对外援助决策体制的调整主要围绕一元化决策体制的建立而展开。

图6 日本“四省厅协议体制”援助决策体制

3.2 一元化决策体制的逐步确立

冷战结束后，在政界重组与行政改革的冲击下，对外援助的决策体制也开始经历缓慢调整。20世纪90年代后半期，自民党恢复一党执政，随着行政体制改革的展开，对外援助决策改革开始取得进展，尤其是桥本内阁行政改革对传统对外援助决策体制产生了重要影响。(29)关于桥本内阁改革内容，参见朱光明 ：“试论桥本内阁行政改革的特征与意义”，《日本学刊》，2001年第3期，第4-10页。首先，通过强化首相与内阁职能削弱了官僚的政策影响力，这使得部门利益对决策过程的干扰降低；其次，中央行政机构体系的重组直接瓦解了传统的“四省厅协议体制”。经调整，大藏省改制为财务省和金融厅，同时将ODA年度预算编制权转移至内阁府，因而财务省对其他省厅的牵制与影响减弱。经济企划厅被内阁合并，通产省改为经济产业省，这使得唯一得到完整保留的外务省在决策中的地位大幅提升。(30)王平 ：“日本ODA决策体系中主导权变化研究”，《日本研究》，2010年第1期，第33-34页。在随后小泉时期的集权化改革中，首相与内阁的决策权再次得到强化。经上述改革，对外援助的决策主体得到精简，决策权力的集中推动决策体制逐步朝着“自上而下”的模式发展。2006年4月，日本内阁设置海外经济合作会议，由首相、内阁官房长官、外务大臣、财务大臣、经产大臣就对外援助的重要事项进行实质性讨论。在海外经济合作会议审议的基本战略下，以外务省作为政策立案与协调中心，连同其他相关省厅形成了能确保ODA效用最大限度发挥的战略性决策体制。在外务省下设的国际合作企划立案本部中，以国际合作局和地域局为主导，负责国际合作方针、地域课题、重点课题等内容的审议。2006年8月成立的外务省国际合作局负责全面规划和制定与援助有关的政策，在整个政策协调过程中发挥中心作用。(31)相关叙述参见日本外务省网站，https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/about/keitai/taisei.html，访问时间2019年8月 20日。安倍晋三第二次执政后，除进一步加强首相权力外，在内阁中设立国家安全战略会议，全面统筹国家安全事务，同时将对外援助与国家安全挂钩。这样，对外援助政策的制定被直接纳入国家安全保障之中，其分配和使用实际上直接被首相官邸左右。(32)赵师苇 ：《安倍政府的东南亚援助政策研究》，吉林大学博士论文，2018年，第113页。至此，以首相官邸为最高“司令部”、外务省为中心的一元化对外援助决策体制最终形成(参见图7)。

总体看来，经过冷战后的一系列改革，日本对外援助的决策体制逐步由分散走向集中，一元化的决策体制逐步形成。该体制在提高决策效率的同时，也避免了决策中因部门利益分歧而产生的短视行为，因而更能体现国家整体利益，对外援助的战略性运作进一步强化。

图7 日本一体化对外援助决策体制转换示意图

四、强化对外援助的战略性执行体制

上文已经从动机与决策机制入手,讨论了日本对外援助战略性强化的表现，但作为一项对外政策，执行处于整个流程的终端，执行的有效性至关重要。日本在战后进行的对外援助以无偿援助、技术援助、日元贷款(有偿援助)三种形式为主，而在相当长的一段时间内，负责实施的机构主要是日本进出口银行、海外经济合作基金(OECF)以及国际协力机构(JICA)。由于ODA缺乏统一的执行标准，各部门之间常常发生矛盾。为提高执行效率、充分实现援助目标，日本主要从两方面入手进行调整：一是通过援助大纲从总体上规定实施原则、具体措施，以确保对外援助规范、高效地执行；二是通过机构改革，构建一体化执行体系。

4.1 实施原则、措施的日益完备

在实施原则方面，1992年《大纲》提出了包括环保、非军事、民主化、市场经济、人权自由保障等要素在内的四项具体原则，(33)“政府开发援助大纲(旧ODA大纲)”，日本外务省网站， 1992年6月30日，https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/taikou/sei_1_1.html。这些实施原则事实上规定了在选择援助对象时的具体标准，突出了日本在对外援助实施中的自主性，增强了可操作空间，尤其是在确立援助对象的选择标准之后，日本实际上能够更为便利地将对外援助作为战略工具使用，强化了通过ODA对他国施加影响的工具意味。另外，大纲就有效实施ODA提出了包含信息采集、加强与发达国家援助机构以及国际和国内民间组织合作、加强执行评价、充分关照弱势群体等15项具体措施。(34)同①。关于实施体制建设，大纲首先强调应建立培养有效实施开发援助人才的相关机构；其次，应建立各省厅之间的联络、协调，尤其应加强日本海外经济合作基金与国际协力机构之间的配合；再次，应确保派遣人员的安全。作为日本在冷战后首份对外援助的纲领性文件，1992年大纲关于实施原则等方面的规定相对简略，但其指向性意义在于日本已经注意到有效实施对外援助、提高援助质量的重要性，并着手对执行措施和体制进行调整。

2003年《大纲》在非军事实施原则方面基本沿用了旧大纲的表述。改进之处在于对援助政策从立案到实施做出了更为细致的规定，具体包括六项内容：第一，基于大纲要求，制定有效实施ODA的一体化、连贯性政策，同时在制定国别政策时与国际社会加强协调与联合，既要反映援助国需求，又要突出重点。第二，加强相关省厅之间的协作。政府应在对外经济合作阁僚会议下，将外务省作为调整的核心，灵活运用相关省厅的意见，同时加强包括有关省厅之间人事交流在内的广泛合作，以制定和实施一体化和一贯性政策。第三，在明确政府与实施机构(35)包括国际合作机构、国际合作银行。责任分担的同时，为确保政策与执行的有机联系，在两者之间加强包括人事交流在内的合作，强化执行机关之间的联合。第四，加强政策协商。第五，在政策制定和执行过程中，充分利用援助国使馆等当地机构，以便深入了解当地社会、经济情况。第六，加强与国内外民间组织以及其他民间团体的合作，在实施ODA时适当积极运用民间企业的技术知识。此次大纲值得注意的地方还包括增加了关于实施评价、确保程序恰当、防止腐败等方面的规定，(36)“政府开发援助(ODA)大纲”，日本外务省网站，2003年8月29日，https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/taikou.html。这些规定是对1992年《大纲》内容的重要补充。从上述有关立案和实施的规定可以看出，此时的日本已经开始强调一体化立案、执行以及加强部门协调的重要性，而且各项执行措施更加细致、完备。更为重要的是，大纲已经开始强调民间力量在对外援助中的重要作用，对日本后来所倡导的“官民协作”理念已有所体现。

在实施原则上，2015年《开发合作大纲》最为突出的特点是明确提出确保对外援助实施的高效性与正当性。在确保实施的高效性方面，首先，大纲明确提出增强对外援助的战略性。这种战略性实施路径要求政府与其他利益相关方积极合作，动用各方可利用资源，最大限度发挥日本影响力，从决策、执行到评估建立起对外援助的综合性实施框架。其次，应在开发合作中充分利用日本的优势。大纲突出了日本要积极利用以往积累的经验、知识、技术、文化软实力在软、硬件两方面实施开发合作。显然，通过推广日本经验提升国家软实力的做法是对2003年《大纲》的延续和深化。最后，积极参与国际讨论。(37)“开发合作大纲”，日本外务省，2015年2月10日，https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/taikou_201502.html。此项规定旨在通过积极参与并推动联合国、国际金融机构以及经合组织等多边交流，确保日本的政策在塑造国际发展合作理念和趋势中得到充分反映。由此可见，此时日本所关注的问题已经不仅仅是援助本身，而已经延伸到国际援助规范、理念的塑造层面，其参与国际协商的实质是一种积极构建国际话语权的实践。

保证实施对外援助的正当性是2015年《大纲》新增的内容。“正当性”(appropriateness)本身所指涉的是一种规范性行为逻辑，与强调物质利益的结果性行为逻辑不同，“正当性”是一种以规范、理念为导向的行为逻辑，这种行为逻辑与国家身份、国际规范、价值观密切相关。(38)在国际关系中，讨论的行为逻辑主要有三种，分别是结果性逻辑、正当性逻辑、争论性逻辑。结果性逻辑是一种基于工具理性，强调利益尤其是物质利益获取的行动逻辑；正当性逻辑强调规范理性，行为以符合规范为导向，利益导向尤其是物质利益导向较弱；争论性逻辑强调行为体对利益定义保持开放的姿态，通过开放的“辩论”能够改变行为体的利益和偏好。关于国际关系中行为逻辑的讨论，参见袁正清等 ：“中国与国际人权规范重塑”，《中国社会科学》，2016年第7期，第192-194页; Thomas Risse, “‘Let’s Argue!’: Communicative Action in World Politics”, International Organization, Vol. 54, No. 1, 2000, pp. 1-39；James March and Johan Olsen, “The Institutional Dynamics of International Political Orders”, International Organization, Vol. 52, No. 4, 1998, pp. 943-969.因此，该内容既是日本在对外援助中进一步突出政治、价值观因素的表现，也是一种国际援助规范竞争与创新的尝试。在实施正当性方面，大纲首先强调，日本将充分重视受援国在民主化、法治和保护基本人权方面的情况，以促进民主化、法治以及人权尊重为目标。显然，这与前两次大纲相比，具有更加明确的政治和价值观导向。其次，避免援助被用于军事目的或加剧国际冲突，但对于受援国军队非军事目的的行动(如救灾等)可视情况逐案审议。如前所述，这实际上已放宽对外援助“非军事原则”的限制。最后，日本密切关注受援国的军事支出、大规模杀伤性武器和导弹的开发和生产以及武器进出口等情况。这种做法意在通过引导发展中国家为其自身社会、经济发展优先分配资源，以避免援助被用于军事目的，从而实现维护国际和平与稳定、预防恐怖主义、防止大规模杀伤性武器扩散的目标。该规定从鼓励受援国优先将资源投入经济发展的角度出发，实现援助的非军事化目标，可以获取更多道义支持，同时降低受援国的抵触心理。(39)“开发合作大纲”，日本外务省，2015年2月10日，https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/taikou_201502.html。

关于实施体制，大纲从完善政府实施机构、加强伙伴关系、强化实施基础三方面做出规定。首先在实施开发合作时，日本以外务省作为协调与规划中心，加强相关省厅之间的合作。政府和国际协力机构将进一步提高组织能力，并改进相关的制度和机构，明确其角色和责任划分，将国际协力机构国内办事处作为公司、民间组织、地方政府、大学和研究机构以及广大公众的协调中心。其次，加强伙伴关系，“官民协同”的实施模式已具备较为清晰的轮廓。(40)第一，加强公私(资金)伙伴关系以及与地方政府的伙伴关系；第二，日本将加强与人道主义紧急救援的协调，同时继续促进与联合国维和行动等国际和平行动的协调；第三，加强与国际组织的合作，一方面利用其在国际合作中的优势，另一方面利用这种合作增强日本在国际组织中的影响力；第四，加强与其他援助国、新兴国家、其他行为体的伙伴关系，同时继续与其他援助国加强三方合作；第五，加强与公民社会之间的伙伴关系。“开发合作大纲”，日本外务省，2015年2月10日，https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/taikou_201502.html。此次《大纲》特别强调各类伙伴关系的构建，并将其作为一个小节单独列出，这实际上反映出在各种民间组织作用日益增强的背景下，日本政府已经注意到构建更加广泛的实施网络的重要性，尤其重视调动民间资源。有关实施体制的最后一项规定是强化实施基础，具体从以下方面展开：第一，信息公开以及增进公众、国际社会对开发援助的理解。这项措施意在得到民众对政府援助支出的理解，同时更好地向国际社会展示日本的成就，以凸显其“国际贡献”。第二，促进发展教育。通过发展教育让日本民众了解发展挑战及其与日本的关系，赢得民众的支持和参与。第三，开发人力资源，巩固开发合作的智力基础。(41)“开发合作大纲”，日本外务省，2015年2月10日，https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/taikou_201502.html。关于此项内容，大纲详细阐述了培养人力资源的各项措施，旨在为实施开发合作提供持续性动力，同时为参与塑造和主导国际发展合作规范奠定基础。

4.2 一体化执行体系的逐步建立

除通过大纲规定实施原则和具体措施外，一体化的执行体系也在机构调整中逐步建立起来。在20世纪90年代行政机构改革的背景下，1995年日本政府将日本进出口银行与海外合作基金进行合并，于1999年正式成立日本国际合作银行(JBIC)，主要负责对外援助中的日元贷款部分。另外，技术合作以及无偿援助则分别由国际协力机构、外务省承担,这种三元执行体系一直持续到2008年。(42)日本外务省官网 ：“实施援助体制”，https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/about/keitai/taisei.html，访问时间：2019年8月28日。2008年，原国际协力机构与国际合作银行中的贷款部门再次进行重组，产生新的国际协力机构，统一执行各项援助任务。经此次调整，对外援助的一元执行体系被建立起来(参见图8)。此后，国际协力机构又通过内部组织改革增加了新的职能部门，并对援助分工进行了细化，执行效率得到进一步提升。安倍晋三上台后，利用首相对国际协力机构理事长的任命权，进一步强化了对其控制，对外援助的执行权变得更加集中。(43)赵师苇 ：《安倍政府的东南亚援助政策研究》，吉林大学博士论文，2018年，第113页。

图8 日本对外援助执行体制转换过程

五、评估与启示

平成时代，日本不断强化对外援助的战略性实施。在援助动机上，日本逐步超越单一的国家利益观，将对外援助服务于总体国家战略。援助课题不断向政治、价值观甚至军事领域延伸，布局范围逐步向全球扩展，对外援助与全球治理的结合也日益紧密。再者，通过强调“受援国自主性”“保障人的安全”等理念，日本在构建和推广自身独特理念、模式方面也不断做出新的尝试。在决策方面，经过陆续调整，一元化决策体制逐步成型，在提高决策效率的同时,也使援助政策更能充分地体现国家整体意志。在执行方面，对实施原则、措施越来越细致、完备的规定能够保证对外援助规范、高效地执行。与此同时，在整合多元参与主体以及加强部门协调的基础上，一体化的执行体系逐步建立，对外援助的国家战略功能不断强化。

结合文章第一部分经合组织的有关数据，能看出日本在战略性实施对外援助方面所取得的进展，但同时也能发现其存在的局限。首先，日本这一时期的援助额基本保持稳定，但在区域与部门分配上均强化了分散布局，这就要求提高ODA的实施效率，三份大纲清晰的目标设定、完备的实施原则以及完善的决策、执行体系均发挥了作用。其次，虽然日本在援助大纲中一直倡导目标的多元化与关注社会治理问题，但在项目分配上投入最多的部门一直是经济基础设施与生产部门，可见，日本对外援助始终重视经济利益的获取。平成时代以来，社会服务、人道主义援助量有明显增加，反映出日本在“国际贡献”、提高“援助质量”方面的确有所实践。与此同时，近几年用于经济基础设施以及生产部门的援助量又有所回升，这从侧面反映出经济利益在日本对外援助中的回归，同时也表明日本在2015年《大纲》中增加社会投入、关注治理问题的理念并没有得到较好地贯彻。最后，虽然日本持续强调加强对ODA的战略运用，但在援助量上并未出现明显增加，尤其是与主要发达国家相比其援助比例不断下降。这一方面表明近几年日本的援助意愿与20世纪90年代相比有所降低，另一方面也表明提高援助效率、调整援助模式是日本当下、或许也是未来几年内努力的方向。

对中国而言，如何合理开展对外援助是当下面临的一项重要课题。第一，从目标设定、决策、执行到评估(44)曹俊金 ：“日本官方发展援助制度及对我国的启示”，《太平洋学报》，2017年第11期，第52-53页。，对外援助需要建立系统的实施框架。在注重顶层设计的同时，更要重视实施细节的完善，这样才能确保对外援助规范、高效地实施，同时也能更好地服务于国家总体战略。第二，在对外援助中要注意吸纳民间力量的参与，发挥其在资金、信息获取等方面的优势，同时还要注重培养援助人才，这有助于提高援助质量，减少国家财政压力，日本的“官民协同”模式具有参考价值。第三，虽然对外援助中的人道主义关怀应该被强调，但互利思维不能完全摒弃，保持一定的效益回收有利于对外援助的持续开展。二战后日本逐步由受援国转变为援助大国，而且一直持续到现在，虽然因过分关注经济利益而受到诸多批评，但在某种程度上正是这种注重效益的做法增强了其对外援助的持续性。第四，在援助过程中，应重视援助规范理念的创建与表达。如何有效实施对外援助固然重要，但也不能仅仅关注援助本身，中国的援助模式常遭到西方指责，一个重要的原因就在于理念构建与表达方面存在不足，无法获得国际话语的支持。日本的援助模式也常受到批评，但尽管如此，其仍在不断强化“受援国自主性”“保障人的安全”等理念推广，积极参与国际多边交流，十分重视国际话语的构建和表达。可见，积极表达自身话语并参与国际规范理念的构建，能降低对外援助实施中的阻力，同时也有助于提升国家软实力。