关于优化消防监督管理模式的思考

■ 陈伟军 舟山市普陀区消防救援大队

■ 陈凯 舟山市普陀山消防救援大队

2019年5月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化消防执法改革的意见》（厅字〔2019〕34 号），要求消防执法领域要坚决贯彻党中央、国务院深化“放管服”改革，切实优化营商环境，推进国家治理体系和治理能力现代化。近日，国务院公布《优化营商环境条例》，对健全监管规则和标准，推行信用监管、“双随机、一公开”监管、包容审慎监管、“互联网+ 监管”等作了规定。2019年10月1日起，应急管理部消防救援局在全国范围内全面推行“双随机、一公开”消防监管工作。在这些大背景下，消防监督管理模式亟待变革，消防执法配套制度亟需修订，笔者结合基层工作实践，进行浅显的思考，供大家参考。

一、当前消防监督管理体系存在的问题

（一）单位消防主体责任不够明确

《中华人民共和国消防法》规定，消防安全责任人、管理人是落实单位消防安全主体责任的责任主体，单位要落实消防安全责任制、按标准配备消防设施和灭火器材、设施运行检测、通道和出口管理、防火检查和巡查、制定预案和开展演练等一系列消防责任。但在实际消防安全管理中，消防安全责任人更多的是管生产、管经营，对消防安全管理责任重视不足，消防责任人日常履职岗位职责不明确，消防主体责任在组织部署层面就会打折扣；大多数消防安全管理人为兼职消防管理人员，没有系统的消防管理知识储备，也没有取得注册消防工程师、建构筑物消防员等执业证书，在消防管理层面能力不足。上述诸多消防工作分散在单位生产经营各个层面，松散的消防管理体系与碎片化的消防管理现状相互交织，导致诸多消防管理责任流于形式，仅仅落实在会议、文件、口头上，真正抓落实、抓督改、抓问效的不多，能够持之以恒、一抓到底的更是少之又少。

（二）社会消防监督主体不够明确

在大环境下，各类社会单位似乎都有消防监督或者管理的主体，比如国务院《消防安全责任制实施办法》规定了县级以上人民政府其他有关部门按照管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全的要求，在各自职责范围内依法依规做好本行业、本系统的消防安全工作。对于小单位小场所，规定了乡镇要部署消防安全整治，组织开展消防安全检查，督促整改火灾隐患。但当落实到量大面广的各类社会单位时，相关部门和基层组织都有这样那样的理由，比如工矿商贸企业没有明确的行业主管部门、小区不属于监督管理主体、镇街一级对居住出租房屋没有执法权等等。在一些消防监督领域，如对消防产品、易燃易爆化学危险物品等方面的消防监管上，均不同程度地存在消防机构与其他部门职能交叉的问题，导致部门之间分工不明确，各部门的管理权限呈交织状态，相关部门或者有关单位成为模糊责任主体。

（三）消防监督检查对象和频次不确定性大

《消防监督检查规定》对消防监督检查的形式、内容、程序等规定都较为具体，但对消防监督检查工作的对象如何确定，以及对象的检查频次应当如何确定却缺乏明确的规定。《消防监督检查规定》明确：“消防安全重点单位应当作为监督抽查的重点，非消防安全重点单位必须在监督抽查的单位数量中占有一定比例。对属于人员密集场所的消防安全重点单位每年至少监督检查一次。”从该条款的内容来看，每个消防监督员每年应当检查的单位数量、类型等都没有明确的要求。各项消防安全整治活动也是连续性展开，导致基层消防监督员的监督检查任务不断加码，比照监督检查量化标准，一个消防监督员的检查单位数都是几倍增长甚至十几倍增长。但因为检查对象都是主观确定，一旦火灾事故责任倒查如果没有检查过，仍然难以说明为何未检查该单位。另一方面，客观上会造成有些单位被过度检查，另外一些单位从未检查的现象。

（四）消防监督管理内容不够明确

消防监督管理作为一项常态性工作，监督管理的内容理应具有法定性、严肃性和相对固定性，而现实是消防监督管理的重点每年都在变化，同一类场所监督管理的重点内容随着火灾形势或者季节都在进行相应的调整，导致各类监督管理主体、广大被监督社会单位不看文件、方案都不知道哪些是本次检查重点、哪些是刚性要求。当前消防监督检查过于体系化，既将消防工作“制度、能力、管理、责任”等“柔性指标”全流程进行监督，又将建筑“防火间距、防火分隔、疏散设施、平面布局、消防设施、灭火器材、用火用电”等全要素体检。社会单位除需要履行法定职责外，近年来还会被要求开展消防安全“四个能力”建设、实施建筑消防设施标准化建设和推广应用消防远程监控、智慧用电系统等。社会单位如何做到消防履职到位和监管主体如何做到消防监督管理职责到位这个课题亟待解决，也成了当前每起重特大火灾事故责任追究时大家关注的焦点。

（五）消防监督管理标准不够统一

长期一线监督执法过程中，对“一定规模”以上的单位进行监督抽查，只要坚持“高标准、严要求”，几乎没有单位不存在消防安全违法行为或火灾隐患，最常见的消防违法行为是：消防设施未保持完好有效和消防通道、安全出口被占用以及消防安全管理不规范，该类违法行为的表现形式有时仅仅是若干个感烟探测器故障、某一个疏散指示标志灯或应急灯未点亮、某一楼层的楼梯间平台上放置杂物、某一特定时间段内防火巡查记录不规范等等；最常见的火灾隐患是常闭式防火门处于开启状态、电气线路敷设不符合要求，其表现形式有时仅仅是某一常闭式防火门处于虚掩状态、某一电线末端未穿管等等。此外，还有诸多游离于法律规定的其他依法应当履行的职责，比如说微型站拉动不符合“1、3、5”分钟要求、部分员工未掌握消防安全“一懂三会”、消防安全“三提示”内容不够醒目等等。当社会单位在日常监督检查中较高比例判定为不合格、消防违法行为或火灾隐患随处可见时，从侧面折射出现行消防监督检查标准不适应现实需要，亟须通过建立标准，科学评价单位消防安全情况。

二、关于优化消防监督检查模式的思考

（一）精准确定单位消防主体责任

制定单位消防安全主体责任清单，在清单中逐一明确各项内容，可以根据单位的规模、场所类别等进行差异化、精准化制定，所有工作清单必须要有法律法规依据，不得私自增加清单内容，不得给企业增加负担。比如，我市已经坚持开展几年的消防安全档案标准化建设，让社会单位消防档案建设有参照、有标准、有清单、有记录本。此外，诸如单位年度内需要开展消防设施第三方检测、每半年需要开展一次培训和演练、每季度需要开展油烟道清洗、每月开展设施设备维护保养和防火检查、每日开展防火巡查等内容，按照时间节点逐一明确单位主体责任的落实形式。

（二）法定各类监督管理主体

从2019年4月23日《消防法》修正情况看，《消防法》已经从消防机构单一执法为主向应急管理、消防机构、住建、公安派出所等多部门共同执法过渡，已经从一部专业法律向社会法发展，下一步，《消防法》以及《浙江省消防条例》修订时必然会进一步细分部门监督管理和执法权限等内容。在基层，无法改变消防现有法律法规以及各类机制性体制性问题的大背景下，只有在法律法规大原则大框架下，进一步厘清各部门消防监督管理和行业指导职能，在近年来开展的行业系统消防安全标准化建设的基础上，加强行业系统消防安全管理“明白人”培训，进一步细化“管行业就管消防”的范围、方式方法、责任边界、履职尽责标准等内容；提请政府明确乡镇一级消防工作责任科室，配齐专兼职消防工作人员，明确乡镇一级消防列管单位标准，持续开展消防安全排查整治，继续深化消防安全网格化管理，夯实群防群治基础；商请公安部门继续履行派出所消防监督执法职能，协调治安部门将消防工作内容纳入治安形势分析、民警业务培训、考核通报等内容，定期开展派出所消防工作指导，确保派出所消防监督管理工作不断、力度不减。

（三）精简消防监督管理内容

消防执法检查要从检查指导和教育培训等保姆式管理以及对单位体检式的实体检查中解放出来，让社会消防安全技术服务机构、注册消防工程师、单位消防管理人等社会力量去承担单位消防安全管理能力提升和消防安全评估、消防设施检测等事务。科学研判分析重特大亡人事故教训，紧盯火灾防控重点环节，坚守“高低大化”火灾防控重心，瞄准“火源、电源、危险源”等“火灾主源头”，切断“报警迟、初期处置不力、疏散逃生不及时”等“蔓延发展通道”，守住“不亡人、少伤人”的“底线”。在具体操作层面，将现有消防监督检查中涉及长效管理提升的内容全都移交第三方或者专业人员进行管理，消防监督执法主要负责对关键环节、重要设施进行抽查，另外就是对消防技术服务机构以及消防安全管理人员进行监督，并加大对监督抽查情况的责任追究，从而实现社会消防安全综合治理的目标，切实提升消防监督执法威信和效率。

（四）监督对象和频次系统化

根据《关于深化消防执法改革的意见》要求，目前，浙江省已经推广应用基于浙政钉软件的消防机构双随机监督检查平台，建立了重点单位检查库和监督人员检查库，监督对象和监督人员已经可以实现系统“双随机”确定，但目前对专项整治和非重点单位的监督对象确定还不能完全实现系统随机确定。鉴于当前社会单位量大面广的实际，调整监督检查配套制度中的《具有一定规模的个体工商户界定标准》，以此为基础修订一般单位界定标准，根据修订后的标准通过社会公告、基层排摸、单位自我申报、市场监管部门共享数据等多种形式，建立健全一般单位监督库，根据监督检查人员的数量，科学确定年度一般单位抽查总数，按照月度或者季度组织开展一般单位“双随机”检查。在规范消防监督抽查工作的同时，将消防综合治理与消防专项检查进行区分，在综合治理时原则上以消防综合指导职能为主，在专项检查时建立专项检查库，实施专项检查对象系统“随机”确定。通过建立健全重点单位、一般单位、专项检查等消防监督检查对象库，统一应用“双随机”监督检查平台，真正实现监督对象系统确定、监督频次随机确定。

（五）出台消防监督检查判定标准

参照《建设工程消防验收评定规则》和《公众聚集场所投入使用营业前消防安全检查规则》等做法，制定消防检查检查评定规则，让检查项目更加符合实际、检查标准更加明确、结果评定更加科学。比如人员消防安全素质，需确定抽查人数比例、提问内容、得分情况等标准；消防通道是否畅通应有定性和定量标准，不能以楼梯间一个小拖把就判定消防疏散通道被占用；建筑消防设施应规定检查楼层数、抽查比例等，不能以单一点位故障评定系统未保持完好有效。通过设定主控项目、一般项目等，坚持主控项目刚性检查，允许一般项目存在一定的瑕疵，综合判定该单位消防安全管理合格就判定该单位合格，并通过建立社会单位消防安全检查判定标准，让消防检查结果客观反映单位消防管理水平，同时，可以有效减少监督检查结果的自由裁量权限，切实提升执法公信力。