沈丘县发展村级集体经济促进乡村振兴的探索与思考

崔晨涛 张文平 崔玉亮

摘要：自2016年起，中央、省市财政安排资金支持河南省沈丘县扶持村级集体经济发展，取得显著成效。沈丘县试点探索的多种集体经济发展模式，为推动乡村振兴注入了活力与动力，为推动村级集体经济发展开拓了思路、积累了经验。同时，根据村级集体经济发展中存在的一些实际困难与问题，进一步提出了发展村级集体经济促进乡村振兴的思路和建议。

关键词：发展村级集体经济；促进乡村振兴

党的十九大提出“实施乡村振兴战略，深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济，发展多种形式适度规模经营”。近年来，河南省沈丘县按照中央及省、市部署，把发展壮大村级集体经济促进乡村振兴战略作为“三农”工作重中之重， 紧紧围绕“管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员”总体发展目标，从要素、资源、机制入手，加大财政资金投入扶持，集中力量、攻坚克难、创新发展，不断增强村级集体经济发展的内生动力，提升老百姓获得感、幸福感，从而推动村级集体经济迈出新步伐、再上新台阶。

一、沈丘县情及发展村级集集体经济的主要做法

沈丘县位于河南省东南部豫皖交界处，辖22个乡镇（办事处），578个行政村（社区），户籍总人口140.47万人，2014年农村户籍人口123.75万人，县域总面积1080平方公里，耕地面积114万亩。2011年，沈丘被列入国家大别山集中连片特困地区重点县。2014年底，全县共有建档立卡的贫困村159个，建档立卡贫困户30689户共122757人。2016年以来，为坚决打赢脱贫攻坚战，省委、省政府在全省县（市）开始部署实施扶持村级集体经济发展试点，沈丘县作为全省村级集体经济改革试点县之一，积极加快实践探索，扎实推动村级经济稳步高质量发展，全县经济社会发展呈现出持续较快增长的良好局面，综合实力明显增强，群众生活水平显著提高。

（一）领导重视，政策保障。沈丘县委、县政府把深化农村集体产权制度改革，发展壮大村级集体经济作为“一把手”工程，成立了县稳步推进农村产权制度改革工作领导小组，县委书记任组长，相继印发了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》、《关于稳步推进村集体经济发展的意见》、《沈丘县村集体经济合作社管理办法》等多个专题文件，对深化农村集体产权改革提出了具体的意见，明确了发展村级集体经济的目标任务，出台了项目扶持、评估、奖励、集体资产管理等方面一系列扶持政策，为指导村级集体经济发展奠定坚实的基础。

（二）清产核资，分类管理。沈丘县根据《中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》要求，对农村集体资产进行了科学分类，把农村集体资产分为资源性资产、经营性资产和非经营性资产。结合实际，分别制定了《沈丘县农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》、《沈丘县村级集体经济清产核资工作实施方案》，在所有行政村全面开展村集体资产清产核资工作。一是确立农民承包资源性产权。通过抓好对农村承包耕地、林地等资源性资产确权登记颁证，确立产权，承包到户，完善村集体资源性资产管护机制。二是明晰村级集体资产权。为落实村集体资产分类管理，按照《沈丘县村级集体经济清产核资工作实施方案》要求，县政府组织财政、农业、审计等部门成立了22个清产核资工作组，对行政村（居委会）资产实施清产核资。在工作开展中，一方面深入走访听取村干部、老党员和群众代表意见；另一方面委托有资质的评估公司，对村集体内农户承包的耕地、林地和宅基地以外的村集体公有的资源、资产进行统计，并对债权、债务评估作价。把村集体公有的土地、坑塘、门面房、厂房、集体企业、债权、债券等资源资产确定为经营性资产，纳入村集体经济合作社管理。同时，把村内公有的村室、道路、学校、农业基础设施等用于公共服务的确定为非经营性资产，计入村委会账目，实行村财乡管。截止目前，全县578个行政村（居委会）共有资产22亿元，其中：经营性资产9亿元，非经营性资产13亿元。纳入村集体经济合作社管理的资产9亿元。

（三）股权管理，登记颁证。在股权管理上，全县按照“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的改革方向，坚持“以户为单位、股权跟人随户走、生不增死不减、可继承可内部转让、不得退股提现”的原则，把村集体经营性资产合理量化到不同层次的村集体经济组织成员，进行股权管理。全县各行政村按照《沈丘县村集体经济合作社管理办法》要求，积极推行集体经济合作社建设工作，通过召开村集体经济合作社成员大会，制定了合作社章程，选举产生合作社管委会、监委会组成人员及管委会主任和监委会主任。并向农牧局报告选举结果，备案合作社章程，整理相关材料，填写登记申请书，申请登记。农牧局根据合作社提交的材料审核合格后，颁发《村集体经济组织登记证书》，建立了与股份制产权管理相适应的法人主体，使村合作社资产管理主体明确，成员充分参与，为增加村集体经济收入和成员分红奠定了基础。目前，全县553个行政村成立了村集体经济合作社，领取了证书，并在信用社办理了银行开户手续。

（四）政策扶持，试点先行。为稳步推进村级集体经济发展，县委组织部组织县农牧局、财政局和扶贫办等部门，深入全县部分行政村进行调研，选择出20个班子集体政治素质高、资源优势突出、群众参与热度高的行政村作为试点。对村级集体经济试点村，享受省、市、县三级专项扶持基金，2016年—2017年第一批14个试点行政村，每村财政拨付140万元资金支持，2018年第二批6个试点行政村，每村财政拨付100万元资金支持。通过试点，总结经验，由点及面逐步推行，对非试点村，县财政每村投入10—30万元，作为村集体经济产业项目启动资金，推动全县村集体经济稳步发展。在优惠政策执行中，一方面对由村级集体经济组织新开发的经济项目，县财政将每年安排一定資金，以贴息或专项补助的方式给予必要支持。另一方面实行税收返还政策，对村级集体经济所缴纳的增值税、房产税、土地使用税及村级公共事业建设工程所征的税收，采取“先征后退”的办法，将所上缴纳的税金地方留成部分实行全额返还。同时，全县各金融机构对符合贷款条件的村集体经济发展项目，优先提供金融服务，简化贷款手续，特别是对集体经济薄弱村的发展项目要加大信贷支持力度，并实行优惠利率。

二、创新集体经济发展模式

（一）农户承包耕地经营权入股模式。农户将承包的耕地经营权入股到村集体经济合作社，从事适度规模经营，提高规模经营效益。例如：北杨集乡林寨行政村，是全县最早成立种植专业合作社和村集体经济合作社试点村之一，村委以村集体所拥有的资产、资金和资源入股，农民以其土地承包经营权折价入股，实行村集体+农户+合作社（公司）为股东的土地股份合作社形式运行，在收益分配上采取保底分红和二次分红。在经营形式上进行了积极探索，第一阶段以农户以土地入股种植专业合作社，每亩为1股，每股每年保底收入800元，年终根据收入营余，实行二次分红。第二阶段成立村集体经济合作社，取消保底收入，农户根据自愿将土地经营权入股到村集体经济合作社，由村集体经济合作社统一管理经营，实行风险共担、利益共享机制，年底根据经营效益进行分红。2017年村集体经济合作社根据市场行情，加快农业产业结构调整，种植高油花生、辣椒等经济作物1500亩。同时，村里依托村级集体经济合作社投资240万元，新建冷库1500平方米，可储藏1000吨初加工农产品，带领全村农民共同参与集体经济经营，2017年底实现产值700万元，盈利320万元，用于农户分红198.38万元，每股1300元，提取公积金89.62万元，提取公益金32万元，公益金全部用于村内公益事业和贫困救助。目前，全县有6个行政村参照该村模式试点运行，入股企业发展三粉加工厂、农机化专业服务队、日光温室等项目。

（二）集体固定资产租赁模式。通过财政投入，村集体经济合作社建设或购买固定资产，租赁给有经营能力的经营主体运行，从中获得租赁收入。如周营镇马营行政村，利用财政投入村集体经济合作社资金140万元，建设日光温室大棚5座，租赁给河南省久酒中梁有限公司从事有机蔬菜种植，每年获得租赁收入15万元。纸店镇纸东行政村利用财政投入村集体经济合作社138万元，购置大型农机具10台，租赁给沈丘县惠民农机专业合作社经营，每年获得租赁收入8万元。

（三）村集体自办企业经营模式。村委依靠集体经济合作社，利用财政扶持资金，投资兴办经济实体，获得经营收入。如付井镇马堂行政村，把县财政扶持村集体经济合作社发展的140万元资金，经村集体经济合作社成员大会讨论，建立马堂村肉牛育肥场，从村中推选出3名有肉牛养殖经验的能手负责经营管理，监委会成员监督其经营行为，2017年底销售肉牛收入160万元，盈利20万元。

（四）股份制合作经营模式。村集体经济合作社整合资源、资产，发挥财政资金优势，入股企业或参与新型农业经营主体经营，获得分红收入。如，老城镇瓦房庄、付井镇赵口村、卞路口乡霍楼村、刘庄店镇崔大桥四个行政村，各村分别投资100万元，利用已建设完成的扶贫车间，购买电子加工设备，村集体与沈丘县昇达电子科技有限公司合作建设电子厂，由企业托管经营，不但繁荣了乡村经济，解决了村民就业，而且还使集体资产保值增值。同时，县财政把在为扶贫村建设的扶贫车间、光伏发电、种养基地等产业的产权，以集体股的形式，分别纳入产业所在村的集体经济合作社管理经营，使发展村集体经济和脱贫攻坚工作有机融合、同步推进。

（五）村集体资源整合模式。村集体经济合作社利用村集体原有的村办企业资源、资产，利用厂房固定资产或投资购置加工设备等，然后整体出租给有实力的公司经营，每年收取投资额3-5%的租赁费，作为村集体经济收入，实现村集体经济的可持续发展壮大。如留福镇留福行政村利用财政补助资金150万元，翻修原有村办企业旧厂房8栋9000多平方米，实行整体租赁，每年收入租金40万元。目前，全县已有120多个乡村学习复制该模式，租赁给企业创办服装厂、机械电子厂、纺织厂、建材厂等经济实体。

三、取得的成效

（一）农村经济水平显著提升。通过开展股份合作，搞活经营机制，在村集体、合作社、企业和农户之间建立了紧密利益联结，引导土地整体流转，优化资产资源配置，带动社会资本投入，提高了农村经济规模化、组织化程度，加大了新兴产业引进和培育，优化产业空间布局，促进了农业生产发展和一、二、三产业融合。如，纸店镇卢庄行政村2017年列为扶持村级集体经济试点村后，该村流转村民土地1400亩，并以财政扶持资金入股山西摩天建筑工程股份有限公司，采取“龙头企业+合作社”的村企合作模式，开展农林产业合作经营。2018年该村集体经济收入达160万元，结束了村集体收入为零的历史。目前，全县553个村级集体经济合作社资产均达到50万元以上，其中有164个村集体经济年均收入超过10万元。

（二）农业产业结构调整进程进一步加快。发展农村集体经济，有利于整合各类资源，找准农村特色优势，调整和优化农业产业结构，合理有序引导社会资金投入到“三农”中，促进农业产业统一布局、统一开发，向集约化、特色化方向转变，促进农业特色产业可持续发展。全县各试点村坚持市场导向，围绕本地资源、产业等优势，逐步发展形成了肉牛养殖、农产品加工、乡村旅游等产业板块。例如：北城苏楼、崔营村种植槐山药、葡萄、草莓、苗林花卉等1600多亩，对收获的初级农产品加工储藏，延伸了产业链条；洪山镇王油坊村、北城办社区采取与农户合资入股方式，打造四季农业生态采摘园等特色项目。目前，全县特色种植业、养殖业项目已发展38个，农产品加工项目2个，乡村旅游项目2个，农业服务及物业项目8个，车间租赁270多个，光伏发电等其他项目74个。

（三）新型農业经营主体得到迅猛发展。在实现农业现代化的过程中，村级集体经济发展加快了土地流转进程，提高了农民进入市场的组织化程度，促进了农业规模化发展和产品流通，降低农民生产经营成本。形成市场牵龙头、龙头带基地、基地联农户的产业化运行机制，把农业生产的产前、产中、产后有效地衔接起来，破解了社会转型期农村“谁来种地、怎样种地、如何提高经济效益”的突出问题，促进了新型农业经营主体发展，让农民实现从种地为了生存、吃饭，到把务农当成工作，“农民”从身份转变为职业，通过新型农业经营主体和各类专业合作组织繁荣发展，加快了“三农”事业发展的巨大变革。目前，全县已 发展农民专业合作社2683个、家庭农场183个、农业产业化集群6个，流转土地38万亩。其中，省、市级新型农业经营主体352家、种养殖业示范专业合作社19家、种植专业合作社和专业大户366家，种植大豆、红薯、花生、芝麻等经济作物种植面积达到35万亩，农民在获得亩均800-1200元收益基础上，也获得了劳务收入和其他产业收入。

（四）乡村治理更加科学合理有序。村集体经济发展壮大，既带动了农民增收致富，又完善了股份合作、民主管理机制，行政村两委的凝聚力和战斗力进一步增强。在集体经济发展中，村干部领会了新思想，堅定不移地推进村级集体经济高质量发展，更加注重生态建设，牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，以水文章、绿文章、土文章为重点，加快推进村庄环境综合整治；更加注重民生发展，全面提升了村级公共服务供给能力，大力推进脱贫攻坚。如付井镇马堂行政村，从2017年村集体经济收益的16万元中，拿出10万元为村里安装路灯、帮扶贫困户和群众分红；莲池镇田营行政村从集体经济收益中，拿出资金为全村农民购买医疗保险，大大增强了群众的幸福感和获得感

（五）全县贫困村实现了整体脱贫。加快发展和壮大村级集体经济，助力了全县如期实现脱贫目标。近两年来，为使村集体经济“强筋健骨”，不断增强其“造血”功能，沈丘县通过村级集体经济合作社平台，在加大资金扶持情况下，积极引导县产业集聚区6家重点企业与村级集体经济合作社共办企业，共同带动贫困农户2505家，每户年均增收850元；并在贫困村规划建设光伏发电项目293个，带动贫困农户5618家，每户年均增收2000元左右。目前，全县159个贫穷村集体经济年收入均达到10万元以上，综合贫困发生率降至0.91%，159个贫困村全部脱贫。2018年8月份，沈丘县通过国家验收，正式退出国家级贫困县，顺利实现率先脱贫目标。

四、存在的问题

（一）部分村干部整体素质有待提高。干部整体文化水平不高、年龄结构偏大，知识能力不足，缺乏引导发展经济能力，表现在村干部缺乏责任和担当意识，认为市场经济主要是鼓励群众创业创新闯市场，发展民营经济，没有必要化心思再去发展集体经济，“经营成功了，成果是集体的；经营失败了，群众要埋怨，债务难化解，责任是自己的，不愿意去冒风险，思想上有压力和阻力。村经济合作社作为村级集体经济的市场主体，无专业人才经营管理，大都是村两委班子人员兼任，在经营村级集体经济上，工作力不从心。同时，上级部门对村干部发展村级集体经济要求多、激励少，现实中往往出现短期行为。一些村干部只顾村级组织的日常开支，不管集体资产的保值增值。

（二）产业项目附加值偏低。在千变万化的市场经济大潮中，大部分集体经济组织在项目选择上，信息不畅，盲目生产，增收潜力不强，存在产能过剩隐患。部分农村集体经济收入结构不合理，自营收入比重不高，经营收入增长缓慢，内生增收能力不强。产品带动辐射能力不强，由于村集体经济缺乏经营性人员，业务范围窄，多数都只停留在信息、技术服务及初级产品包装、销售的层面，而进行深加工、精加工等能提高农产品附加值的很少。有的虽然注册了商标，但市场开拓能力不足，品牌知名度不高，获利能力不强，而且产品只局限在本县本乡本土范围内，达不到规模化、组织化的要求。

（三）生产要素资源有待进一步拓展。大多集体经济组织在获得生产经营要素方面，仍受到一定的局限约束。一是缺少人才支撑。目前我国促进职业农民全面发展的制度体系尚未建立，乡村振兴“缺人”现象比较严重，发展区域间仍存在差距，让农民真正成为有吸引力的职业任重道远。目前，新生代农民对现代农业技术的掌握程度相对较低，真正懂技术、会经营、善管理的专业化农民仍然很少，各类新型农业经营主体生产人员老龄化、低能化的问题仍普通存在。二是土地流转存在困难。仍有部分农民存在惜地思想，害怕失去地权，不愿意把土地流转给他人耕种，难以统一农民对土地流转的认识。三是资金来源渠道窄。目前，村级集体经济发展资金主要依靠财政扶持和自身积累，社会资本、金融机构的支持力度不足，现阶段“ 贷款难、融资贵”的问题仍未得到根本解决。

（四）内部规范管理有待加强。大部分村级集体经济合作社组织生产经营以“松散合作”为主，产权关系比较松散。有的合作社发起人办社定位不明确，组建合作社初衷不是为了发展生产，而是为了争取国家优惠政策和项目。一些合作社虽然制定了章程，设立了理事会、监事会等机构，但内部分工不明，运作管理随意性大，管理水平不高。一些村级集体资源、固定资产承包租赁合同不规范，承包租赁费偏低，造成了村集体资产的流失。部分村尚未很好地执行有关财务管理和民主监督的规定，财务透明度不强。部分村干部民主理财意识不强，开支随意性较大，存在“寅吃卯粮”现象。同时，部分村级集体经济还存在法人结构不完善，内控制约不严谨，外部监管不规范等问题。

五、建议

（一）加强宣传教育培训引导，营造发展集体经济浓厚氛围。发展壮大村级集体经济，实施乡村振兴战略。一是加强政策宣传，把中央、省市出台支持村级集体经济发展的一系列政策宣传好、落实好，通过政策引导，资金扶持，项目带动，掀起发展热潮。二是在教育技能培训上，立足转化传统农民、引入新型农民，着力培训一批懂技能、会管理及知信息技术的人员。三是培养带头人。结合村级换届选举，通过择优选拨、上级下派、公开招聘等方式，选好配强村级班子和“领头羊”，形成懂农业、爱农村、爱农民的村级领导力量。设立集体经济创业基金，实施人才回乡工程，动员吸引大学毕业生、外出务工优秀人才、转业军人回乡发展，带头创办集体企业，进一步形成大众创业，万众创新的局面。

（二）继续加大财政资金扶持，巩固村级集体经济发展成果。要实现乡村美，农民富，让新型职业农民在改变自身命运的同时，也在让农民成为有尊严、有吸引力的职业。一是要继续巩固村级集体经济发展成果，必需加大财政资金扶持力度，整合各类涉农资金项目，集中力量办大事，放大财政资金促进集体经济发展的效应。逐步完善财政承担农村基本公共服务投入机制，加大对村级组织运转、村级公共事业和基础设施建设转移支付力度，对集体经济组织发展的农业产业项目，同等条件下优先扶持。二是加大信贷支持，积极拓宽村级集体经济合作组织抵（质）押担保物范围，为村级集体经济合作社提供贷款融资服务。三是加大结对帮扶力度。当前，全县多数村级集体经济发展还处于行政推动阶段。要认真排查梳理各乡镇村级集体经济合作社发展现状，确定重点帮扶村，建立党政机关领导和机关干部联系帮扶责任制，通过班子帮带、资金援助、技术扶持等措施，把人才、资金、项目、技术、信息等资源导入农村，助其理清发展思路，联系帮扶资源，落实帮扶项目，推动村集体经济发展。

（三）继续深化农村产权制度改革，保证集体资产资源保值升值。一是盘活现有资源。在全面摸底的基礎上，对四荒地、旧厂房、老校舍等集体存量资源，通过平整复垦、改造翻新等方式，转化为集体有价资产。深化产权制度改革，对农户闲置的土地、林地、房产等资源通过折股量化、统一流转等方式，整合使用，形成集体发展的有效资源。二是引进外部资源。着眼市场大局，立足本地实际，通过引进专业人才、新兴项目、加工原料等方式，积极参与市场开发，增强村级集体经济发展动能。三是整合政策资源。积极研究国家支持村级集体经济发展的各项政策措施，及时承接，有效整合，充分发挥好产业提升、科技推广、技能改造、金融支持、基础配套等政策作用，不断增强村级集体经济发展活力。

（四）因地制宜选准好项目，推动村级集体经济多种形式发展。一是抢抓乡村振兴机遇，着眼产业转型升级和市场前瞻需求，因地制宜，引导发展产业带动型、资产经营型、资源开发型、服务创收型、乡村旅游型、自主经营型、资金入股型等多类型的村级集体经济，找准突破口，推动村级集体经济多类型、多渠道、多元化发展。二是坚持合作发展理念，将村级集体经济发展与招商引资和扶贫开发相结合，通过集体参股、村民参与、引资社会资本参与建设的方式，搭建发展“龙头”，引导村级集体经济合作社项目经营朝着主体资质化、生产专业化、管理标准化、产品品牌化、销售电商化方向发展，同时，积极推进村域经济合作，实现相邻村、强弱村的协作发展，优势互补，壮大规模，实现生产方式最优化。

（五）加强监督管理，着力构建村级集体经济运行新体制。加强农村集体三资（资金、资产、资源）的管理，全面采取“村财镇管”，建立健全财务制度，严格落实财务收支预决算、开支审批、出租转让及招投标、财务公开、一事一议等管理制度，提高集体“三资”使用的透明度，防止集体资产、资金、资源的流失和浪费，增强村级集体经济发展后劲。细化章程规定，组织全村群众，对村级集体经济组织发展章程进一步细化完善，理出操作办法，健全内控机构，定出运营规则，相互监督，共同遵守。推行企业治理。按照现代企业治理模式，通过召开村民大会或村民代表大会，进一步健全理事会、监事会等决策运营机构，完善理事会领导下的经营人员负责制，严格规范重大决策、管理运营、利益分配、资本管理等日常行为，不断提高组织规范化水平。落实职能监管。明确主管部门和基层政府责任，建立县级村集体经济监管服务平台，对各类经济组织的项目选择、重要投资和利润分配进行备案审查，对日常经营往来进行后台监管，实行风险预警。同时，加强村级集体经济合作社管理和股东股权管理信息化建设，不断完善和创新运行管理机制，规范收益分配，确保村集体经济合作社规范管理，健康运行，为我县推进乡村振兴战略实施打下坚实基础。

（作者单位：南开大学周恩来政府管理学院 河南省沈丘县财政局）

责任编辑：凌玉