支持实施乡村振兴战略的财政投入保障制度研究

沈锋

摘要：实施乡村振兴战略，必须建立健全财政投入保障制度。本文总结了近年来浙江省桐乡市财政涉农投入基本情况，在研究分析当前涉农投入存在的问题与困难的基础上，根据实施乡村振兴战略的总体目标和要求，结合桐乡市实际，提出新时期完善涉农财政投入保障制度应遵循的原则和实现路径的政策建议。

关键词：乡村振兴；财政投入；保障制度

党的十九大作出了全面实施乡村振兴战略的重大决策部署。今年一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出了实施乡村振兴战略的大政方针，明确了实施乡村振兴战略的方向、思路、任务和政策。可以说，新时代乡村振兴战略的顶层设计已经完成，乡村振兴的后续进展关键在于实施与落实。财政作为国家治理的基础和重要支柱，承担着保障乡村振兴战略顺利实施的重要使命和重大责任。其中，健全投入保障制度对乡村振兴至关重要，必须解决好钱从哪里来、怎么用、怎么管的问题，确保投入到位，夯实财政支持乡村振兴的制度基础和保障机制。根据这一思路，浙江省桐乡市积极探索支持实施乡村振兴战略的财政投入保障制度。

一、桐乡市财政涉农投入基本情况

（一）财政涉农投入保障情况

桐乡市财政涉农投入资金分布于农业农村各领域，就下达农口部门的资金而言，主要有惠民政策补贴类、设施建设类、农业转型升级发展类、服务体系类和民生事业类五类。2017年，全市五大类财政涉农资金投入达9.68亿元，涉及100多项补贴或建设资金，补助环节涉及产前、产中、产后，补助办法因数量、面积、扶持环节和建设内容不同而异，实施主体或补贴对象有农民专业合作社、家庭农场、种植大户、农业企业、事业单位和村级组织等。近年来，桐乡市在确保财政涉农投入力度不减、总量增加的前提下，进一步优化财政涉农资金投入结构，重点支持具有公共性、基础性和战略性的农业农村领域，增加农业农村基础设施建设投入，加快城乡基础设施互联互通，建立健全城乡基本公共服务均等化的体制机制，推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖。

1.惠民政策补贴类。主要有：耕地地力保护补贴、粮食适度规模经营补贴、水稻和大小麦种植户良种补贴、旱粮作物直接补贴、农机补贴（农机购置补贴、高能耗农业机械报废补贴）、粮食订单收购补贴、粮食生产贷款贴息和粮食绿色高产高效创建补助等。2017年，桐乡市财政投入相关资金5057.52万元。

2.设施建设类。主要有：农村能源建设、重点和一般防护林建设、标准农田质量提升和土壤培肥、粮食生产功能区建设、耕地保护补偿、防汛抗旱水利设施建设、农村土地综合整治、土地开发垦造耕地、高标准基本农田和标准农田建设、旱地改水田建设、耕地质量等级提升和农业综合开发土地治理等。2017年，桐乡市财政投入相关资金6.49亿元，占五大类财政涉农资金投入总额的67%。

3.农业转型升级发展类。主要有：现代农业园区项目、设施农业项目、农产品精深加工项目、生产性投资项目、新型农业生产经营主体培育项目、生态循环农业示范推广项目、农业标准化示范推广项目、农业产业化贴息项目、农业品牌化经营项目、农产品质量安全项目、智慧农业项目、农庄经济发展项目和农旅融合项目等。2017年，桐乡市财政投入相关资金3719.24万元。

4.服务体系类。主要有：现代农技推广服务体系、现代渔业技术推广服务体系、推广农业新品种和新技术、农民素质培训、农业信息化建设、推进土地流转、农机化促进和社会化服务、农业科技、农村金融服务、动植物疫病防控和病死动物无害化处理等。2017年，桐乡市财政投入相关资金1840万元。

5.民生事业类。主要有：村级公益事业建设、发展壮大村级集体经济、农房改造集聚、美丽乡村建设、“五水共治”、农村绿化提升、农村环境卫生“四位一体”长效保洁和低收入农户收入倍增计划等。2017年，桐乡市财政投入相关资金2.13亿元，占五大类财政涉农资金投入总额的22%。

（二）财政涉农投入保障制度

1.加大财政涉农投入力度。近年来，桐鄉市全面落实各项惠农政策，持续加大财政支农投入力度，让公共财政更大力度向“三农”倾斜，把提升农业综合效益和竞争力及促进农民增收作为核心目标，促进农业提质增效、农民持续增收和农村和谐稳定，切实把农业农村重中之重、优先发展的要求真正落到实处。2018年，在全市财政收支矛盾仍然较为突出的情况下，调整和优化财政支出结构，进一步加大对农业农村的支持力度，促进农业生产发展、农村公共服务基础设施建设和社会事业发展，同口径比2017年增长11.48%。

2.创新财政涉农资金投入机制。一是发挥财政支农资金的杠杆作用。探索建立一事一议、以奖代补、贷款贴息和政府购买服务等有效机制，做大做强一批示范带动效应明显的农业项目。如2010年以来，桐乡市对村级公益事业建设项目实行一事一议财政奖补。本着发展农村公益事业，改善农村生产、生活状况，推动新农村建设的目标，以“布局优化、道路硬化、村庄绿化、路灯亮化、卫生洁化、河道净化、环境美化、服务强化”为主要建设内容，把村民群众最迫切并且投资省、见效快、受益面广的村级公益事业项目为一事一议财政奖补资金重点，从项目实施必要性、可行性出发，确定村班子战斗力强、群众筹资筹劳积极性高、议事规范的村作为村级公益事业一事一议财政项目试点村，累计申报实施项目347个，覆盖全市全部镇、街道，涉及146个行政村，受益人口达到89万多人次，项目总投资4亿元，获得省以上财政奖补资金1.2亿元。二是创新农业农村投融资机制。如为加强现代农业和美丽乡村建设，按照“政府主导、市场运作”的原则，桐乡市国资出资3000万元成立“桐乡市农业农村发展投资有限公司”，搭建农业投融资平台。公司主要开展现代农业投资开发、农村基础设施建设和生态休闲农业项目开发等。

3.发挥财政涉农投入的引导作用。近年来，财政部门在加大支农投入的同时，注重发挥财政资金的引导作用，积极撬动金融和社会资本投向农业农村，把更多金融和社会资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节，探索建立多元化涉农投入机制。比如，为解决农业适度规模经营中的融资难、融资贵和融资慢等问题，桐乡市财政全额投资3000万元成立“桐乡市农信担保有限责任公司”，公司以服务“三农”、支持农民增收为宗旨，主要依托镇、街道产业办或农经中心、村民委员会、农商银行三方合议组织实施担保授信。截止到2017年末，公司授信总余额1.35亿元，担保授信户数539户，在保金额0.85亿元，在保户数278户。农信担保公司成立十多年来，促进了全市农业标准化生产和产业化经营，为全市农业稳定发展和农民持续增收发挥了积极作用。

二、桐乡市财政涉农投入存在的问题与困难

（一）财政投入涉及的层级多和管理部门多，难以形成支农合力

纵向方面，财政涉农资金投入涉及中央、省、市、县、镇（街道），经过若干层级；横向方面，涉及财政、发改、农经、水利、国土、气象、科技、粮食、供销社和住建等多个部门，职责重叠和交叉，环节众多。因政出多门，支农项目和资金存在多头管理，交叉重复、使用分散、协调困难，资金投入不同程度存在“撒胡椒面”的问题，资金和项目难以整合，不能形成支持乡村振兴战略实施的合力。

（二）补助方式多、拨付渠道杂、项目审批散，监督难度大

资金补助方式有直接拨款补助、按项目进度拨款和直接抵减补助等；资金拨付渠道有财政渠道、部门渠道、跨部门交叉运行渠道；补助项目审批有发改部门审批、主管部门审批及跨部门审批等。资金安排和项目管理链条长、环节多，专业性强、情况复杂，监管难度大，存在资金安全隐患。

（三）绩效管理缺失，补助效果欠佳

一是项目信息不对称。在确定资金具体分配对象时，由于申报时间紧、中间环节多、审批程序不统一，无法对申报单位所提供的项目背景资料、筹资能力与渠道和投资效益预测等情况进行深入细致的分析。二是绩效管理不科学。过多追求政策执行中的社会效益，而社会效益的衡量目前又缺乏科学的定量评价指标和可靠的评价方法及技术，仅凭主观判断，直接影响财政涉农投入绩效评价结果的公正合理性。三是配套资金不到位。资金配套规定不尽合理，多数涉农项目要求农业经营组织配套一定比例资金，补助资金越多、要求配套越多，不配套不立项。这些组织往往依托农业生产大户，吸纳农户共同组建松散型组织，自有资金少，无力配套足额资金，但为争取财政补助，违背实际承诺配套，实际则按财政补助资金开展项目建设。

（四）粮食生产扶持政策效果不明显，粮食安全存在隐患

对于千家万户分散经营的农户来说，由于人均耕地不足一亩，且以口粮自给为主，每户每年所拿到的补贴金额极其有限，不足以引导农户稳定和扩大种粮面积；对于种粮大户来说，肥料、农药等农资价格大幅上涨，且土地租赁成本、劳动力成本、柴油价格、银行贷款利率等不断上涨，导致生产成本大幅度增加。因此，虽然财政加大了补贴力度，但尚不足以平抑生产成本的增加，粮食相比效益低下，政策引导效果不明显，种粮积极性普遍不高。

（五）财政资金引导撬动作用有限，农业农村投入渠道单一

一是财政资金引导民间资本、社会资金投入农业力度仍不大。受制于农业抵御自然灾害的能力较弱，风险较大，周期长，见效慢，企业和个人对农业投资存在恐惧心理，民间资本望而却步，投入资金很少。即便有投资者，他们一旦获利，随即转行到那些投资少、风险小、见效快的其他行业。二是当前财政资金对农业农村的投入以直接投入为主，财政资金在撬动金融资本、社会资本加大投入方面未能充分发挥作用，没有形成多元长效的农业投入机制。据桐乡市统计调查队专题调研显示，农业创业投资多为自筹，贷款较少。15个样本中，仅5人表示创业投资资金来源有贷款，其中4人贷款资金占创业总投资金额的50%，1人占40%，其余10人创业投资资金来源均为自筹。

三、完善财政涉农投入保障制度应遵循的原则

（一）平衡好涉农资金需求与地方财力供给矛盾

目前虽已经初步建立了支持“三农”的财政投入保障机制，但发展不平衡和不充分问题仍然突出，还不能满足农民日益增长的美好生活需要。因此，随着乡村振兴战略的不断推进，财政要向农业农村进一步倾斜，确保涉农投入不断加大，保障覆盖面日益扩大，保障水平稳步提高。同时，财政支持“三农”发展必须立足于地方实际，考虑经济和财政承受能力，依據财力合理安排“三农”支出，正确把握力度，坚持尽力而为、量力而行，不能提脱离实际的目标，更不能搞形式主义和“形象工程”，防范债务风险。

（二）统筹好加大投入与体制机制建设

短期内，财政要围绕农民群众最关心最直接最现实的利益问题，加快补齐农村发展和民生短板，实实在在地提升农民群众的获得感、幸福感和安全感。从中长期来看，要着眼于体制机制构建，建立财政推进乡村振兴战略实施的可持续发展的制度框架和政策体系，重塑中长期乡村振兴动力机制，包括面向“三农”的公共财政支持体制、财政收入可持续增长长效机制，加快推进财政事权和支出责任划分改革，明确和强化各级政府“三农”投入责任等，将乡村建设的事权责任真正下放到县里面，增加地方自主统筹空间，由县来制定具体规划、完成建设任务，相关部门和上级政府给予资金支持和绩效考核。

（三）兼顾好财政政策的普惠性与结构性

在乡村振兴的政策框架上，财政要构建完善推进城乡融合发展的普惠性政策体系，推动人才、土地、资本等城乡要素双向流动与平等交换，不断缩小城乡差距，让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的家园；要加快农业结构性调整，通过供给农业侧结构性改革，扫清农业发展深层次障碍，推动农业农村经济适应市场需求变化、加快优化升级、促进产业融合，推进农业高质量发展。

（四）处理好市场和政府之间的关系

要进一步解放思想，充分发挥市场决定性作用和更好发挥政府作用。一方面，要发挥政府在政策支持方面的积极作用，大力推进城乡融合发展的现代财政体制建设，强化乡村振兴制度性供给，建立公共财政投入优先保障以及公共服务优先安排的体制机制和政策体系，推进公共资源向农业农村倾斜；另一方面，要遵循市场规律，完善农业支持保护政策，创新农产品价格形成机制，引导金融和社会资本投入乡村领域，用市场化推动乡村振兴战略的可持续发展。

四、助力乡村振兴的财政投入保障制度实现路径

（一）整合财政资金供给

资金供给要紧紧围绕实施乡村振兴战略要求，坚持问题导向，创新涉农资金使用管理机制，优化资金供给方式，全面推进财政支农事项整合和资金统筹，集中财力办大事，避免资金使用“碎片化”，充分发挥财政资金的整体效益、规模效益、政策导向和杠杆作用，提高资金供给效率。

涉农资金统筹整合应遵循以下基本原则：

一是坚持规划先行。以农业农村发展总体规划为基础，发挥规划的统领和约束作用，以规划整合项目，围绕项目统筹资金，区分轻重缓急，统筹协调各涉农部门资金投入。

二是坚持分类施策。对部门内财政涉农资金，要在预算编制环节进行源头整合，将各级财政安排的性质相同、用途相近的涉农资金纳入同一资金池，统一设计方案、统一资金拨付、统一组织实施、统一考核验收，形成政策合力，提升资金使用效益；对部门间涉农资金，要在预算执行环节进行统筹，建立部门间会商机制，将多个部门安排的各类功能互补、用途衔接的涉农资金，围绕主导特色产业、优势区域、重点项目和改革任务等，按照“渠道不乱、用途不变、集中投入、各负其责、各记其功、形成合力”的原则，统筹安排，拼盘使用，逐步实现同一工作事项按照部门职责分工由一个部门统筹负责。

三是坚持积极稳妥。结合桐乡市当前经济社会发展实际，按照“先易后难、重点突破、分期实施”的要求稳步推进。

（二）加强财政涉农政策供给

今后几年，应围绕乡村振兴战略的目标，充分发挥市场机制作用，不断优化财政支农资金投向和支持重点，更加注重支持的精准性、指向性和实效性。

具体措施包括：一是完善以绿色生态为导向的财政支农政策体系，支持质量兴农、绿色兴农、科技兴农，支持农业生态文明建设，系统推进生态治理和修复；二是遵循乡村发展规律，支持全面推进农业农村重点领域的改革，深入推进农村综合改革；三是全面落实各级政府各项强农惠农富农政策，促进农村经济社会发展和农民持续增收；四是以农业供给侧结构性改革为主线，支持粮食安全，支持加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，推动现代农业发展和农业发展方式转变；五是支持构建农村一二三产业融合发展体系，大力发展农村新产业新业态，促进农户生产经营不断向加工流通、休闲农业和乡村旅游等二三产业拓展；六是支持培育新型经营主体，促进小农户与现代农业的有机衔接，突出抓好农民合作社和家庭农场两类农业经营主体发展，赋予双层经营体制新的内涵，不断提高农业经营效率；七是支持持续全域改善农村人居环境，传承发展提升农耕文明，深入推进乡村特质发展，高标准推进宜居宜业美丽乡村建设；八是支持发展壮大农村集体经济，适度加大经济薄弱村社会事业支持力度；九是全面实施低收入农户全面小康计划，完善利益联结机制，让农民合理分享产业链增值收益，引领农民实现共同富裕；十是建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，支持推进乡村治理体系和治理能力现代化。

（三）引导金融和社会资本供给

针对乡村振兴，财政应跳出传统收支理念，通过创新支持理念、支持方向、支持方式，引导更多优质资源资本流入农村，为乡村振兴提供更加更广阔和可持续的资金来源。

一是进一步创新财政涉农资金投入机制和使用方式，最大化发挥财政杠杆作用。继续完善一事一议、先建后补、以奖代补、贷款贴息和政府购买服务等有效机制，充分发挥财政资金引导作用；创新体制机制，因地制宜推广PPP、基金引导、资本金注入和特许经营等方式，积极鼓励、引导优质民营企业、社会资本通过各种途径参与到农业产业服务、农业基础设施建设和农村建设开发运营等领域，补齐政府在资本、人才、技术和能力方面的短板，实现合作共赢。

二是出台政策积极支持鼓励农民自主创业。农民工多以打工为主，积累资本有限，往往不足以实现创业梦。政府扶持创业的小额贷款限制条件多，资金短缺成为农民自主创业的拦路虎。财政应引导相关部门为特色产业、项目提供融资支持，帮助有创业意愿的农民工实现自主创业。

三是支持壮大国有企业平台建设，充分放大政策性支农资金的投资效应。充分发挥“桐乡市农业农村发展投资有限公司”平台作用，统筹支农资金整合、使用、放大。对符合全市农业发展规划和美丽乡村建设规划等一系列农业项目，在享受原渠道补贴、奖励等优惠政策的同时，由公司通过投资控股、参股、担保、委托贷款等方式进行捆绑式投入，引导和撬动金融和社會资金投入。

四是支持农担公司创新担保业务模式与发展路径，放大政策效应。要坚守准确定位，作为财政撬动金融支农的一项重大机制创新，农信担保工作要坚守为农民群众服务的宗旨，坚守专注服务农业、专注服务农业适度规模经营主体的政策性定位，坚守风险可防控、经营可持续的底线；要逐步拓展覆盖面，在梳理涉农经济业态、了解农场金融需求状况的前提下，进一步拓展担保支持覆盖面，扩增担保支持对象，提高担保支持额度，增强农民群众的获得感；要加大财政支持力度，实施担保费用补助政策，给予符合“双控”标准的政策性业务适当的担保费用补助。同时，实施担保业务奖补政策，奖补资金用于建立农信担保风险基金、风险代偿或转增资本金规模等；要开发财政支农政策担保产品，发挥担保的桥梁功能，为政策实施过程中的融资难融资贵问题提供政策担保解决方案，进一步助推形成支农政策整体合力；要探索与各金融机构的合作空间和模式，适时进一步增加合作银行，拓展覆盖规模。同时，建立农信担保机构和合作银行合理的风险分担机制和利益分享机制，通过政策支持，降低银行农业贷款成本和风险，实现银担合作共赢、财政金融协同支持乡村振兴的良好局面。

（四）强化财政监管供给

实施乡村振兴战略，在加大资金投入的同时，也要管好用好每一分钱，将来之不易的财政支农资金用在乡村振兴最急需、最迫切、最关键的领域和环节上，确保财政资源高效配置，增强财政可持续性，防范可能因此出现的风险。

为此，要强化财政监管。一是完善预算管理制度。逐步建立健全全面规范透明、标准科学、约束有力的支农资金预算制度，健全以评价结果为导向的支农资金分配制度。二是推动全面实施绩效管理。涉农项目要建立绩效评估机制，强化绩效目标管理，做好绩效运行监控，开展绩效评价和结果应用，硬化预算绩效管理约束，切实做到花钱必问效、无效必问责；涉农项目要抓紧建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制，将本级项目整体绩效与部门预算安排挂钩，将下级项目综合绩效与转移支付分配挂钩。对低效无效涉农资金一律削减或取消，对长期沉淀的涉农资金一律收回并按照有关规定统筹用于亟需支持的其他“三农”领域。三是建立常态化监管机制。聚焦重点资金、重点项目、重点区域，进一步加强支农资金使用监管，充分借助审计等监管力量开展监督检查，严厉查处违法违规违纪问题，完善责任追究机制。四是规范举债融资行为。高度警惕融资风险，加强风险排查和管控，避免出现借乡村振兴的名义违法违规变相举债。

（作者单位：浙江省桐乡市财政局农业科）

责任编辑：欣文