清末新政期间新疆行省的改制探索——设督，裁抚、军

刘志佳

（延安大学 历史系，陕西·延安 176000）

以往关于新疆建省的研究均提到了清末议设总督，裁撤巡抚、将军的辩论（下文简称“设督，裁抚、军”），如张志远《行省体制下新疆巡抚与伊犁将军的关系探析》一文对新疆行省体制改革的两次论争进行回顾，陈述“设督，裁抚、军”的不同主张，[1]然而诸多研究对各京朝官、将军、督抚、都统与文人精英的立场，及“督抚”之辩的阶段性与深层原因着墨不多。

毋庸置疑，“设督，裁抚、军”的倡议是清末新疆行政制度的又一次“变制”。尤其在清末风云变幻、内外交困的危局下，穷则思变，是朝廷与疆吏们的共同目标，关于这一点，《新疆图志》有比较形象的阐释：

夫易变者时也，因时而恒变者制也。今郡县官制行之已三十余年，而敌国外患之来，时势变迁，又迥非旧日之比。世变愈大，则所以善其制者益难。近来谋国之臣有议特设总督以建长驾远驭之规者。处必变之时，宜无不变之制，则继今以往，其不能无所损益于其间，可无疑也。[2]

一、倡议改制的起因

光绪十七年（1891年），伊塔问题移交完毕后，朝廷对甘肃新疆巡抚、藩司、伊犁将军、副都统等主要官员进行了人事调整，围绕伊塔道的纷争似乎得到了缓和[3]。继任的甘肃新疆巡抚再无刘锦棠那般对西北军、政两端的影响力，因此，伊塔问题的争端虽得以缓和，但将军节制镇道的权力却被合法化，如陶模光绪十九年所奏《会商复奏胡编修条陈编务折》：

查光绪十五年，臣昌濬与前抚臣刘锦棠等会奏伊犁等处统辖事宜折内，声明伊犁将军节制镇道，凡中俄交涉事必须随时决制者，概将军办理，等因，奏准在案。惟伊犁将军所辖锡伯、索伦、察哈尔、额鲁特四部，边界迤长千余里，伊犁满营皆疮痍之余，难称劲旅。四爱曼半耕半牧之兵，不足以御强敌。霍尔果斯、特克斯等处平原无险，径途百出，巡防不易。军、镇两标宜联络一气，遇有边警，应听将军督率调迁。平日操防由将军就近督察，其军政计典文武补署，仍由巡抚会同将军具奏[4]。

监司位于伊犁，瓜田李下，不得不受命于伊犁将军，甚至随着道员、知府的人事调整，甘肃新疆巡抚往往欲号令而不得。1903年初，根据俄人鲍戈亚夫连斯基的考察记载，甘肃新疆巡抚潘效苏在奏请改练“土著世袭兵”时，曾计划推广至伊塔道，但是此举受到了伊塔道台的强烈抵制，并且“对这个计划持完全否定的态度，并想尽一切办法阻挠巡抚施行这一计划”[5]。

光绪二十七年（1847年），《辛丑条约》签订以后，日俄为了彼此在东北的利益发生利害冲突，引起了1903年的日俄战争。光绪三十年（1904年），俄国战败，清廷担心俄国失去了辽东三省以后，会转而加强对中国西北的侵占。为未雨绸缪，预先防范，清廷拟派一个熟悉西北边情、防务、外交并善于用兵的大臣赴新疆掌控局面。因此朝廷特谕长庚任伊犁将军，诏加兵部尚书衔，并节制全疆文武。要求“自新疆库伦以西，乌里雅苏台、科布多、阿尔泰等地方”[6]均为长庚负责保护并整顿的完整地区，并谕“其应如何筹饷练兵整顿地方之处，着会同潘效苏悉心通筹，妥议具奏”[7]。

从朝廷的谕令中可以看出，除所有新疆地方文武及兵饷一切事务，均归长庚节制，乌里雅苏台、科布多、阿尔泰三地亦归其保护与整顿。可见，从管辖范围与权力来看，长庚虽无大将军的威名与权势，但绝非一般驻防将军可比，权甚至在“总统伊犁将军”之上。如芬兰探险家马达汉于1907 年抵达乌鲁木齐时，长庚曾经接见过他，据马达汉的日记所载：“即将被任命的长（庚）总督，是全新疆省的最高领导。”[8]

据长庚之子回忆，西太后的原意是委以长庚经略西北全权之责。但由于时任新疆巡抚潘效苏与大学士瞿鸿禨是湖南同乡，瞿鸿禨为了袒护潘效苏不受长庚辖制，在拟旨时把“全权”二字改为“节制”[6]。长庚尚未赴伊上任之时，曾奏请将伊犁将军的“总统伊犁等处将军之印”交由伊犁副都统广福署理，另刊刻木质关防一颗，文曰：“兵部尚书衔总统伊犁等处将军节制新疆地方文武兼理兵饷事务之关防”，[9][10]从而树立其“节制”权威。因为往往“节制之旨”只不过是有名无实的空衔，远不如“钦差”实权，但长庚为避嫌并未奏请“钦差”关防。

此外，为了给长庚节制全疆文武扫清障碍，光绪三十一年，潘效苏经陕甘总督升允奏参革职。同时，长庚亦疏请统筹全局，裁去新疆巡抚、伊犁将军，增设总督兼管巡抚事宜：

奏新疆强邻逼处宜筹久远之规，以资整顿而固疆圉，折内有纲领者理财也，练兵也。财不理而兵不可得而练，农工商不兴则财不可得而理，然则通商、惠工、重农又理财之本。而其条目则有四端，一在修水利，一在复牧政，一在设矿学，一在励工商，至于练兵大纲亦有三，而教练之法不与焉：一散旧勇，一征土著，一就饷先练，一镇或数协俟帑项稍充再行逐渐加添，庶不至有欠饷积重之累。旋练旋撤之举，此又新疆军营之积弊，不可不痛加删除而力求整顿，惟是筹饷练兵必合新疆全省通盘筹划次第经营，若塔自塔，伊自伊，新自新，各分其饷，各治其地，力以分而愈形不足，官守别而各存界限，既难越俎代谋，抑且自顾不遑，有事协商辗转需时，将趋事赴功之秋，多半为玩时愒日之具，莫若裁去新疆巡抚、伊犁将军，添设总督兼管巡抚事宜，庶呼应灵而无扞格之虞，事权重而有专一之责。转疲弊而为富强，是又本中之本，纲中之纲也[6][11]。

但朝廷并未认同长庚“设督裁抚、军”的建议，而是另授安徽布政使联魁继任甘肃新疆巡抚。

上任伊始，长庚本欲与新任巡抚联魁会商筹饷练兵、整饬地方、盘查司库等事，并拟亲赴南北各城暨沿边各卡，周历查看，校阅营伍，考察吏治，以及布置农、工、商、牧[10]，“筹拟北方兴屯，请筑西安至兰州，归化至包头，包头至古城各铁路”，[11]但均因继任巡抚联魁的掣肘，宣告失败。马达汉曾目睹了伊犁将军长庚与新疆巡抚联魁之间的不睦，认为这是由于“中国官员阶层相互之间特有的模糊关系，自然造成了摩擦与不和。他们不是共同向北京中央政府递奏折，而是各递各的，毫不担心他们这样做，会使对方处于有利的地位”。[8]可见军、抚之争，无关满汉，而是制度使然，纵使长庚有“节制”全疆文武之名，但“将军之职，不过镇守地方，不调汉士官兵，不问民事，地方文武一切不禀将军，虽欲节制而无从”[12]。

长庚虽与联魁配合不洽，但毕竟有“节制文武”之名，尤其是伊犁地方文武及伊塔道，事权亦收归伊犁将军手中。但随着外官制改革的逐步展开，朝廷内外对新疆官制纷纷提出改革倡议。

二、丙午新政时期的改制方案

光绪三十二年丙午（1906年），官制改革已经是众心所向。皇室载振曾说：“当今之世，非推行新政，不足以图存。而新政则断宜先改官制，务使尽人知责任之所在。”[13]因此，随长庚提出“设督，裁抚、军”的建议后，侍读学士恽毓鼎与御史黄昌年针对伊犁将军、新疆巡抚事权不一的现状，于三十二年二月共奏《请设新陕总督折》。恽毓鼎认为西北边防万分重大，处非常之时，为顾全大局起见，当斟酌旧制，特设新陕总督，委以重权，节制新疆、甘肃、陕西三省，“使关内外联合一气，新疆屹然为重镇，然后可保蒙古、保川滇以卫京师”。[12]恽毓鼎先从将军之制与督抚之制各自的职掌特点入手，简要回顾了左宗棠、刘锦棠的设省方案的优点与缺陷，总结出新疆设省二十年来新疆政局事权不一的原因：

是新疆不设总督，总督不驻新疆，新疆总督不兼辖陕甘，徒责伊犁将军，终无以重西北边防之任，断断然矣。长庚刊刻关防，文曰“伊犁将军节制新疆文武”，公牍久已咨行。谓为规复旧制乎？则新疆设立郡县已久，伊犁不过新疆之一镇耳，平时伊犁府受治巡抚，即不受治将军，旧制万不能复。谓为畀重权行新政乎？则伊犁将军不问陕甘之事，而陕甘总督又可谢新疆之责，新疆巡抚左顾总督，右顾将军，势必彼此牵掣，互相推诿，一事不办而后已。此则无益而有损也。且将军、都统、督、抚爵秩相等，素不相辖，牵制互忌，自昔皆然[12]。

恽毓鼎的详细方案是参酌左、刘二人的设计，设立“新陕总督”驻扎新疆，节制新疆、甘肃、陕西三省。同时，“裁撤陕甘总督，另置甘肃巡抚，使关内外连为一气”。从陕甘总督、新疆巡抚的旧制来看，裁一督一抚，另置一督一抚，官缺毫无增加。只是将巡抚驻地由关内移驻关外，并不时巡阅甘肃，设甘肃粮台转运新疆后路粮饷。拟设的新陕总督毋庸兼巡抚衔，但领新疆布政使，以藩司举职民政事务，如两江总督所领之江宁布政使司，“总督但责其效，而亦无庸下侵其权，凡事悉照定章，亦不必更新制度”[12]。另外，从治边大吏的人选资历来看，长庚即任新陕总督最为合适，如果“重其事权，责其专任，必能恢张伟略，使国家无西顾之忧”[12]。

在恽毓鼎看来，设新陕总督，节制三省，以伊犁将军长庚出镇，既能统一事权，又能得到长庚的支持，因为长庚亦有改设总督的设想。而且新陕总督既可以调汉士官兵，又可以问理民事，地方文武一切禀达总督裁决，事权重于经制将军，于边防、政事均有益处。最为重要的是，设新陕总督于新疆，伊犁将军便毋庸节制全疆文武，统计定而职任专。但是，恽毓鼎并未议裁伊犁将军，将军仍驻防伊犁，似乎是想借此设计，让满汉疆吏、朝廷内外均能接受。果然，在上《请设新陕总督折》的第二日，恽毓鼎便自豪地说：“昨折已下政务处议奏。政地诸公盛称此疏为经世大文，卓识闳议。”[12]

恽毓鼎是一位关注新疆政情的文臣，其与西北的官员、幕僚多有交游。在奏设新陕总督折前，恽毓鼎对新疆的政局亦有自己的一套看法，如其日记所载：

光绪乙巳，臣每遇西来官幕，详问边情，又证以图史所言，邸报所载，实觉治新之策必以开垦为先，而因垦屯兵，即寓实边之计。伊犁距乌鲁木齐二千余里，国门以外即非我有，将军驻此不足有为，可设提督或总兵一员率兵镇守，而移军府于阿克苏，兼屯垦大臣，专理垦荒、练兵之事。阿克苏距关较近，声势足以相接，其地素称膏腴，重镇可成。巡抚仍驻乌鲁木齐，统辖各郡县[12]。

可以看出，在光绪丙午（1906年） 的前一年，恽毓鼎并无议设新陕总督的方案，而且其移军府、设屯垦大臣的看法略显肤浅。因为将军移驻南路，巡抚虽可统一伊塔事权，但在南路又必多有纷争，最重要的是恽毓鼎并未能洞察朝廷派长庚赴任将军并节制全疆文武的目的。一旦将军南移，北路一提或一总兵根本不足镇守边界。实际上，其“卓识闳议”的新陕总督方案当与一个人的影响有关，此人便是王树枬的学生罗迪楚。

恽毓鼎在奏议新陕总督之前，罗迪楚曾与之共商措置新疆之策，罗迪楚在考核西北形势险要方面甚为详细。光绪丙午（1906年） 正月二十日，恽毓鼎正是在罗迪楚草奏的基础上加以修饰而拟定的经理新疆疏[12]。

在丙午（1906年） 二月初四的日记里，恽毓鼎谓其所设为“新甘总督”，[12]但其正式奏闻的却是“新陕总督”，二者当系同一事。惟罗迪楚《新疆政见》的自序中谓其丙午（1906年） 三月的草奏为“请照奉天、广东、湖北，设立新疆总督，裁并伊犁将军、新疆巡抚，化合军抚，混一事权，开辟财源，大修政治，经营西北，临制东南”[14]，与恽毓鼎的奏疏在核心观点上有较大的出入，而恽毓鼎明确表示“修饰”的部分即是此节[12]。但罗迪楚设立新疆总督，裁并抚、军，统一事权的观念却与长庚是一致的。虽无明确的证据表明伊犁将军长庚知晓恽毓鼎的奏疏系罗迪楚草稿，但疏入两宫，以及伊犁将军长庚收到廷寄后，便奏请让罗迪楚由俄赴伊犁，入长庚幕府，[14]可见长庚对罗迪楚的才干是极其欣赏的。

恽毓鼎在日记中也记载了此事，并指出了罗迪楚的赴俄路线：

三四年三月初十日，得罗景湘伊犁书，以俄罗斯邮局递京，凡三十七日而达。书中纪俄境道里（景湘之行，由奉天涉哈尔滨，历西伯利亚一带，而达伊犁），筹新疆政策，极为精详[12]。

恽毓鼎的奏疏得到了朝廷的赏识，政务处亦认可了“斟酌旧制，设新陕总督驻扎新疆，节制新疆、甘肃、陕西三省，裁撤陕甘总督，另置甘肃巡抚”的方案，并迅速电寄长庚，令其“将新疆各要政，规画布置，俟经理已有成效，应否改设行省，届时由该将军妥筹请旨办理”[7]。

可以看出，朝廷同意了设新陕总督，以统一事权。最关键的是谕旨明确指出了将各要政经理着有成效以后，由伊犁将军请旨办理，而非以往制度变更时需将军、巡抚或总督等会商妥筹后再请旨办理。如此安排，既可以免去许多纷争，又赋予了伊犁将军从容规画布置的权力。

然而，新陕总督尚未议定，光绪三十二年（1906年） 九月，清廷发布仿行预备立宪上谕。官制改革，成为预备立宪的首要改革任务与核心内容[15]，新疆的督抚改制，亦是朝廷外官制改革的重要内容之一。光绪三十三年（1907年） 四月，清政府为统筹西北全局，令各省督抚、将军、都统集议，以求各抒所见：

谕军机大臣等，岑春煊奏，统筹西北全局，酌拟变通办法，以兴本利而固边卫各折片。著徐世昌、袁世凯、升允、赵尔巽、锡良、唐绍仪、朱家宝、程德全、恩寿、曹鸿勋、联魁、贻谷、廷杰、诚勋、长庚、马亮、延祉、连魁、锡恒、穆特春、庆恕、联豫体察情形，各抒所见，妥议具奏。原折片均著钞给阅看[7]。

本来，廷寄伊犁将军令其单独规画妥筹请旨。而外官制改革开展后，却又让内外集议，反而使局面复杂化，以致众论纷纭，迟迟未能定议。

先是在光绪三十四年（1908年），乌里雅苏台将军马亮上《裁并新疆官缺兵额节饷练军折》，[16]并详述设新疆总督，化合抚、军的理由：

乌里雅苏台将军马亮奏，新疆地当边要，拟请改练新军，就地筹款，酌拟办法。一、裁汰各营老弱；一、归并地方冗缺；一、酌提州县中饱；一、整顿关外商务；一、商定通商税则，并设总督一员，兼管巡抚事，驻塔尔巴哈台、伊犁两副都统皆归节制。得旨：会议政务处会同伊犁将军、陕甘总督、新疆巡抚，迅即妥议具奏[7][17]。

可以看出，曾任伊犁将军的马亮对新疆事权不一的原因有切肤的体会。马亮认为只有新疆事权统一，改练新军、筹边防诸务方能顺利展开。在设新疆总督兼巡抚事，裁新疆巡抚、伊犁将军的观点上，马亮与长庚是一致的。

同年，长庚预筹新疆应办事宜，将伊犁应办各事分为练兵、购械、兴学、牧政、商务、工艺六端[7]，即后来袁大化所谓的“六宜”[2]。但据长庚之子回忆，长庚在任伊犁将军期间，曾向清廷建议伊犁应办事宜十二条，以及新疆筹议大纲四款。

伊犁应办事宜十二条：

新疆宜裁兵裕边储，即宜分屯兴农，新疆收复之善后经费宜加核减，罗布淖尔屯垦宜设官衔，矿、商经理急宜筹办，各牧场急宜举兴，南路税厘酌加裁减，伊犁将军应假以事权，伊犁回族游牧宜加培养，伊犁旧疆应乘机收复，宜设通商关税，宜变通钱法[6]。

新疆筹议大纲四款：

统筹全局以一事权，简练民军以图自存，固结民心以杜向外，参用军镇郡县知法因时制宜[6]。

陕甘总督升允、新疆巡抚联魁的电奏说帖请旨，却是则主持甘新联为一气，以关内控制关外，而无取乎更张。此二人似乎为固守畛域起见，反对新疆设总督，裁撤军、抚。但正如袁大化所言：“新疆以甘肃为堂奥，甘肃以新疆为藩篱等语，原属不刊之论。”[2]然而此举却使马亮、长庚奏请设督的提议事搁虚悬。

又有呈新疆南北分省，设南疆巡抚于阿克苏、督抚并建的提议。马达汉在日记中亦提到了此种观点：“最近一段时间有一种观点占了上风，即长（庚） 被任命为新疆省的总督只是迟早的事，所以许多官员极力摆脱抚台而转到了长（庚） 的一派中去了。人们一般猜测，抚台未来的官职岗位是在阿克苏。”[8]本来因军、抚事权不一而改设总督，如果督抚并建，南北分省，更是去一弊政又生一弊端。新疆虽然幅员辽阔，“但东西长而南北狭，宽者广三千里，其狭多不及半。若以南北分省，划天山为界，两省狭地有不三百里者”。[14]

朝廷令内外集议，反而令局面复杂化。因为督抚、将军各牒方案不同，政务处意见不合，朝廷把握不到要领。适伊犁将军长庚调任陕甘总督，联魁因事开缺，政随人变，新疆官制改革的核心内容只能寄托于新任巡抚袁大化到任后，再将“马亮所陈各节，长庚、升允、联魁等拟具说帖，逐条详细调查，再行奏明，饬交臣处归入新官制案内，一并厘订”[18]。

而新任巡抚袁大化尚未复奏，朝廷又有新旨，授志锐为伊犁将军，令其整顿伊犁地方事务，“所有附近伊犁地方文武各官，均归该将军节制考查。其练兵察吏一切事宜，着会商袁大化妥筹办理，随时具奏。”[18]旋而又赏伊犁将军志锐尚书衔，将军、巡抚各仍其旧，一切似乎又回归到外官制改革之前的政治格局。

但值得注意的是，宣统三年（1911年） 三月，志锐曾奏“请饬部筹每年专饷百万，由部支领，其各省协款，拨归部用，并请饬部拨给银二百万两，弥补钱局空票”。[18]关于拨银二百万，朝廷似乎准奏并为之预备，据罗迪楚所言：“前年政府预备新疆改省经费，二百万便可移办诸政，作为理财资本。”[14]

宣统三年（1911年） 闰六月，袁大化终于复奏《议复伊新全局折片》。袁大化以当事人的角度陈奏伊犁将军、新疆巡抚、陕甘总督的畛域之防，“万不获已，于变通旧制之中权为两利俱存之道”[2]。袁大化主张将伊犁将军、塔城参赞大臣、甘肃新疆巡抚三缺一并裁撤，仿照盛京例，改设新疆总督一员，兼管巡抚事务，仍以迪化为治所，旗汉并用。可以说在“设总督，裁抚、军”的主张上面，袁大化与长庚、马亮是一致的。在此基础上，袁大化尤其强调了甘新两省的关系，并建议自提镇、司道以下文武各员，仍遵循旧章，由陕甘总督兼辖，以示联络一气。实际上，此举主要是寻求陕甘总督长庚的支持。然而凡总督兼辖省分，其政全在巡抚，总督徒拥虚名，何况以一督兼辖另一督！

长庚任陕甘总督后，罗迪楚奉命赴兰州，继续担任长庚的幕僚。值担任新、甘两省监理财政官傅秉鉴，与罗迪楚的老师新疆布政使王树枬为同年。在傅秉鉴的多次请委下，罗迪楚起草《新疆政见》，共22篇。其末后《宗教》 一篇尚未脱稿，傅秉鉴即以21篇上奏朝廷，即请举办。但凡物产、商业、军政、学务、财政、交涉、理藩、预备立宪、联蒙络藏，无不以“设督，裁军、抚”为前提。最为重要的是，合巡抚、易总督，改官不改府，将军并入总督，“省伊犁全府之费，撙节更为不少”[14]。南疆不设巡抚，不添司道，不建衙署，不费一钱。

傅秉鉴将21篇四禀度支部，两函丞参，皆为罗迪楚起草，一字不易。罗迪楚的才干得到了清廷的赏识，令罗迪楚迅速赴京，密询议设新疆总督、藩司。清廷似乎下定决心议改新疆总督，化合抚、军。然而事未定，辛亥革命爆发，新疆“设督，裁抚、军”之议最终不了了之。

纵观丙午新政期间的新疆改制之议，长庚、马亮、袁大化、罗迪楚等人主张改设总督，化合抚、军，统一事权；升允、联魁主张甘新联为一气，无取更张；更有建议新疆南北分省，设巡抚于阿克苏者。直至辛亥革命爆发，以上建议无一践行。在议改官制期间，伊犁将军仍兼尚书衔，节制伊犁地方文武，与新疆巡抚分治。正如罗迪楚《新疆政见》所言：“军务不化，伊犁繁复不能归公，新疆百政难施，尤为军政财政之阻。”[14]

三、结语

目前，涉及到新疆军、抚之争，议者多认为出自满汉权力之争，其实则不尽然。从新疆的政治格局与伊犁将军、甘肃新疆的巡抚的职掌特点来看，“甘肃新疆巡抚拥有对地方各级官员的考核权，和对中下级以下官员相当程度的直接任命权，而伊犁将军没有这些权力”。[19]即使是伊犁将军节制镇道，伊塔道的刑事裁决权、监督藩库之权、布政使会计结算也须申报新疆巡抚复核；民政方面道员、知府、知县等专管民事，对巡抚负责；在军事上镇标、协标听巡抚调动。因此伊犁将军徒有“节制”之名，而无法行“节制”之权。所以说其军、抚之争，根本原因仍出自制度设计。

需要注意的是，长庚与升允虽然在新疆官制改革的政见上有所不同，但在清末朝廷内外交困的危局下，二人均有在西北联防陕、甘、新，成立西北半壁“江山”以作朝廷偏安之计的企图。[6]因此，抛除自身权力得失外，不管是长庚的“化合抚、军”，还是升允、联魁的甘新联为一气，其最深层次的出发点当是一致的。