“中国梦”构建过程中新疆民族乡科学发展的思考

魏 丽 吴 琼

（新疆大学 西北少数民族研究中心，新疆·乌鲁木齐 830046）

在新疆成立60周年之际，***总书记题词“建设美丽新疆，共圆祖国梦想”。从国家设立“民族乡”这一民族区域自治组织结构伊始，就体现了党中央对56个民族一视同仁、平等对待的态度和关怀。社会发展的原初动力是需要，需要的表现是利益。马克思曾指出：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。”[1]“少数民族和民族地区迫切要求加快发展和自我发展能力不足的矛盾，是当代中国，乃至整个社会主义初级阶段中国民族问题的主要矛盾”。[2]中华民族的伟大复兴与新疆的每个人紧密相连。在新疆人民实现属于自己的“中国梦”的过程中，42个民族乡的发展情况作为重要的组成部分凸显其重要意义。

一、新疆维吾尔自治区民族乡发展现状

截止2012年，新疆维吾尔自治区共有民族乡42个，分布在11个地、州，29个县（市），人口33.97万人（其中，少数民族27.03万人，占79.58%），占全区总人口的1.51%。民族乡面积11.57万平方公里，占全区总面积的7.23%。建乡民族有9个，其中哈萨克族民族乡13个、蒙古族民族乡10个、柯尔克孜族民族乡6个、回族民族乡5个、塔吉克族民族乡4个、锡伯族、达斡尔族、乌孜别克族、塔塔尔族民族乡各1个，其中人口较少民族6个。从民族乡成立时间来看，1950至1954年成立6个，1977至1990年成立36个。从区域分布看南疆9个，东疆4个，北疆29个，其中，边境县（市）24个，农区8个，牧区34个。

《条例》颁布实施20年来，新疆民族乡经济社会各项事业得到较快发展。基础教育实现了“普九”目标，小学适龄儿童入学率和巩固率达100%，学前双语幼儿园配备率100%，中小学学生享受“两免一补”政策，寄宿制学校学生住宿免费。公共基础设施日趋完善。截至2012年，新疆42个民族乡246个行政村已全部通公路、通电。特别是民族乡牧民定居兴牧工程、牧道建设取得显著成绩。如今，游牧民族走出大山，逐步实现了定居、半定居，从靠人畜转场跨越到定居生活，改变了千百年来逐水草而居的游牧生活。文化、医疗卫生等条件逐步得到改善，农村三级卫生保健网建设良好，42个乡镇均配备卫生院，98%以上的农牧民参加合作医疗。民族文化的保护、传承和发展得到重视。新疆民族乡拥有丰富的文化资源，许多少数民族文化通过建立小型民族民俗文化博物馆，举办各类传统体育运动会和旅游文化节、给少数民族民间艺人发放生活补助等形式被发掘、传承、保护了下来。民族歌舞文化的推广，也带动了民族乡旅游业的发展，推进特色文化旅游小城镇建设。

二、现阶段新疆民族乡发展存在的问题

经济社会发展缓慢、差距不断扩大是当前新疆民族乡工作中的主要问题。新疆民族乡中普遍存在二、三产业发展滞后，城镇化水平低，农村劳动力转移难等问题。地理自然条件差，基本公共服务存量低、历史欠账多、建设成本高。加上新疆特殊的民族宗教环境，农村宗教氛围浓厚，宗教极端势力影响和危害大。2012年，有9个民族乡，近4万农牧民的人均收入低于自治区平均水平。如温宿县愽孜墩柯尔克孜民族乡、阿克陶塔吉克民族乡人均纯收入只有1524元、1964元，远远低于国家规定的贫困线2300元标准。

从政府治理角度，当前对民族乡工作认识不足、重视不够的情况仍然比较突出；民族乡政府治理能力现代化建设的起点较低，其现代化水平仍然处于初级阶段，需要积极探索加强其政府治理能力现代化建设的路径.民族乡特殊政策、优惠政策贯彻落实难度大。1987年中共中央、国务院批转的中共中央统战部、国家民委《关于民族工作几个重要问题的报告》就指出：“民族乡是不同于一般乡的基层政权，各级党委和政府在制定政策时，要充分注意他们的特点，帮助和扶持他们发展经济和文化教育事业。在安排财政预算时，应给予一定的机动财力，乡财政超收部分应全部留给当地，分配支援不发达地区资金和专项资金时，应适当照顾。”[3]《民族乡行政工作条例》规定：“民族乡的乡长由建立民族乡的少数民族公民担任”，“民族乡人民政府在执行职务时使用当地通用的语言文字”，“民族乡人民政府依照法律、法规和国家有关规定，结合本乡的具体情况和民族特点，因地制宜地发展经济、教育、科技、文化、卫生等项事业”。“民族优惠政策基于多民族国家内部中央与民族地方的合理分权架构，通过宪法和具体的民族事务管理法律体系，保证国内少数民族超过赋予，并确保少数民族地区通过法定程序建立的少数民族地方权力机构以代议制的形式行使自主管理地方民族事务的权力和责任，依法赋予少数民族群体及其地区在政治、经济、文化、教育、社会和公共卫生诸方面享有高于一般行政地方的优惠，通过充分考量民族因素的地区发展战略和财政转移支付制度，以中央政府为先导优先发展少数民族群体及其地区的利益。”[4]民族乡与一般乡比较起来，享有财政、金融信贷、税收、扶贫、资源开发、基础设施建设、教育、科技、文化、医疗卫生、人才培养和使用等方面，在法律权限内享有更多的自主权，可以采取更为灵活的措施。

《民族乡行政工作条例》自1993年8月颁布实施以来，对于保障杂居地区少数民族平等权利，促进少数民族杂居地区的经济社会发展，维护民族团结和社会稳定起到了重要作用。但是，该条例中有些表述概念含糊，缺乏精准量化。例如该条例第4条规定：“民族乡人民政府配备工作人员，应当尽量配备建乡的民族和其他少数民族人员。”由于是“尽量”配备，民族乡的干部配备工作在实际操作中弹性很大，具有随意性，难以做到合理配备。又如第8条规定：“民族乡的上一级人民政府在编制财政预算时，应当给民族乡安排一定的机动财力，乡财政收入的超支部分和财政支出的结余部分，应当全部留给民族乡周转使用。”而据调查，当前上一级政府在编制财政预算时很少给民族乡安排机动财力，与一般乡没有什么区别。由于财政体制改革后，已经不存在“财政包干体制”下的“超收”和“节余”，加之财政增收的软化和财政增支的刚化，使不少民族乡的财政越来越困难。

“区域的资源环境差异和民族的社会文化差异，不仅使不同民族经济利益活动的内容各不相同，而且使其经济活动的方式和道路选择，也表现出重大的差异。”[5]由于生态补偿机制不完善，民族乡在资源开发和城镇化过程中因工作失当造成新的贫困现象时有发生。医疗人员短缺；民族乡农牧民文化程度较低，文化设施投入不足，传统游牧生活习惯改变需要时日，一定程度上影响了农牧民依靠科技发展的进程。

三、对策建议

随着市场经济环境的不断变化以及国家政治体制改革的逐步深入，少数民族地区社会发展也面临更多亟待解决的问题，发展的需求也会变得更加多元化，进一步发展的愿望更加强烈，这就要求民族政策需要不断提高自身的科学性、实用性、灵活性以及前瞻性，通过不断发展与完善民族政策体系来回应新时期少数民族地区的社会发展要求。少数民族和民族地区的发展差距最终是生存状态、生活水平和人的全面发展的差距。国家设置民族乡的目的，是为了更好地保障少数民族的平等权利。因此，要实现新疆民族乡的科学发展，必须既要合理运用国家、自治区给予的特殊政策，又要因地制宜创新发展模式，兼顾速度和效益，实现民族地区又好又快发展。

一是从治理体系与治理能力现代化研究角度，寻求国家政策与区域发展政策的最优配合。根据我们走访的情况来看，许多民族乡要求撤乡建镇。原因是民族乡特殊的优惠政策在具体执行中，很多方面对民族乡的特殊政策支持并不到位，导致民族乡“存在特殊情况，无特殊照顾。”根据宪法第30条，明确了民族乡是与乡、镇同一级的特殊的基层政权。而“镇”是介于县与村之间，与乡同层次的行政区划单位。设立民族镇这种行政区划不符合《宪法》中的相关规定。

城镇化是人类历史文明长河中不可逆转的必然性进程，作为一种生活方式与文明形式的城镇化，不仅仅是中国实现现代化建设与民族复兴的重要路径和标志，更是实现不同区域自身独特文化“更新、焕新、出新”，从而达到可持续发展的战略性选择。[6]处于相对落后位置的城市不可避免地会受到发达国家和地区城镇发展所带来的强势经济与文化要素的“侵入”，其自身独有的种种特色可能会在全球化城市竞争的过程中逐渐被通化，被边缘化，甚至被消解。[7]实质上，无论“民族乡”的去与留，应该都是如何解决地处偏远的少数民族乡和百姓如何发展的问题。建议在保留民族乡行政体制的情况下，同时享受“镇”的政策，这样就可以解决了民族乡建镇的“两难境地”。

二是加快推进民族乡立法有关工作。在国家的现代化进程中，我国的民族政策发挥了维护国家安定统一、增进民族间团结、协调民族关系、处理和解决民族问题、促进少数民族和民族地区的经济社会发展等作用，发挥着非常重要的社会功能（即社会作用）[8]已经沿用30余年的《民族乡行政工作条例》在立法层级、执行力度和执行效果等都远远不够，政策执行主体对民族乡政策认识不足，民族乡法制建设内容不够完善，体系还不够健全，建议从制度层面，立足国家大局，在总结民族乡工作经验的基础上，进一步细化民族乡政策措施，进一步明确民族乡地位、性质和作用，抓紧修改《民族乡行政工作条例》，以适应形势发展的需要。同时建议根据新修改的《民族区域自治法》，对《民族乡行政工作条例》进行调整和补充，使之互相协调，以利于更好地保障杂居少数民族的平等权利。

三是西部边疆基层政权组织体系，应尽量保持其相对稳定性。笔者曾经对南疆维稳重点县的县委书记进行过访谈，县委书记表示，在南疆的乡镇，保持乡镇基层干部的稳定性，是维稳因素中最重要的一环。另外，在新疆民族乡干部队伍配备中，包括教育、医疗等方面专业技术人才队伍建设，应建立符合西部边疆地区实际的干部选拔、培养、考核、管理方式，以及相适应的激励保障机制。

四是从生态安全与经济可持续发展角度，保护民族地区生态资源。过去那种高速、粗放的城市化发展模式导致了诸多问题的发生与可持续发展能力的缺乏。[9]民族地区具有特殊的经济社会发展方式，和独有的文化，其自然、生态资源的珍贵性和脆弱性极易受到城市化的整合和现代化发展的冲击。另一方面，民族地区的发展有一定的自觉性与历史延续性。根据新疆环境污染和生态破坏的实际情况，国家层面应加快出台落实生态补偿政策、法规，在顶层层面逐步形成完整的更具法规功能的生态补偿条例和实施细则，完善生态补偿制度的法律保障，用制度保障民族地区生态资源。开展生态保护立法研究，为建立生态环境补偿机制提供法律依据；对象；设立专项资金，保护少数民族语言文化及资源环境可持续发展突出重点，针对群众反映突出、严重影响生产生活和需要实行抢救性保护的区域，如自然保护区、饮用水源保护区、水源涵养等区域开展补偿试点。

五是切实改善扶贫工作，提升民族乡的自我发展能力。国家在民族贸易、现代工业和交通运输业、牧区建设、财政支持、金融税收、对口支援、扶贫工作、西部大开发、对外开放等众多领域制定实施了相关民族优惠政策。加强基层问题和政策研究，改进新常态下的扶贫开发组织和推进方式，聚集全社会力量谋划推动扶贫开发攻坚。加大农牧民技术培训，提高农牧民科技文化素质和增收致富技能。引导农牧民进城、进企业务工;通过推进城镇化，鼓励农牧民进入城镇创业，加快农牧民变市民。大力发展优势特色产业，推进农业产业化，坚持创业带动致富。

少数民族群众是民族乡发展的主人，尊重、保护及充分调动各民族热爱、建设家乡的热情和积极性，克服社会发展要求与自身发展能力不足的矛盾、现代化进程与民族传统文化保护之间的矛盾、社会发展的长期滞后性可能引发东西部地区之间的矛盾，是一项长期、复杂的任务。因地制宜、因时制宜地进行民族政策的优化创新，激发少数民族地区社会的自我发展能力、提高民族政策的科学性、公正性及实用性是一项迫在眉睫的重要任务。

[1]朱 伦. 西方的“族体”概念系统—从“族群”概念在中国的应用错位说起[J]. 中国社会科学，2005，(4).

[2]马克思恩格斯全集，第1卷[M]. 北京. 人民出版社，1995：187.

[3]王希恩. 当代中国民族问题解析[M]. 北京：民族出版社，2002：10.

[4]陈庆德. 经济人类学[M]. 北京：人民出版社，2001：480.

[5]马克思恩格斯选集，第2卷[M]. 北京：人民出版社，1972：82.

[6]彭 谦. 我国的民族政策及其作用[J]. 黑龙江民族丛刊，1998，(4).

[7]房冠辛，张鸿雁. 新型城镇化的核心价值与民族地区新型城镇化发展路径[J]. 民族研究，2015，(1).

[8]陈国新，谢旭辉，杨浩东. 中共三代领导人对马克思主义民族理论的继承发展[M]. 贵阳：贵州人民出版社，2003.

[9]孙振玉. 中国民族理论政策与民族发展[M]. 北京.民族出版社，2012.