整体视角下民族地区社会保障体系的适应性诠释

张 珉

（江西财经大学，江西·南昌 330013；江西中医药大学，江西·南昌 330004）

引言

社会保障具有“稳定器”和“安全网”作用，对于国家的社会稳定和可持续发展有重要意义，随着社会保障在社会实践中价值意义的突出，社会保障问题已经成为公众持续关注的热点问题。社会保障因满足民众需求而产生，而民众需求因社会条件、自然环境等因素不同而有差异，因此，社会保障体系的构建必须与国家区域的实际情况相吻合。大多数地区的社会经济基础不同，自然环境条件各有特色，特别是一些少数民族地区，自然环境恶劣，具有独特的人文气息，人口少，面积大，贫困人口多，相较于其他地区在现实情况上的共性趋向，少数民族地区具有更多的特殊性，民族地区的社会保障体系必须与民族地区的具体情况相适应，才能真正发挥其该有的社会稳定和保障作用。当前，民族地区社会保障问题已经有了很多研究成果，以上提到区域特色的适应问题在当前多数社会保障研究成果中都有涉及，但是纵观众多研究成果，民族地区社会保障体系与民族地区相适应的具体指向和如何适应并无太多论述，淡化了相关理论研究对于实践操作的指导意义，造成了民族地区社会保障研究中的不足。实现社会公平是社会保障的基本目标，根据以上思路，本文基于区域社会保障整体视角，以起点公平”、“过程公平”、“结果公平”等方面的公平目标实现为追求，对民族地区社会保障体系的适应性进行详细诠释，以此弥补当前研究中的空白，为民族地区社会保障体系实践运作提供参考。

一、社会保障模式与民族地区发展程度相适应

自德国制定和实施有关的社会保险法令后，现代社会保障制度已经历了一百多年的发展，在发展过程中，社会保障制度由单一的制度逐渐向多层次多系统的体系发展，由于不同地区的社会经济文化状况各有不同，因此，相应形成了不同的社会保障模式。现行社会保障模式主要分为社会保险型、福利国家型、强制储蓄型和国家保险型等模式，不同模式有不同的优势和劣势。不同社会保障模式具有不同的特点，在各种模式中，民众所享有的权利和承担的责任也各不相同，其所涉及的保障领域也各有区别，对于民众来说，不同的权利和责任意味着民众被保障的情况和社会负担各有不同。同时，由于不同社会保障模式所涉及的领域有所不同，对于保障领域的细分或者相同领域保障方式的不同，都会影响到不同层面民众的保障情况，最终使民众在各个领域的发展也受到影响，因此，区域社会保障模式的建立必须与区域发展程度相适应。从少数民族地区的经济基础来看，与经济发达的中东部地区相比，多数民族地区经济发展水平较低，经济发展缓慢，民族民众的收入不高。根据2007年《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，虽然农村最低生活保障制度由地方政府负责，相关资金的筹集以地方财政为主，国家帮助为辅，但是民族地区经济基础的薄弱使得其在社会保障的资金支出限定在与当地经济发展相当的水平线上，民族地区社会保障的财政支付能力相应降低。[1]民族地区经济方面的落后，很容易导致社会保障基金缺口，筹集资金贫乏。另外，民族地区经济落后的现状也意味着民族地区社会保障的覆盖面较大，相对于其他地区，民族地区的社会保障压力更大。对于少数民族民众而言，先天基础不足，加上客观环境的制约，使得民族民众无论是在收入、医疗、生产资金等方面都存在很大的欠缺，这和经济较为发达地区民众相比，少数民族民众需要保障的领域更多。另外，民族地区大多数民族民众分布于农村地区，农村人口所占人口比重较大，这对于多数民族民众来说，国家在针对城市特定群体的失业救助、住房补助等方面所采取的措施对于少数民族民众而言并无太多实际意义。由以上分析可以看出，少数民族地区经济水平较低，经济基础薄弱，生产生活方式较为落后，城镇化程度低，农村民族人口较多，民族地区的发展程度较低，因此，民族地区的社会保障模式必须基于以上特殊性来进行构建，只有这样才能使民族地区的社会保障模式更加契合民族地区的保障需求。对于民族地区而言，社会保障模式的分类并不重要，对于保障模式的合理与否，最重要的是相关模式是否与民族地区的发展程度相适应。

二、社会保障对象与民族人口构成特点相对应

健全的社会保障体系是国家发展进步的标志，大多数国家都有自己的保障体系，随着社会发展，越来越多的社会民众被纳入不同的社会保障体系。社会保障体系构建的目的是为了维护国家安定，形成稳定的社会秩序，在此目的下，社会保障体系构建的前提是以解决特定的社会问题为目标，据此思路，社会保障体系的保障对象必然有一定条件限定，每个社会保障项目所对应的群体都有一定的条件要求。社会保障对象的确立并非无原则可遵循，特别性原则和普遍性原则是社会保障对象确定的基本原则。从社会保障的本质来看，保障社会中的每个个体的生存权利都能得到“按需分配”是社会保障践行的基本原则，因此，不同区域社会保障对象确定的基本原则就是要把更多符合条件的人群纳入到社会保障体系中，满足生存权利的公平特征。对于符合条件群体的选择首先是对人群的细分。由于少数民族地区地理位置的特殊性，相对于其他地区，民族民众的物质条件相对不足，对于民族民众而言，基本的社会生存存在更多的缺口，因此，民族地区的社会保障对象的确立需要以把更多的有生存权利需求的民族民众纳入到社会体系中，而对于这个目标的具体实施，就需要对民族人口的构成进行细分，并针对不同群体的需求来进行差异化保障，在社会保障与人口构成细分群体最大程度相适应时，民族民众的社会保障才能做到全面覆盖。在少数民族地区，也有城市人口和农村人口之分，城市中少数民族居民和其他地区居民一样存在失业人群、低收入人群，存在住房困难、医疗困难、养老困难等社会公共保障问题，而农村少数民族人口在和其他农村地区存在相同问题基础上，还因为民族地区特殊的生产生活方式，形成了牧业生产、渔业生产等特殊人群。[2]另外，由于民族地区特殊的生活观念和习惯，多数民族地区人口年龄的构成和经济较为发达地区有所不同，而不同年龄段群体所形成的社会保障需求自然有所差别。其次，从少数民族民众的经济层次划分来看，民族地区仍然有相对较多的人口处于贫穷与半贫穷阶段。“起点公平”是社会保障所追求的公平目标的一部分，在许多地区已经进入小康发展阶段时，在多数民族地区贫困问题仍然是普遍现象，扶贫形势仍然严峻。近年来，在经济的快速发展下，少数民族地区也得到很大发展，但是相对于发达地区，两者之间的差距并没有缩小，反而有加大趋势。依据不同的划分标准，少数民族地区民族人口群体特征与其他地区相比表现出不同特点，因此，在其他地区覆盖面较大的社会保障举措在民族地区的覆盖面可能会降低，在其他地区不存在的人口群体，在民族地区可能仍然存在，这就意味着民族地区社会保障体系构建中，社会保障对象的确立标准必须依据民族人口群体构成特色来进行，与人口状况相适应，只有这样，才能把更多的民族民众纳入到社会保障体系中。[3]

三、社会保障项目与民族民众保障需求相适应

社会保障范围是逐渐扩大的，起初的社会保障范围往往较窄，随着社会经济发展，社会保障的覆盖面将越来越大，根据社会个体需求，将会有更多的社会保障项目来对应。社会保障项目内容繁杂，五花八门，涉及到多个方面，根据保障内容指向，社会保障范围主要在两个范畴：一是满足社会成员的基本生活需求，如医疗、养老、失业救助等，面向全体社会成员；二是满足特殊需要，如生育补助、独生子女津贴等，主要针对特定群体。不同国家的社会保障项目各有不同，不同的保障项目与不同的需求相对应。[4]社会保障的目的是为了社会个体基本生存权利的需求得以满足，而由于各个区域的生存条件、社会发展水平各不相同，因此，不同区域的民众对于社会保障的需求有一定区别。具体到少数民族地区，由于生产生活方式、自然环境条件、社会发展程度等各方面有一定特殊性，因此，民族民众的社会保障需求方面自然也有所不同，在需求基础上所形成的社会保障项目自然也要有所不同。对于少数民族民众的保障需求可以从两个方面来理解，首先是少数民族民众的基本生活保障需求。由于大多数民族地区自然条件恶劣，生产生活条件较为艰苦，民族民众的生活水平较低，基本生活无法得到保障，由于经济原因，民族民众的教育、养老、医疗等方面的基本生活保障需求更加突出。另一方面，加上经济原因，少数民族民众无法承受更多的保障责任，而根据起点公平原则，民族地区社会保障项目的构建同样需要全方位满足民众的基本生活需求，因此，民族地区在基本生活方面需要更多的社会保障项目。其次，从特殊保障来看，少数民族地区大多自然生态环境脆弱，很容易发生地震、滑坡、泥石流、雪崩等自然灾害，这对于本就不富裕的少数民族民众来说，每一次灾难的发生都意味着生活上的雪上加霜。在其他地区民众快速发展的前提下，民族地区的自然灾害使得民族民众不仅不能同步，反倒有可能后退，显然这与社会保障要实现的社会公平是相悖的，因此，从保障公平的角度出发，对于少数民族地区灾害多发性的特征需要在机制上有所保障，据此建立的社会保障项目可以使民族地区社会保障发展中的“过程公平”。另外，由于民族地区的特殊情况，国家对少数民族实施了特殊的人口政策，允许少数民族在生育数量上有所增加，对于民族民众而言，人口的增加同时也是家庭负担的加重和风险的增加，计划生育政策在少数民族方面的倾斜需要有相应的医疗和生活保障项目来配套。由上可知，民族民众在基本生活范围和特殊范围的保障需求和普通民众的保障需求既有共同点，也有差异，民族民众的社会保障需求面更加宽泛，需要保障的力度更大，因此，民族地区的社会保障项目与民族地区民众的社会保障需求要达成一致。

四、社会保障目标与民族地区发展目标相一致

良好的社会保障体系可以安定民心，有利于区域经济的稳定发展。随着社会的发展进步，社会保障体系将越来越完善，社会保障制度所涉及的保障范围将更加细致深入，社会保障覆盖面更加广泛。但是从实际执行上来说，社会保障体系的完善并不是一蹴而就的，区域社会保障的发展需要通过制定阶段性目标来逐步达成，社会保障是社会文明发展的标志，也是社会进步发展的组成部分，社会进步发展的物质条件和精神文明建设程度是社会保障完善的基础，没有社会的发展，社会保障的进步就无从谈起，因此，社会保障目标的制定必须与民族地区发展目标相一致。[5]对于少数民族的特殊情况，民族地区的社会保障任重而道远，因此，当地社会保障目标的合理制定尤为重要。对于少数民族地区而言，社会保障的目标容易出现两个倾向：保守或过犹不及。从保守上来说，由于民族地区经济基础薄弱，保障面比较广，需要保障的人数多，这对于地方财政来说，显然是不小的压力，出于对当地社会发展的保守估计，社会保障目标的设定很可能会出现较为保守的结果，而这和民族地区亟需通过社会保障来提高民族民众生活水平及生存权利保障的需求显然是不一致的。虽然社会保障的意义显而易见，但是对于民族区域而言，社会保障体系的构建和完善意味要大量投入人力和物力，因此，对于区域来说，区域经济发展的指标并无明显改善。从过犹不及来看，由于民族地区在社会保障方面存在很大的缺口，根据木桶短板理论，民族地区社会保障的短板对于整个社会保障体系的发展水平都有影响，因此，为了使民族地区社会保障和其他区域达成同步，很容易形成社会保障的过高要求，从而使得民族地区社会保障体制的构建和民族地区的实际发展水平不一致，造成地方发展的压力，也容易使社会保障脱离社会基础而难以得到有效实施。追求长期、稳定、协调、和谐发展是社会保障体系构建的基本原则，民族地区的社会保障目标必须合理设定，才能对实践执行发挥良好的导向作用。社会保障是民族地区社会发展的组成部分，也是民族地区物质文明和精神文明建设成果的共同体现，民族地区的社会保障目标设定需要和民族地区的发展目标相一致，才能避免以上两种结果的出现，从而使民族地区的社会保障良性平稳推进。

结束语

总之，民族地区社会保障体系建设意义重大，和民族发展、民族稳定、民族关系等民族问题的解决有直接关联，民族地区的社会保障发展水平也制约着国家社会保障水平的整体提高，民族地区的社会保障应得到高度的关注。由于自然环境、历史基础、经济发展水平、民族传统等因素影响，少数民族地区社会保障建设的基础多有不同，当地社会保障体系构建应全盘考虑、谨慎处理，使社会保障的各个方面与当地实际情况保持一致，促进当地社会保障的长期、稳定、多样化、协调发展。

[1]余海燕. 我国少数民族地区社会保障制度建设的思考[D]. 中南民族大学，2011.

[2]刘 珂. 城镇化进程中少数民族散居少数民族权益保障研究[J]. 贵州民族研究，2014，(2).

[3]郑文换. 资源解构与制度叠加：从老农保到新农保[J]. 云南民族大学学报，2015，(2).

[4]郑功成. 社会保障概论[M]. 上海：复旦大学出版社，2005.

[5]钟仁耀. 社会保障概论[M]. 大连：东北财经大学出版社，2006.