协同治理下的少数民族地区区域司法的构建

张丽艳

（南京师范大学 法学院，江苏·南京 210097；南京审计学院 法学院，江苏·南京 211815）

协同治理是政府以现有法律为规范，发挥主导性作用，与经济社会组织、社会大众等一起进行友好协商、协调发挥作用，一起来管理社会公共事务的过程。在协同治理中，法律起到了规范的作用。长期以来，少数民族地区以民族习惯法为依据来处理各类案件，民族地区的习惯法在经济社会发展进程中发挥了建设性作用。但随着少数民族地区经济社会的发展，在国家大力推进法治建设的进程中，少数民族地区也需要坚持与时俱进，在司法领域，需加强区域司法建设，推动区域司法实现又好又快发展，推进少数民族地区法治化建设进程。

一、协同治理理论的提出

协同治理理论发端于20世纪90年代，是公民民主意识增强、公民社会壮大以及电子政务等不断发展的产物。但随着社会的发展，各种各样的问题不断出现，政府也在探索治理的有效路径，积极摆脱原来单一治理的桎梏，而协同治理则为解决这些问题提供了有价值的参考。现代治理作为当代社会治理的重大命题，是治理模式自反性认同的结果，面对社会转型，政府在治理中的范式也应转向政府与社会共同治理、适度分权、法治等方向。[1]尤其是在加强服务型政府建设进程中，有必要依据现有法律规范，发挥社会大众、政府、经济社会组织等的协同作用，提升政府的治理水平与公信度。

二、协同治理下少数民族地区司法构建的现实需要

我国是多民族国家，各族人民组成有机统一体，社会的发展需要少数民族的大力支持。特别是改革开放以来，我国经济社会取得了长足发展，综合国力实现大幅提升，人民群众的生活水平也有了较大改善，但是从发展的实际来看，东部、西部和中部发展存在较大差距，尤其是西部、中部的少数民族地区发展更为滞缓，因历史、社会、自然等多个方面的因素，经济发展水平较为落后，根据公布的数据显示，其人均国内生产总值为全国平均水平的2/3，低于东部地区发展平均水平40%，[2]所以，大力发展生产力、全面提升少数民族地区经济社会发展水平，成为摆在人们面前的现实课题。但是，发展需要法律制度，依据先进、规范的法律制度才能保障少数民族地区发展，而司法是法治建设的关键环节。因此，在协同治理的背景下，要在国家法治统一的大前提下，建设好区域司法制度，全面提升区域司法建设水平。

三、协同治理下少数民族地区区域司法构建机制

（一）坚持公正与效率的司法建设方向

司法制度最重要的目标是公正，司法建设首先要确保实现公正，有效遏制司法不公，而司法效率亦是司法制度的重要目标。协同治理下实现少数民地区的区域司法建设方向，需要从以下几个方面出发:一是将有效率的司法公正贯穿至法院审判工作全过程。这是少数民族地区法院开展工作的出发点，从审判职能的确定、审判组织的管理与体制设计、审判程序的设计与资源配置、审判队伍建设与监督管理等方面，都需要采取积极有效的措施，确保司法的公正与效率。二是坚持改革创新。少数民族地区法院需要全面总结改革经验，寻求提高司法公正与效率建设的因素，推动体制机制创新、制度创新，有目标、有组织、有计划地设计少数民族地区区域司法改革目标，节约司法资源，如期推进法院改革。同时，需要不断加强少数民族地区法院管理，探索少数民族地区审判工作的特点与规律，构建科学有效的管理机制。三是创建高质量的法官队伍。参照《最高人民法院关于新形势下进一步加强人民法院队伍建设的若干意见》，结合少数民族地区实际开展法官教育工作。比如，广西隆林各族自治县人民法院通过改进作风、查摆问题并开展群众调研活动，践行党的群众工作路线，“诉非衔接”工作，让群众真实感知公正与效率。[3]因此，结合少数民族地区实际，开展好法官及相关人员的培训工作，培养出既懂得法律，又熟悉地方经济、文化特色、风俗习惯等的高素质复合型人才，积极引导广大法官确立科学的司法理念，为实现公正与效率的共同价值追求，践行法官的价值。

（二）协同治理理论下少数民族地区习惯法的变通

1.少数民族地区习惯法存在的价值

少数民族地区习惯法是少数民族在长期生产、生活中形成的，依托少数民族内部权威来确保实施的行为规范。少数民族地区习惯法存在的价值主要体现在：一是维护社会秩序。少数民族地区习惯法是通过对民族内部成员开展教育，对成员行为加以规制，进而预防惩治犯罪、化解纠纷，实现少数民族地区社会秩序的和谐稳定。如彝族在民间纠纷调解中，采用“德古”的形式，参与调解的人围成圆圈而坐，彼此间不分高低贵贱，谁都可以发表见解，这一调解方式赢得了彝族群众的广泛认可。二是传承少数民族文化。少数民族文化是少数民族民众经过历代积累逐渐发展起来的，通过文字记录、言传身教的方式传承。而少数民族习惯法内容涉及社会生活的各个方面，其传承过程也是民族文化实现传递的过程。如上面论及的彝族的“德古”就展示了彝族独有的民族文化。三是教育意义。少数民族地区习惯法可帮助人们正确认识个人与社会、他人之间的关系，确定自身的责任和义务，从而实现和谐共处。如在贵州黔东南苗族村寨中，由“理老”、“寨老”等村寨内德高望重的人组成调解主体，对规则制定和解决纠纷有较高的发言权，让纠纷双方分清是非，淡化彼此间的矛盾，实现息事宁人，做到内部和谐。[4]

2.少数民族地区习惯法变通的要件

（1）少数民族地区习惯法变通的法理学依据

法律作为经由国家制定或认可，并通过强制力来确保实施的调整社会关系的行为规范，在实施过程中呈现一定的准确性、严格性，除了依法加以修改或补充外，不能违反或歪曲。法律是调整社会关系的基本行为准则，但是社会关系是多样、复杂与广泛的，并不能涵盖社会关系的全部内容，所以，法律所能提供的行为规则，是普遍的、一般的。在法律实施的过程中，对不同地域、不同的人，这一行为规则由于情况的差异，存在变通的可能。这一变通是按照特定人、特定地域的特点开展的灵活处理，这并不违反法律的适用性质，也不会造成对法律严肃性的破坏，而是体现了法律的原则性与灵活性。

（2）少数民族地区习惯法变通的客观条件

少数民族地区生产方式相对落后，加之自然环境恶劣、交通不便、教育文化水平不高等多方面因素的制约，国家法律在该地区的普及、司法权力对少数民族地区影响较为有限，法律运作机制不顺畅，但是在少数民族历史发展的积淀中，风俗习惯、宗教等对少数民族群众的生活、思维等产生了深远影响。少数民族地区的经济基础、社会状况需要从当地实际出发来变通实施法律规定。考虑到少数民族的共同性属于客观实际，其特殊性也应归为客观实际。例如，云南景颇族、基诺族、布朗族等少数民族仍采用“刀耕火种、毁林开荒”的耕作模式，会破坏国家森林资源，在进行法律变通时，需根据实际，适当放宽量刑定罪标准，只有危害严重才构成犯罪。因此，少数民族地区与其他地区共性是实现维护国家法律统一的客观实际，其特殊性则为实现法律变通的客观条件。

3.构建少数民族地区民族习惯法的司法适用制度框架

首先，明确少数民族地区民族习惯法司法适用的基本原则。一是归入到司法适用中的少数民族地区习惯法应赢得广大少数民族群众的普遍认可。二是不能违反宪法及相关法律的规定。三是当事人有权选择适用少数民族地区习惯法。四是坚持诉讼经济基本原则。[5]

其次，明确少数民族地区习惯法司法适用的“引入”、“查明”、“选择”三道程序。一是少数民族地区的司法机关使用民族习惯法引入相关机制，需要当事双方向法院依法申请。二是查明参照引入程序，在少数民族地区习惯法进入到司法程序之后，对习惯法开展职责审查。三是选择，司法机关根据提报的案件实际情况，科学确定适用的民族习惯法。

最后，少数民族地区习惯法适用的基本方式。少数民族习惯法司法适用需要最终落实到裁判和调解上。裁判既是为了更好适用民族习惯法，也要统筹考虑诉讼程序，实现国家与民族法治的和谐统一。而调解则是基于双方当事人的意愿，科学适用国家法、民族习惯法，但是不管是适用国家法还是少数民族地区习惯法，都需要从案件本身出发。

（三）加强少数民族地区相关立法工作

加强少数民族地区的立法工作，全面促进区域司法建设是有效改进少数民族地区法治建设的科学路径。少数民族地区在法治统一的大前提下，呈现出一定的地域性、民族性。少数民族区域司法的有效实施需要相关立法的完善。法律本身是维系国家、社会、经济生活秩序的重要手段，所以，将少数民族地区推行的“宗法”归入到法律中，逐步成为地方性法律，需要给予少数民族地区开展区域性与民族性立法工作。将比较成熟的民族习惯纳入法制的轨道，更有利于少数民族地区司法效果的提升。同时，在少数民族地区也存在一些需要通过立法来予以保护的法律关系，比如，少数民族地区的特色文化保护法律制度，通过立法可以加强对少数民族地区物质、文化财富的保护。少数民族地区的立法工作是维护法律权威的基点，立法本身的深度与广度，也充分展示了法律本身所涉及的范围与对社会改革、发展的调控能力。少数民族地区的立法工作，需要当地政府部门的高度重视，推动立法工作不断向前发展，发挥好法律的保驾护航效能。

（四）着力推进少数民族地区司法改革

少数民族地区司法改革的核心是司法体制改革，确保当地司法机关能依法独立行使司法权。改革少数民族地区的司法管理体制，全面推进省以下检察院、法院统一管理人、财、物，创建和行政区划适当分离的司法管辖制度，确保国家法律的统一并能正确实施。坚持统一管理少数民族地区司法机关的人财物，有效改变当前人财物受制于地方管理的状况，本质上是全面弱化甚至消解司法地方属性，展示司法权力的国家属性。唯有如此，才能确保司法不受制于地方利益的掣肘，实现独立行使司法权，保证司法权威与公正，确保国家法制的有机统一。采取地方司法机关的人、财、物统一管理，司法辖区能根据司法规律、实际需要加以划分，这样可强化地方司法机关的相对独立性，地方因素对司法机关司法活动的影响将大为降低，可提升司法公正性。比如，贵州都匀市法院全面考虑民族分布、案件数量、经济社会发展、人口规模以及司法需求，进一步优化审判资源配置，在征求群众意见基础上着力推进司法改革，坚持“四个结合”原则，提升司法建设效能。[6]

（五）构建司法权威，加强司法监督

首先，构建司法权威。司法权威是实现司法功能的重要保障，司法权威的提高需要逐步推进，多管齐下。一是通过不断推进司法独立、司法公正，全面提升司法公信力，进而不断提高司法权威。实现司法权威的前提是司法公正，而司法独立是确保司法权威的基础。二是在实现司法正当性的前提下，依法打击暴力抗法行为，同时，加强裁判的效力与权威，解决执行难问题。三是结合少数民族地区实际，进一步确定审判监督程序，在推动司法公正基础上，进一步减少再审程序的次数，科学维护裁判的终局性。四是培养少数民族地区群众的法律意识，使司法权威的理念逐渐让群众所接受。同时，要着力推进司法现代化，以实现司法功能，构建良好的社会环境。

其次，加强司法监督。司法公正实现的前提是加强司法监督。应全面认识少数民族地区的人大、政府、政协、政党、社会、新闻等监督机制所发挥的重要效能，根据需要改进监督模式，提高司法监督效果。比如，贵州榕江县司法局为加强司法监督，通过发放法制宣传材料的形式，向广大少数民族宣传法律，发挥群众的司法监督作用。

（六）确保司法公开，营造和谐司法

首先，确保司法公开。全面深化司法公开，通过公开来促进公正，通过推动司法公正和公正司法之间的关系，提高司法公信力。要全面确保司法公开，将公开案件信息为核心，全面推动公开审判流程、裁判文书、执行信息，通过公开来推动公正。要根据法律惩戒司法活动中的失信行为，构建诚信机制，进一步加大民事、刑事惩罚力度，通过司法裁判、诉讼活动的裁判来推进诚信体系建设。比如，贵州都匀市法院依托互联网，打造“互联网+”司法公开，为维护少数民族地区广大群众的合法权益，积极打造阳光法院，构建司法保障体系。

其次，营造和谐司法。营造和谐司法应从以下几方面出发：一是打造和谐的少数民族区域和谐司法环境。构筑和谐司法环境，需要实现诉讼程序和谐，在法院内部及法院之间、司法机关及相关机构间实现协同发展。二是进一步完善法院调解机制，加强人民调解、法院与行政三者调解间的联动，建立适宜少数民族地区“大调解”的新局面。比如，贵州册亨县法院根据少数民族地区的特点，走村串寨，充分利用各种社会关系，有效化解矛盾，加强了民族和谐团结。三是推动少数民族地区审判委员会向“司法化”与“顾问化”方向发展，从决策机构向顾问机构转变，并积极听取政协委员、人大代表的意见及建议，构建和完善群众投诉、举报、申诉的处理和反馈机制，创建并进一步完善司法改革方案的民众意见征集和决策参与机制，实现少数民族区域司法的协同发展。

[1]王次富，苗志娟. 当前新疆民族地区司法体制改革的若干问题研究——以新疆地区为例[J]. 广西社会主义学院学报，2015，(1).

[2]陈绍松，黄 硕. 加强少数民族地区法治建设的几点思考[J]. 贵州民族研究，2014，(3).

[3]胡启忠. 论民族地区的法律变通[J]. 西南民族学院学报（哲学社会科学版），2002，(7).

[4]马天山. 民族地区司法规律及司法权配置若干特殊问题研究[J]. 湖北民族学院学报（哲学社会科学版），2011，(4).

[5]张永群. 民族区域自治法律制度研究[J]. 清江论坛，2010，(3).

[6]王允武. 试论完善民族区域自治法的实施制度[J].西南民族学院学报（哲学社会科学版），1997，(3).